Observation (CEACR) - adopted 1990, published 77th ILC session (1990)

1. La Comisión recuerda que en sus anteriores comentarios a lo largo de varios años - el más reciente data de la reunión de 1988 - ha venido examinando el desplazamiento planificado de unas 60 000 personas miembros de tribus que serán desalojadas de las tierras que ocupan a causa de la construcción inherente al proyecto hidroeléctrico "Sardar Sarovar Dam and Power Project (SSP)". Este proyecto representa la primera etapa de uno mucho más extenso que, se dice, va a dar lugar al desplazamiento de más de un millón de personas tribales. El proyecto lo financia el Banco Mundial. La Comisión ha recibido en varias ocasiones observaciones de la Federación Internacional de los Trabajadores de las Plantaciones Agrícolas y Similares (IFPAAW), que ha presentado también información recibida de la organización no gubernamental "Survival International" para los derechos humanos de las poblaciones tribales amenazadas.

2. La Comisión toma nota con interés de la información detallada proporcionada por el Gobierno para la Comisión de la Conferencia en 1988. También ha recibido de la IFPAAW otras comunicaciones de fecha 27 de febrero, 23 de octubre y 20 de diciembre de 1989 que ha retransmitido al Gobierno; a su vez ha recibido observaciones del Gobierno sobre esos comentarios en carta fechada el 24 de junio de 1990. También ha llegado a la Comisión información del Banco Mundial en carta de 2 de febrero de 1990.

3. La Comisión toma especialmente nota de una declaración que figura en una comunicación de la IFPAAW de 31 de octubre de 1989, según la cual existe una serie de proyectos de desarrollo que ya se han emprendido o planificado en la India, lo que entrañaría el traslado de dos a tres millones de personas miembros de tribus, para lo cual nada se ha previsto a efectos de su reubicación y readaptación. La Comisión ruega al Gobierno que proporcione cualquier comentario que desee hacer en su próxima memoria sobre esta declaración.

4. La Comisión recuerda que el proyecto SSP desplazará a las poblaciones tribales en los siguientes tres Estados indios: Gujarat, Maharastra y Madhya Pradesh. Cada uno de estos Estados ha hecho por separado determinados arreglos en virtud de acuerdos con el Banco Mundial, para tratar la cuestión de las tribus desplazadas y para otras repercusiones del proyecto.

5. La Comisión agradece al Gobierno la completa información que ha proporcionado en cada etapa del examen de este asunto.

6. Artículo 6 del Convenio. La IFPAAW ha declarado que los arreglos en curso no concuerdan con este artículo del Convenio en el que se estipula:

El mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo, así como del nivel educativo de las poblaciones en cuestión, deberá ser objeto de alta prioridad en los planes globales de desarrollo económico de las regiones en que ellas habiten. Los proyectos especiales de desarrollo económico que tengan lugar en tales regiones deberán también ser concebidos de suerte que favorezcan dicho mejoramiento.

7. En su observación de 1988, la Comisión declaró que "la cuestión de saber si los arreglos cumplen los requisitos del artículo 6 todavía no está madura para su evaluación final, ya que ello depende en gran parte de lo que se acuerde con relación a otras cuestiones planteadas". En sus comentarios de enero de 1989, la IFPAAW afirmó que "el proyecto tenía por objeto proveer energía y agua a las poblaciones que ya estaban asentadas; las ventajas de tal proyecto no están en modo alguno orientadas a la población tribal que se traslada, lo que al parecer viola de por sí ... el artículo 6". La IFPAAW se refiere también a la experiencia de pueblos tribales trasladados a causa de proyectos similares (por ejemplo, las presas de Tawa y Bargi) y los limitados recursos que se asignaron para las indemnizaciones correspondientes. También declara que el tipo de desarrollo impuesto que resulte probablemente del traslado de las poblaciones tribales será el menos adecuado para mejorar sus condiciones de vida y trabajo.

8. El Gobierno declara en sus comentarios que el SSP, cuando se haya terminado, favorecerá a las personas tribales y no tribales por igual y que los gobiernos central y estatales están plenamente empeñados en el desarrollo socioeconómico global de la población tribal. El Gobierno declara que este artículo no impide los esfuerzos desplegados en favor del desarrollo económico, que afecta tanto a las personas miembros de tribus como a aquellas que no lo son, y subraya las ventajas que se prevén de sus resultados, incluida la ayuda a las zonas amenazadas por la sequía, la irrigación, el abastecimiento de agua a las industrias, el suministro de electricidad y un mayor empleo mediante nuevas empresas industriales y agrícolas.

9. La Comisión toma nota de las cuestiones suscitadas y está de acuerdo en que el artículo no impide los esfuerzos para el desarrollo económico para ayudar tanto a las personas tribales como no tribales. Sin embargo, en este caso es verosímil que las personas tribales y no tribales probablemente disfruten de algunas ventajas del SSP, pero los costos del proyecto recaen especialmente sobre las poblaciones tribales de estos tres Estados. La reducción de estos costos o su indemnización depende de la manera en que se apliquen otros artículos pertinentes.

10. Artículo 11. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota del argumento de la IFPAAW en el sentido de que los arreglos para indemnizar a los miembros de las tribus trasladados no significa la plena aplicación de este artículo, que reza así:

Se deberá reconocer el derecho de propiedad, colectivo o individual, a favor de los miembros de las poblaciones en cuestión sobre las tierras tradicionalmente ocupadas por ellas.

11. La IFPAAW declaró que la indemnización únicamente se pagaba por concepto de las tierras a las que tenían derecho las personas tribales trasladadas, o por otro derecho reconocido, pero no a todos los que trabajaban para los titulares de tal derecho. Recordó que muchas de las personas tribales utilizaban tierras para cultivos, pastos o recolección de productos forestales sobre las que no tenían ningún derecho. El Gobierno indicó que el Estado de Gujarat había decidio otorgar el derecho de propiedad a las personas tribales que habían "usurpado" tierras propiedad del Gobierno para cultivarlas y que serían indemnizados por estas tierras cuando fuesen desplazados (esta indemnización serviría a su vez para pagar la adquisición de tierras en los lugares de su reasentamiento). La IFPAAW respondió que el 80 por ciento de las personas tribales afectadas viven en los otros dos Estados abarcados por los proyectos sin que semejantes arreglos se hayan hecho en esos Estados; que el tipo de pagos ex gratia realizados por el Gobierno de Gujarat impedía que a las personas tribales afectadas se les reconociera ningún derecho previo, y que, fuera de la implantación de cultivos, no se había hecho previsión alguna para cubrir las actividades económicas de los cazadores-recolectores tribales. El Gobierno indicó al respecto que hubo de hacerse una distinción entre la ocupación tradicional amparada por este artículo y la ocupación no autorizada de las tierras gubernamentales; exigir medidas especiales para las personas usurpadoras de tierras supondría una errónea interpretación del artículo 11.

12. La Comisión había hecho notar en su observación de 1988 que la ocupación tradicional confería el derecho a la tierra en virtud del Convenio, independientemente de que tal derecho se hubiera reconocido o no; y en el caso de que la ocupación fuese reciente, tampoco significaba que no hubiera derecho a la tierra, especialmente en virtud de los artículos 12 y 14 del Convenio, ni que las personas tribales afectadas deban ser excluidas de las protecciones que se ofrecen a las personas desplazadas por el SSP. La Comisión solicitó más información sobre las medidas que se estaban tomando en Maharastra y Madhya Pradesh, y expresó la esperanza de que puedan adoptarse disposiciones con todas las personas que están siendo desplazadas.

13. El Gobierno informó a la Comisión de la Conferencia en 1988 que no estaba de acuerdo con que la reciente ocupación de tierras propiedad del Gobierno confiriese ningún derecho a las personas tribales. La ocupación no podía considerarse como si se tratara de "tierras tradicionalmente ocupadas" en el sentido del artículo 11, o como "territorios habituales", en el sentido del artículo 12. Los Gobiernos de Maharastra y Madhya Pradesh habían últimamente actualizado sus políticas de readaptación en términos similares a los de Gujarat. El Gobierno de este Estado que había decidido que todos los que quisieran reasentarse en Gujarat recibirían el mismo trato, con plenos derechos a la tierra.

14. En su comunicación de 24 de enero de 1989, la IFPAAW declaró que la distinción entre la ocupación tradicional y la usurpación de tierras propiedad del Estado era arbitraria, ya que incluso cuando los miembros de las tribus llegaron bajo la administración británica durante el siglo XIX, algunas de las tierras que ocuparon lo fueron con derecho a ellas y otras no. Muchas de estas personas han estado ocupando estas tierras durante largo tiempo sin ningún reconocimiento, lo que se aplica especialmente a la reserva de bosques (Reserved Forest) del valle Narmada (Narmada Valley). Además, la mayoría de las personas tribales vivían de una economía mixta que se extendía más allá de cualesquiera tierras a las que pudieran tener derecho. La IFPAAW afirma que el artículo 11 se aplica consiguientemente a las tierras forestales y a los eriales, así como a las tierras en explotación.

15. En su comunicación de 24 de enero de 1990, el Gobierno declara que la alegación relativa a las tierras ocupadas incluso antes de la administración británica es demasiado general para merecer ningún comentario. El Gobierno reitera que, a su entender, el artículo 11 del Convenio de ningún modo permite una ocupación no autorizada de tierras del Gobierno, ya que tal ocupación no puede considerarse tradicional. El Gobierno se refiere a su compromiso de reconocer el derecho a las tierras tradicionalmente ocupadas por personas tribales y a la legislación promulgada para controlar la enajenación de tierras tribales y restituir las tierras tribales enajenadas. La política nacional sobre los bosques de 1988 reconoce que una función primordial de todos los encargados de la gestión forestal será incorporar la participación estrecha de las poblaciones tribales en la protección, regeneración y explotación de los bosques, así como proporcionar empleo lucrativo a la población que viva en los bosques o en su entorno, y proteger plenamente los derechos de costumbres e intereses de tal población. Por otra parte, la política de rehabilitación y reasentamiento de los tres Gobiernos estatales prevén la asignación de tierra a familias que han estado cultivando tierras baldías y de bosques propiedad del Gobierno sin autorización; a este respecto en Maharastra se ha regularizado toda ocupación no autorizada que tuvo lugar antes del 31 de marzo de 1978. Tanto Maharastra como Madhya Pradesh prevén actualmente que los usurpadores y sus familias con derecho legal serán tratados en pie de igualdad respecto del derecho a la indemnización y la rehabilitación. Con relación a Maharastra, la Comisión toma nota de la resolución RPA-3188/CR-130/88(R-5) de 29 de junio de 1989, que contiene una Regla relativa a la rehabilitación y reasentamiento de desalojados. Esta política establece disposiciones para indemnizar a los desalojados de las tierras que poseían, su reasentamiento y la adquisición de tierras optativas en Maharastra o Gujarat, indemnización a los "usurpadores" por las tierras que ocupaban, incluidos otros factores de indemnización y readaptación. También provee para la financiación del plan. El Gobierno ha presentado un documento similar adoptado, en noviembre de 1987, por el Gobierno de Madhya Pradesh (que, empero, no incluye disposición alguna sobre la financiación de los arreglos especificados antes mencionados).

16. La Comisión toma con interés de la información detallada proporcionada por la IFPAAW y por el Gobierno. La Comisión no puede adherirse a la distinción que hace el Gobierno entre la ocupación tradicional y la usurpación la que es del todo evidente. La ocupación tradicional, haya sido o no reconocida como autorizada, da derecho a la tierra en virtud del Convenio. Además, la utilización de tierras baldías y de bosques que pertenecen al Gobierno para caza o recolección - una vez más, haya sido autorizado o no - confirma la utilización del término "ocupación" y, si es tradicional, reúne los requisitos de este artículo. Los términos "ocupación tradicional" son imprecisos, pero claramente dan a entender que las tierras cuyo derecho debe reconocerse a estos grupos son aquellas cuyo uso ha llegado a constituir parte de su medio de vida. La Comisión no está en condiciones de juzgar, en el contexto de esta discusión, el tiempo que debe transcurrir antes de que la ocupación sea "tradicional"; tampoco dispone de la información que le permita decidir que el uso tradicional no se ha reconocido en determinadas situaciones. Sin embargo, en la medida en que sean exactas las indicaciones facilitadas por la IFPAAW, tales indicaciones hacen suponer que se trata del derecho a la tierra en virtud del Convenio. La Comisión toma nota de que, según lo indicado por la IFPAAW, no se ha asignado ninguna indemnización para las personas tribales que se dedican a la caza y la recolección, como ha sido el caso, en cambio, en los cultivos de asentamientos. La Comisión espera que, al decidir sobre el derecho a la tierra que da lugar a la indemnización, el Gobierno se asegurará de que las poblaciones tribales de por sí empobrecidas y sin recursos no van a sufrir de manera pesada el costo del proyecto y de que no se les privará de los medios de subsistencia que han tenido a lo largo de los años. La Comisión espera que el Gobierno adopte una interpretación coherente con el espíritu y la letra de este artículo del Convenio.

17. Artículo 12. A continuación se trata del artículo 12, párrafo 2, cuyo texto es el siguiente:

Cuando en esos casos fuere necesario tal traslado a título excepcional, los interesados deberán recibir tierras de calidad por lo menos igual a la de las que ocupaban anteriormente y que les permitan subvenir a sus necesidades y garantizar su desarrollo futuro. Cuando existan posibilidades de que obtengan otra ocupación y los interesados prefieran recibir una compensación en dinero o en especie, se les deberá conceder dicha compensación, observándose las garantías apropiadas.

18. La cuestión de los derechos a la tierra que ya poseen estos grupos reviste importancia porque, en virtud de los arreglos que cada uno de los Gobiernos estatales interesados ha concertado con el Banco Mundial se determinará cuáles tierras o compensaciones deben recibir las personas tribales desplazadas con relación a su reasentamiento. La Comisión ya ha tomado en consideración la cuestión planteada por la IFPAAW en anteriores comentarios de saber, por una parte, si se dispone de tierras suficientes y de calidad aceptable que permitan el reasentamiento de un total de 60 000 personas tribales que están siendo desalojadas de sus tierras y, por otra, si se están tomando otras medidas para dar cumplimiento a los requisitos del Convenio y alcanzar los objetivos de los componentes del reasentamiento y de la rehabilitación que intervienen a este respecto en el acuerdo sobre los créditos con el Banco Mundial. La Comisión había tomado nota en sus anteriores comentarios de que el Gobierno estaba desplegando verdaderos y grandes esfuerzos con relación a este proyecto, pero que aún había problemas. La Comisión había observado en particular que, si bien el Estado de Gujarat había facilitado tierras y había procurado atender a la rehabilitación, los otros dos Estados habían hecho a este respecto mucho menos, a pesar de que el 80 por ciento de las personas tribales que van a desplazarse viven en Madhya Pradesh y Maharastra. El Gobierno informó a la Comisión de la Conferencia en 1988 que todas las personas tribales desplazadas que desearan reasentarse en Gujarat recibirían el mismo trato. Estos tres Estados estaban realizando esfuerzos para comprar grandes extensiones de tierra de calidad aceptable para que el reasentamiento de los "desplazados" no fuese fragmentario ni se dispersaran sus comunidades. Se había propuesto el realojamiento en Gujarat porque era allí donde las nuevas tierras serían favorecidas por la irrigación, pero los trasladados serían reasentados en sus propios Estados si así lo preferían.

19. En sus comentarios de 24 de enero de 1989, la IFPAAW había declarado que las tierras que se ofrecían en indemnización debían ser similares a aquéllas de que eran desposeídas las personas tribales, a fin de que estas personas tuvieran más o menos acceso a tierra de bosques. No obstante, señala la IFPAAW, una ordenanza política de 8 de septiembre de 1987, promulgada por el Ministerio del Medio Ambiente y los Bosques, en la que se declara que "no se utilizará ninguna tierra de bosques para la readaptación de los trasladados", al mismo tiempo que el Banco Mundial había declarado, en una carta de 28 de junio de 1988 que "bosque por bosque" a modo de indemnización no siempre es adecuado o realista. Además, añade la IFPAAW, que el problema de encontrar suficiente tierra agrícola para indemnizar a los desalojados ya existe, pero, que las tierras de bosques son todavía más escasas de encontrar. Luego indica que se está haciendo presión sobre los desalojados en Madhya Pradesh para que acepten la indemnización en metálico, en vez de en tierras, en el caso de que no elijan su reasentamiento en Gujarat.

20. Respecto a la situación en cada Estado, la IFPAAW hace notar que, en aplicación de la resolución de diciembre de 1987, se otorgarán tierras y otros beneficios de readaptación a todas las familias trasladadas de Gujarat; y en junio de 1988 estas disposiciones se hicieron extensivas a las personas desalojadas de Maharastra y Madhya Pradesh, que decidieron establecerse en Gujarat. (La IFPAAW también declara que la mayoría de las personas tribales desplazadas no desean establecerse en Gujarat, negativa a la que tienen derecho en virtud de la decisión judicial del Tribunal de Conflictos de Narmada Water de 1979.) Pero, además, declara que el Gobierno de Gujarat sólo ha adquirido el 20 por ciento de las tierras necesarias para el reasentamiento de las personas trasladadas en el propio Gujarat, los precios están subiendo y la adquisición de nuevas tierras darán lugar per se a más expulsiones. En Maharastra está subdesarrollada la planificación de los reasentamientos, resulta difícil encontrar tierras y el Gobierno ha decidido no deshacerse de las tierras del Departamento de Bosques (Forest Department). Por otra parte, una resolución de agosto de 1987 siguió el ejemplo de Gujarat, al decidir hacer pagos ex gratia a "usurpadores". En Madhya Pradesh, donde vive la mayoría de las personas tribales desplazadas, la IFPAAW declara que son muy rudimentarios los arreglos a este respecto, además de que tampoco se ha adoptado ninguna medida al respecto.

21. El Gobierno ha indicado en sus comentarios que todas las personas trasladadas tienen derecho a una indemnización por tierras de su propiedad o "usurpación" de los expulsados a efectos agrícolas o no agrícolas. La política del Gobierno no consiste en conceder tierras de bosques para la readaptación, pero cuando los desalojados insisten en reasentarse en zonas forestales se consideran con comprensión sus solicitudes. A las personas tribales se otorgan facilidades especiales para la readaptación que no se conceden a otras personas desalojadas. La disponibilidad de tierras en Gujarat no plantea ningún problema y ya se ha adquirido mucha tierra a estos efectos. En cuanto a Maharastra, 269 familias desean aceptar el reasentamiento en Gujarat, y 179 poseen ya sus tierras. No es correcto decir que no se ha desarrollado suficientemente la planificación de asentamientos en este Estado; dado que 1 358 familias han decidido permanecer en Maharastra, el Gobierno "está obligado" a proporcionarles en opción otras tierras. En Madhya Pradesh, donde vive la mayoría de personas desplazadas, se adoptó una política con carácter inicial en 1986; después de consultas con el Gobierno central y el Banco Mundial, se estableció una política detallada el 18 de mayo de 1989. De las 193 aldeas de este Estado que se verán afectadas en distinto grado por la elevación del nivel de las aguas, 92 de ellas se reasentarán en Madhya Pradesh cerca de sus actuales tierras. Las personas desalojadas de 77 aldeas desean ir a Gujarat, con tal de que se les den tierras adecuadas. Algunas de estas tierras han sido ya aceptadas por las personas trasladadas y el Gobierno de Gujarat está haciendo todo lo posible para encontrar otras tierras apropiadas.

22. La carta de 2 de febrero de 1990 del Banco Mundial indica que está mejorando la situación de los asentamientos y la readaptación, según la misión que el Banco destacó en diciembre de 1989. Más de mil personas desalojadas han recibido tierras en Gujarat; parece que funcionan perfectamente los arreglos de planificación y ejecución; se están ofreciendo en el mercado tierras adicionales de reasentamiento, incluidas extensiones comparativamente grandes de tierras de regadío. Con relación a Madhya Pradesh, el Banco indica que la situación también está mejorando, aunque queda mucho por hacer a este respecto. Si bien la "fecha inicial de sumersión" se ha retrasado para 1994-1995, ya se ha procedido a la planificación detallada de las primeras aldeas que serán afectadas; sus dirigentes han visitado Gujarat y algunas de las aldeas han decidido trasladarse a este Estado. La situación en Maharastra es difícil, pues se necesitan tierras forestales para los asentamientos iniciales. Se está tratando de obtener a este respecto la autorización necesaria del Gobierno. El Banco indica que se están haciendo progresos y se está trabajando estrechamente con las autoridades del Estado y del proyecto para tratar de garantizar su prosecución.

23. La Comisión ha examinado la información pormenorizada suministrada por la IFPAAW y por el Gobierno sobre la indemnización que se ofrece a las personas tribales desplazadas, así como la información proporcionada por el Banco Mundial. Es evidente que el Gobierno ha hecho considerables esfuerzos para resolver una situación sumamente difícil; no es evidente, a juzgar por la información disponible, que el Gobierno haya podido proporcionar plenamente la indemnización adecuada, de conformidad con el artículo 12 del Convenio, para todas las familias y aldeas que son desalojadas de sus tierras como consecuencia del proyecto. La Comisión podría afirmar que los términos "tierras de calidad iguales como mínimo a las tierras que anteriormente ocupaban, propias a proveer a sus actuales necesidades y a su futuro desarrollo" supondría que las personas tribales desplazadas deberían recibir tierras agrícolas para quienes pierden tierra agrícola, y tierras forestales para quienes pierden este tipo de tierras. La Comisión recuerda que esta disposición ofrece además opciones, si así lo prefieren los grupos interesados; de modo que haya margen para negociar una forma adecuada de indemnización.

24. La Comisión ruega, por lo tanto, al Gobierno que siga comunicando información detallada sobre los nuevos progresos que se hagan para conceder tierras y otras indemnizaciones a las personas tribales desplazadas. También toma nota de que el Gobierno afirma, en su comunicación de enero de 1990, que espera que para marzo de 1991, y por medio de normas liberalizadas, se habrá completado la total rehabilitación de las 3 322 familias afectadas por el proyecto. El Gobierno de la India cree firmemente que no ha habido violación del Convenio núm. 107 y que el proyecto, una vez terminado, coadyuvará a mejorar y elevar el nivel de vida de las personas de las tribus afectadas. De la información que se dispone se deduce que no es evidente cuál será la superficie de tierras que se necesite para los asentamientos en comparación con la superficie que ya se dispone; la Comisión agradecería por lo tanto información a este respecto.

25. La Comisión se ve obligada a reiterar la preocupación que ha manifestado en sus anteriores comentarios en cuanto a saber si será posible en el futuro proporcionar el mismo tipo de indemnización que se ha proyectado en el caso actual, ya que, según la información recibida, se ha previsto trasladar de sus hogares a un número de personas tribales inmensamente mayor, a saber, hasta un millón de personas. Dados los problemas con que se tropieza en este proyecto comparativamente a pequeña escala, la Comisión considera que posiblemente sea en extremo difícil dar protección a las poblaciones tribales de conformidad con el Convenio, en el caso de que se emprenda en las mismas condiciones el proyecto en su totalidad.

26. Mortalidad de las personas tribales desplazadas. La IFPAAW ha declarado en su comunicación de 23 de octubre de 1989 que "los estudios efectuados en algunas de las comunidades tribales que ya están reasentadas se produce una mortalidad cuatro veces mayor". El Gobierno ha declarado en su comunicación de enero de 1990 que este informe ha sido objeto de estudio por parte del Gobierno de Maharastra, y que el coeficiente de mortalidad es normal para las personas tribales pobres, aunque superior al promedio nacional. El Gobierno ha declarado que el Gobierno de Gujarat ha tomado medidas para prestar atenciones médicas a las personas asentadas. La Comisión ruega al Gobierno que siga proporcionando información sobre los progresos que se hagan a este respecto, en particular de las medidas adoptadas por los Gobiernos de Madhya Pradesh y de Maharastra.

27. Cuestiones medioambientales. El Gobierno ha declarado que uno de los principales objetivos del proceso de planificación del proyecto ha sido reducir al mínimo los efectos adversos sobre el ecosistema que ocasione su ejecución; y que, entre otras cosas, se han planificado proyectos de reforestación. Sírvase comunicar copia de los estudios efectuados sobre las disposiciones tomadas respecto de la preservación del medio ambiente.

28. La Comisión recuerda que también había planteado varias cuestiones sobre la aplicación del Convenio en general en una solicitud directamente enviada al Gobierno en 1988. Dado que el Gobierno sólo ha comunicado información sobre los efectos del Proyecto Sardar Sarovar última memoria, la Comisión reitera su anterior solicitud directa y espera que el Gobierno proporcione información detallada a este respecto en próxima reunión.