Observation (CEACR) - adopted 1991, published 78th ILC session (1991)

La Comisión ha tomado nota de la memoria del Gobierno que contiene además comentarios de la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE), reiterando sus anteriores comentarios y formulando otros.

La Comisión recuerda que en repetidas ocasiones ha venido señalando que las siguientes disposiciones de la ley federal de los trabajadores al servicio del Estado (1963) no están en conformidad con el Convenio:

- prohibición de que coexistan dos o más sindicatos en el seno de una misma dependencia del Estado (artículos 68, 71, 72 y 73 de la ley federal de los trabajadores al servicio del Estado);

- prohibición a los afiliados de dejar de formar parte del Sindicato de Trabajadores al Servicio del Estado al que pertenecen (artículo 69);

- prohibición de reelección dentro de los sindicatos (artículo 75);

- prohibición de que los sindicatos de funcionarios se adhieran a organizaciones sindicales obreras o campesinas (artículo 79);

- extensión de las restricciones aplicables a los sindicatos en general, en lo referente a una única Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (artículo 84).

Asimismo, la Comisión había objetado las disposiciones del artículo 23 de la ley reglamentaria de la fracción XIII bis del apartado B del artículo 123 de la Constitución, que consagra en la legislación el monopolio sindical de la Federación Nacional de Sindicatos Bancarios.

La Comisión toma nota de que el Gobierno declara en su memoria que la Comisión en sus comentarios deja de lado la especificidad histórica de las expresiones jurídicas decretadas soberanamente por el país y, en particular, la ley federal de los trabajadores al servicio del Estado, que no ha sido impugnada por las organizaciones de trabajadores del Estado ante los medios constitucionales o jurisdiccionales. La Comisión toma nota también de que según el Gobierno, a corto plazo no se está considerando la conveniencia de hacer cambios en los artículos objetados por la Comisión puesto que no se han presentado ante el Congreso de la Unión, iniciativas para modificar la mencionada ley ni por parte del ejecutivo federal, ni por ninguna organización sindical involucrada. El Gobierno declara también que el derecho mexicano protege ampliamente y de ninguna manera vulnera ni a la libertad sindical ni al derecho de sindicación y que la Comisión debe remitirse más que a la letra del Convenio, a su espíritu e intención.

En relación con la prohibición de dos o más sindicatos en una dependencia del Estado, el Gobierno reproduce en su memoria la opinión de la FSTSE según la cual la legislación reconoce la titularidad de la representación de grupos o individuos que hayan obtenido en un recuento la mayoría de los votos emitidos por el conjunto de trabajadores de una dependencia, es decir el reconocimiento de la representación sindical se obtiene por decisión mayoritaria en tanto que a las expresiones minoritarias se les garantiza su expresión orgánica y tienen la posibilidad de acceder a la titularidad de la representación en subsecuentes procesos electorales, lo cual significa el reconocimiento a la pluralidad de puntos de vista que coexisten en una organización sindical.

La Comisión desea señalar que en virtud del artículo 2 del Convenio "los trabajadores... tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes". En otras palabras, son los trabajadores y no la legislación, quienes deben determinar la estructura sindical que desean a nivel de dependencia y concretamente si deciden formar uno, dos o más sindicatos en el seno de la misma, si así lo estiman conveniente. Por consiguiente, la Comisión concluye nuevamente que los artículos 68, 71, 72 y 73 de la ley federal de los trabajadores al servicio del Estado no están en conformidad con el Convenio.

En relación con la prohibición de reelección dentro de los sindicatos (artículo 75), la FSTSE señala que en dicho artículo se concentra una experiencia histórica vital de la sociedad mexicana, que es la de garantizar la movilidad de los individuos o grupos en los cargos de responsabilidad pública y esto se traduce en un ejercicio democrático de la representación pública y en eje de la estabilidad política de sus organizaciones sindicales; según la FSTSE, los acontecimientos políticos en distintas partes del mundo resaltan la importancia de la movilidad de los grupos que ejercen la dirección del Estado y la sociedad como uno de los mecanismos para corregir los excesos de poder público, ejemplo de ello son los países del Este Europeo; por último, según la FSTSE, el Convenio declara que las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar el derecho de las organizaciones de trabajadores y empleadores de elegir libremente sus representantes, pero en el caso del artículo 75 de la ley federal de los trabajadores al servicio del Estado no puede interpretarse que dicha ley se identifique con una autoridad pública: ni jurídica ni semánticamente un ordenamiento legal tiene la connotación de autoridad pública.

A este respecto, la Comisión desea subrayar que si bien el objetivo invocado por la FSTSE de "garantizar" la movilidad en los cargos sindicales responde plenamente a los objetivos del Convenio, el artículo 75 de la ley federal "impone" dicha movilidad aun en el caso de que las organizaciones de trabajadores prefieran reelegir a sus dirigentes sindicales. La Comisión desea destacar por otra parte que aunque la ley federal no se identifica con una autoridad pública, esta ley, y específicamente su artículo 75, emanan de la autoridad pública legislativa. En estas condiciones, la Comisión debe mantener sus anteriores conclusiones según las cuales la prohibición de reelección de dirigentes sindicales limita el derecho de las organizaciones de trabajadores de elegir libremente sus representantes, consagrado en el artículo 3 del Convenio.

En relación a la existencia y reconocimiento por parte del Gobierno de una única Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado, la memoria contiene comentarios de la FSTSE donde se resalta que la homogeneidad de los intereses de los trabajadores al servicio del Estado, hace que se tenga que pensar en procedimientos y formas de organización que resulten eficaces en la negociación con el empleador y esto de ninguna manera se garantizaría existiendo múltiples organizaciones, muy por el contrario, se provocaría con seguridad una atomización que atenta contra la estabilidad, fortaleza y eficacia de las organizaciones sindicales. La FSTSE reconoce y acepta la exigencia de aplicar procedimientos y formas de participación que dan cabida a las distintas expresiones políticas y sindicales, en el seno de la propia Federación, pero en el respeto del orden jurídico y la concertación entre los actores de las distintas corrientes sindicales.

A este respecto, la Comisión subraya una vez más que a tenor de la ley federal de los trabajadores al servicio del Estado, la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado es la única central reconocida por el Estado (artículo 78), y que ésta se rige por las disposiciones relativas a los sindicatos contenida en la mencionada ley federal (artículo 84). En estas condiciones, la Comisión desea señalar que si bien para los trabajadores es en general ventajoso evitar una multiplicación del número de organizaciones competidoras, la unicidad sindical a nivel de federación impuesta por la ley se halla en contradicción con el derecho de las organizaciones de trabajadores de constituir federaciones y confederaciones (artículo 5 del Convenio). Por otra parte, la Comisión recuerda que no es necesariamente incompatible con el Convenio una legislación que establece una distinción entre la organización más representativa y las demás, siempre que esta distinción se limite a reconocer ciertos derechos (particularmente en materia de representación a los efectos de negociaciones colectivas o de consulta por parte de los gobiernos) a la organización más representativa.

Con respecto a las disposiciones del artículo 23 de la ley reglamentaria de la fracción XIII bis del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política, que consagra en la legislación el monopolio sindical de la Federación Nacional de Sindicatos Bancarios (FENASIB), el Gobierno se refiere a recientes reformas constitucionales, que derogan el párrafo quinto del artículo 28 constitucional, adicionan en el artículo 123 constitucional apartado A los servicios bancarios, y modifica la fracción XIII bis del apartado B.

La Comisión toma nota de que, en virtud de recientes reformas constitucionales, el servicio público de banca y crédito no será prestado exclusivamente por el Estado. La Comisión cree entender a partir de las declaraciones del Gobierno que los trabajadores de las instituciones de banca y de crédito que se transformen en sociedades anónimas se regirían por la ley federal del trabajo, mientras que con respecto a las instituciones de banca y crédito que tengan el carácter de administración pública federal, no queda definido si sus trabajadores quedarán sujetos a la ley federal de los trabajadores al servicio del Estado o continuarán regulados por la ley reglamentaria de la fracción XIII bis del apartado B del artículo 123 de la Constitución. La Comisión agradecería al Gobierno que informase sobre la evolución de la situación legislativa, especificando los derechos sindicales de los trabajadores de la banca tanto en el sector público como en el privado y sobre las posibilidades legales de pluralismo sindical a nivel de federación.

La Comisión observa que el Gobierno no ha hecho comentarios sobre algunas disposiciones de la legislación que habían sido objetadas por la Comisión.

Teniendo en cuenta la importancia de las disposiciones de la ley federal de los trabajadores al servicio del Estado que no están en conformidad con el Convenio, la Comisión reitera la esperanza de que el Gobierno volverá a examinar la legislación a la luz de los principios del Convenio y que comunicará informaciones sobre cualquier medida adoptada o prevista tendiente a armonizar la mencionada ley federal con las exigencias del Convenio.