Observation (CEACR) - adopted 1989, published 76th ILC session (1989)

La Comisión ha tomado nota de las informaciones comunicadas por el Gobierno en su memoria y de las que figuran en una comunicación conjunta, de fecha 14 de marzo de 1988, presentada por la Confederación de Movimientos Sindicales de los Países Bajos (Federatie Nederlandse Vakbeweging: FNV), la Federación de Sindicatos Cristianos (Christelijk Nationaal Vakverbond: CNV) y la Central Sindical de Personal Medio y Superior (Vakcentrale Middelbaar en Hoger Personeel: MHP).

La Comisión recuerda que en 1985 el Parlamento adoptó una nueva legislación relativa a las condiciones de empleo en el seguro nacional y sectores subvencionados, es decir el sector de fines no lucrativos conocido como sector de los seguidores de la tendencia "trend-following" (ley "WAGGS"). En sus comentarios de 1987 la Comisión había solicitado al Gobierno que, con su próxima memoria, comunicara informaciones completas sobre cómo funcionaba en la práctica esta nueva legislación.

La Comisión toma nota de que, con fecha 19 de febrero de 1988, se comunicó a la Oficina un ejemplar de un informe provisional sobre la evaluación del funcionamiento de la legislación WAGGS y que una traducción inglesa del informe final del estudio mencionado se comunicó a la Oficina el 17 de junio de 1988. La Comisión agradece al Gobierno su cooperación en esta materia.

La Comisión toma nota de que en la carta mencionada, de 14 de marzo de 1988, la FNV, la CNV y la MHP expresan preocupación tanto por el fondo como por la forma de aplicar en la práctica la legislación de 1985 que, según alegan constituye una interferencia inadmisible en los derechos cuyo ejercicio garantiza el artículo 3 del Convenio. La Comisión también ha tomado nota de la respuesta del Gobierno a estas alegaciones.

La legislación WAGGS

Con arreglo al artículo 2, párrafo 1, de la ley de 1985, la legislación se aplica a las condiciones de empleo en vigor entre los trabajadores y los empleadores, así como a las categorías de empleadores que se designen de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo 2. En lo esencial, se trata de los empleadores cuyos gastos de mano de obra se sufragan (total o parcialmente) con cargo a fondos públicos o cajas de seguro social. El artículo 2, párrafo 3, de la ley también prevé que el Ministro de Asuntos Sociales y Empleo pueda concertar "un acuerdo relativo al pago de costos" con determinados empleadores, lo que constituye el llamado "sector financiado con el presupuesto".

El artículo 4, párrafo 1, de la ley exige por su parte que el Ministro "promueva" discusiones anuales y centralizadas sobre "el desarrollo de las condiciones de empleo y sus consiguientes costos de mano de obra", de los trabajadores del sector de los seguidores de la tendencia ("trend-following sector"). Esta disposición implica que el Ministro informe a todos los empleadores, organizaciones de empleadores y organizaciones de trabajadores que considere apropiado, acerca de cuál es su "criterio provisional" con respecto a los parámetros de negociación que deben fijarse para el año venidero, y que lo haga por lo menos dos meses antes de que el Gobierno someta su proyecto de presupuesto anual al Parlamento.

Las organizaciones de trabajadores pertinentes tienen entonces la oportunidad de "expresar su punto de vista" sobre el "criterio provisional" del Ministro (párrafo 3 del artículo 4). Pasada esta etapa el Ministro invita a los empleadores a participar en "consultas ... para ver si puede llegarse a un acuerdo sobre las normas que deberán establecerse en virtud del artículo 5" (párrafo 4 del artículo 4). El Ministro tiene la obligación de presentar al Parlamento un informe sobre estas discusiones, así como sus conclusiones en la materia (párrafo 6 del artículo 4). Por lo menos 20 días después de la presentación de dicho informe, el Ministro, contando con el acuerdo de los demás ministros competentes, tiene la obligación de "fijar normas respecto del alcance financiero del aumento de los costos de mano de obra que deberá preverse dentro del marco de la cobertura de los costos y la fijación de tasas de contribución resultantes de la modificación de las condiciones de empleo" (párrafo 1 del artículo 5). Al fijar estas normas el Ministro deberá tener presentes los efectos de los aumentos de salario en el sector privado, los "criterios" del Gobierno sobre los niveles apropiados del gasto público y en qué medida el aumento del costo de la mano de obra en los hechos se ha apartado, en períodos anteriores, de las normas establecidas de antemano para el año considerado.

Una vez determinados los parámetros, los empleadores, sus organizaciones y las organizaciones de trabajadores pueden comenzar a negociar las normas y condiciones de empleo que se aplicarán el año siguiente.

El artículo 4, párrafo 1, de la ley de 1970, sobre fijación de salarios, dispone que las partes en un convenio colectivo notificarán al Ministro "la conclusión del mismo y también cualesquiera modificaciones que se introdujeren". A su vez el Ministro "dará cuenta por escrito a las partes, en el plazo más breve posible, de la fecha en que se haya recibido la notificación aludida". En la ley de 1985 este acuse de recibo sirve para garantizar el cumplimiento de los parámetros de negociación, determinados de antemano, para el sector de los seguidores de la tendencia. A tales efectos el párrafo 1 del artículo 6 estipula que un acuerdo "sólo entrará en vigor cuando hayan transcurrido seis semanas" de efectuada la notificación del Ministro prevista en el artículo 4, párrafo 2. Este período de seis semanas puede prolongarse otras cuatro, previa notificación por escrito. Dentro de este período, de seis a diez semanas, el Ministro, en acuerdo con los demás ministros interesados, puede enviar una declaración escrita a las partes en la negociación indicándoles que se formularán objeciones contra todo acuerdo que concluyan que resulte en un aumento del costo de la mano de obra no ajustado, dentro de límites razonables, a las normas establecidas en la materia (artículo 7, párrafo 1). Los efectos de esta declaración tienen como consecuencia que no se pueda aplicar un acuerdo con efecto inmediato, manteniéndose las mismas condiciones de empleo y de trabajo que tenían las personas alcanzadas por dicho acuerdo antes de su conclusión (artículo 7, párrafo 2). Una vez efectuada la declaración, el Ministro deberá fomentar la celebración de nuevas consultas entre las partes (artículo 7, párrafo 3). Estas consultas deben celebrarse tres semanas, a más tardar, después de formulada la declaración antedicha. Tras estas consultas las partes en el acuerdo pueden hacer una declaración común por escrito para que sigan considerando "oportuna la aplicación" del acuerdo (artículo 7, párrafo 4). En tal caso el Ministro tiene la obligación de acusar inmediatamente recibo de esta afirmación común y el acuerdo deberá entrar en vigor el día siguiente de su notificación.

Si el Ministro y cualquier otro de los demás ministros interesados comparten la opinión de que aplicar un acuerdo afirmado en común por las partes interesadas, según el párrafo 4 del artículo 7, constituye una amenaza para el nivel de los servicios prestados por el empleador, o un peligro de que, para mantener el nivel necesario de los servicios, se produzca "un aumento injustificado de los costos sufragados con fondos públicos", puede "ordenar que se apliquen las condiciones de empleo ... efectivamente en vigor inmediatamente antes de cobrar efecto su decisión" (artículo 10, párrafo 1). En otras palabras, el Ministro puede congelar las condiciones de empleo y de trabajo de los trabajadores a quienes alcanza el acuerdo. Antes de ejercer estas facultades el Ministro debe notificarlo a las dos cámaras del Parlamento (artículo 10, párrafo 4). Esta "congelación" sólo entra en vigor 10 días después de esta última notificación.

El artículo 11 contiene una disposición análoga respecto del sector "financiado con el presupuesto".

Aun cuando de conformidad con el artículo 10 no haya congelación, para fijar los parámetros correspondientes al año siguiente se han de tener presentes los recargos incurridos en cualquier año dado (artículo 5, párrafo 3). Por otra parte para calcular las subvenciones y sumas similares otorgadas para sufragar gastos, de mano de obra, de funcionamiento o ambas cosas, se toman como base los parámetros establecidos con arreglo al artículo 5 (artículo 12) y no los gastos efectivamente realizados o previstos en el presupuesto.

Análisis de la Comisión

La Comisión está realizando en estos momentos un estudio detallado de la legislación, habida cuenta de las informaciones sobre su funcionamiento en la práctica que figuran en el informe realizado por el Gobierno.

La Comisión recuerda que el artículo 3, párrafo 1, del Convenio, entre otras disposiciones, establece que las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de organizar sus actividades y formular sus programas de acción mientras que, por su parte, el artículo 3, párrafo 2 prohíbe a las autoridades públicas toda intervención que tienda a limitar este derecho o entorpecer su ejercicio legal. En forma constante la Comisión ha opinado que el derecho de participar libremente en negociaciones colectivas es una parte importante de las actividades que dichas organizaciones pueden desarrollar para proteger y promover los intereses de sus miembros. Más aún, como se indicó durante los trabajos preparatorios a la adopción del Convenio sobre libertad sindical, "uno de los principales fines de la garantía de la libertad sindical es permitir a los empleadores y asalariados unirse en organizaciones independientes de los poderes públicos, con capacidad para determinar, por medio de convenios colectivos llevados a cabo libremente, los salarios y otras condiciones del empleo" (Libertad sindical y relaciones de trabajo, informe VII, Conferencia Internacional del Trabajo, 30.a reunión, Ginebra, 1947, pág. 51.).

Cabe deducir que la intervención en el proceso de negociación por parte de las autoridades públicas, mediante la legislación u otros medios, resulta prima facie incompatible con las garantías previstas en el Convenio. No obstante, la Comisión ha reconocido que en un limitado número de casos puede tolerarse un cierto grado de restricción a la autonomía de las partes, especialmente cuando existan razones económicas imperiosas de interés nacional. No obstante, la Comisión ha dejado siempre en claro que tales restricciones sólo deberían aplicarse en forma excepcional y limitarlas a lo indispensable, sin sobrepasar un período razonable; además tales restricciones se deben acompañar de garantías apropiadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores (Estudio general de 1983, párrafo 315).

Del informe sobre el estudio de la aplicación práctica de la legislación WAGGS, la Comisión toma nota de que tanto las organizaciones de empleadores como las de trabajadores han expresado su preocupación acerca del calendario y los plazos del procedimiento de determinación anual de los parámetros, fijados por los artículos 4 y 5 de la ley, así como sobre su pérdida de influencia en los resultados del proceso. La Comisión toma nota con interés de que el Gobierno ha emprendido una modificación de la legislación para permitir la celebración más temprana de consultas con las partes y, en tal sentido, le solicita se sirva mantenerla informada acerca de los acontecimientos que se produzcan.

La Comisión toma nota de que el artículo 6 de la ley exige que los acuerdos en el sector de los seguidores de la tendencia se presenten al Ministro antes de entrar en vigor. También toma nota de que el artículo 7 faculta al Ministro para aplazar el comienzo de un acuerdo mientras duren las consultas con las partes pero que, en virtud de lo dispuesto en el párrafo 4 del artículo 7, las partes conservan el derecho de reafirmar su acuerdo pese a las objeciones que el Ministro haya planteado. La Comisión estima que estas disposiciones no concuerdan con el enfoque expresado en el párrafo 314 de su Estudio general de 1983:

También podría adoptarse un sistema en virtud del cual los convenios colectivos deberían normalmente entrar en vigor una vez transcurrido un período prudencial desde el momento en que se hayan depositado ante la autoridad competente. Si dicha autoridad estimara que las cláusulas del Convenio propuesto no están claramente en armonía con los objetivos de política económica reconocidos de interés general, podría someterse el caso a dictamen y recomendación de un organismo colectivo apropiado en el que estén representadas las organizaciones de trabajadores y de empleadores; dicho organismo podría indicar a las partes las consideraciones de interés general que pudieran llevarlos a revisar el proyecto de convenio. No obstante, la decisión final deberá incumbir siempre a las partes signatarias.

A este respecto la Comisión estima que la ley de 1985 constituye una señalada mejora con respecto a las precedentes.

Los artículos 10 y 11 de la ley plantean cuestiones aún más difíciles. Dichas disposiciones facultan al Ministro para dejar de lado cualquier "declaración" que las partes hayan efectuado de conformidad con el párrafo 4 del artículo 7 y "congelar" la aplicación de un acuerdo que, en su opinión, ponga en peligro el nivel del servicio prestado por el empleador o pueda generar un aumento injustificado de los costos sufragados con cargo al gasto público para asegurar el nivel necesario del servicio. La Comisión toma nota de que hasta la fecha nunca se han utilizado dichas facultades en la práctica. No obstante, la Comisión opina que si el Gobierno puede imponer dicha congelación en virtud de los artículos 10 y 11, este hecho puede constituir una injerencia inadmisible con los derechos que protege el artículo 3 del Convenio, salvo que tal intervención pueda justificarse por imperiosas razones económicas de interés nacional y que la legislación incluya las medidas de salvaguarda consideradas esenciales incluso cuando la injerencia con el derecho de negociación sea admisible.

La Comisión recuerda que la llamada ley temporal que precedió a la ley WAGGS estuvo en vigor durante seis años. La Comisión toma nota de que la legislación de 1985 ya tiene tres años de aplicación y que en mayo de 1988 el Gobierno anunció que prorrogaría su vigencia por lo menos hasta fines de 1992. Una medida de esta naturaleza no puede considerarse "excepcional", ni vigente sólo por un "período razonable", ni limitada a lo indispensable para proteger el interés económico nacional.

La Comisión toma nota de que durante el período abarcado por el estudio del Gobierno sobre la legislación la diferencia entre las ganancias percibidas en el sector de los seguidores de la tendencia y el sector de mercado se amplió en forma apreciable durante la vigencia de la actual ley WAGGS. Este hecho debería por lo menos plantear dudas en cuanto a si la ley contiene disposiciones adecuadas para proteger el nivel de vida de las personas a quienes se aplica. Las tres federaciones que han enviado sus observaciones estiman claramente que no. Por su parte los empleadores del sector de los seguidores de la tendencia tampoco se muestran satisfechos con los resultados generales de la legislación, según resulta de su expreso deseo de reducir las diferencias de ingresos entre los empleados de este sector y los del sector de mercado si la legislación lo permitiera.

La Comisión ha formulado comentarios sobre esta legislación y la anterior en repetidas ocasiones. El tema también ha sido discutido por la Comisión de Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la Conferencia en diversas oportunidades. La Comisión estima que conviene pedir al Gobierno que derogue los artículos 10 y 11 de la ley WAGGS para que los empleadores y trabajadores en el sector de los seguidores de la tendencia puedan libremente concluir convenios colectivos sobre las condiciones de trabajo. Al formular este comentario la Comisión recuerda que la ley de 1970, sobre fijación de salarios, en su texto modificado, faculta al Gobierno para intervenir en el proceso de negociación por imperiosas razones económicas de interés nacional. También recuerda sus comentarios de 1984, según los cuales incluso antes de la entrada en vigor de esta ley temporal el Gobierno podía recurrir con facilidad a medios indirectos para alentar negociaciones responsables en este sector.