Observation (CEACR) - adopted 1993, published 80th ILC session (1993)

La commission note que plus de quinze ans se sont écoulés depuis que les autorités de l'Inde ont pris la décision, en 1976, d'abolir le système de la servitude pour dettes, que dix ans ont passé depuis que la Cour suprême a adopté sa décision de 1983 qui fait autorité. Cependant, dans la pratique, la situation ne semble pas avoir progressé beaucoup. La Commission nationale sur le travail rural a formulé un certain nombre de propositions et de recommandations visant à améliorer la situation. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur les mesures prises ou envisagées pour mettre en oeuvre ces propositions et recommandations.

La commission a pris note des informations fournies par le gouvernement à la Commission de la Conférence en 1992, et des débats qui ont eu lieu en commission.

La commission a également pris note du rapport de la Commission nationale sur le travail rural, publié par le gouvernement de l'Inde en 1991, de même que du rapport du Commissaire sur les castes et les tribus protégées (29e rapport, 1987-1989), documents qui ont été fournis par le gouvernement en même temps que les informations soumises à la Commission de la Conférence. La Commission sur le travail rural, créée en 1987, a été chargée d'examiner en profondeur les problèmes nationaux et régionaux spécifiques au travail rural avec un mandat étendu comprenant des questions relatives à la servitude. Le 31 juillet 1991, la commission a présenté son rapport dont les conclusions et recommandations concernant la servitude se reflètent dans le chapitre 8. La commission définit la servitude comme un "système inhumain, d'un autre temps" qui "combine les caractéristiques les pires et les plus extrêmes de l'exploitation et de la discrimination".

La commission a pris également note du Programme d'action contre l'exploitation des enfants en situation servile adopté par les participants du Séminaire régional asien sur la servitude des enfants, qui s'est tenu à Islamabad (Pakistan) du 23 au 26 novembre 1992.

Abolition de la servitude pour dettes

Législation

1. La commission avait observé, précédemment, que, conformément à l'article 23 1) de la Constitution de l'Inde, la traite des êtres humains et le travail forcé sous toutes ses formes sont interdits et punissables aux termes de la loi. En vertu de la loi no 19 de 1976 portant abolition de la servitude pour dettes, ce régime est aboli. Par décision du 16 décembre 1983, la Cour suprême de l'Inde a considéré qu'un travailleur soumis au travail forcé entre dans le champ d'application de la loi et que l'élément prêt/dette/avance est présumé présent jusqu'à preuve du contraire. Un amendement adopté en 1985 étend la portée de la loi au travail sous contrat et aux travailleurs migrants.

Identification et importance du problème de la servitude pour dettes

2. Il n'existe pas d'enquête complète sur l'importance du problème. Ainsi que la commission l'a indiqué dans ses observations précédentes, différentes estimations ont été effectuées au cours des années 1977-1979. Une enquête organisée en 1978-79 sous les auspices de la Fondation Gandhi pour la paix (GPF) en coopération avec l'Institut national du travail (NLI), concernant dix des vingt et un Etats mais uniquement les domaines traditionnels, a estimé que le nombre des travailleurs asservis était de l'ordre de 2.600.000; un rapport de la Sous-commission de la servitude pour dettes, créée par la Commission centrale permanente de la main-d'oeuvre rurale, a estimé qu'en 1979 le nombre des travailleurs asservis du secteur rural s'élevait à environ 2 millions. En 1980, selon les estimations de neuf gouvernements des Etats, le nombre des travailleurs soumis à la servitude pour dettes était de 120.000 alors qu'en 1990 il est passé à 240.000 dans 12 Etats.

Le Front de libération des travailleurs asservis a avancé le chiffre d'environ 5 millions d'adultes et de 10 millions d'enfants asservis.

Les derniers chiffres fournis par le gouvernement, sur la base de rapports émanant des Etats, indiquent que, en mars 1991, 250.000 travailleurs asservis avaient été identifiés (dont 220.000 réadaptés).

Selon le rapport de la Commission nationale sur le travail rural, en ce qui concerne l'agriculture, l'importance de la main-d'oeuvre asservie est particulièrement élevée dans les Etats d'Andhra Pradesh, Bihar, Gujarat, Karnataka, Madhya Pradesh, Maharashtra, Orissa, Rajasthan, Tamil Nadu et Uttar Pradesh; la servitude pour dettes existe également dans des secteurs non agricoles, tels que l'exploitation des carrières dans différentes parties du pays, les briqueteries, parmi les travailleurs migrants, les "joginis" et "devadasis", les pêcheurs, les travailleurs du bâtiment et de la construction, de la foresterie dans certains Etats, la fabrication des "bidi", le tissage des tapis, la poterie, les travailleurs employés au chargement, les enfants travaillant dans l'industrie des allumettes et des feux d'artifice, etc. Le retard économique, la mauvaise qualité des infrastructures et la faiblesse du taux de l'emploi caractérisent les régions où existe la servitude pour dettes. Les moyennes pour l'ensemble de l'Inde indiquent que les travailleurs asservis appartiennent d'une façon caractéristique aux castes (61 pour cent) et aux tribus protégées (25 pour cent), sont analphabètes et ne possèdent pas de terres. Le Commissaire aux castes et tribus protégées mentionne que la servitude pour dettes existe dans les plantations de café de Tamil Nadu, dans les zones agricoles de Daltanganj et de Champaran, dans les carrières de pierre d'Uttar Pradesh et de Madhya Pradesh.

La commission note la déclaration du gouvernement à la Commission de la Conférence selon laquelle l'identification des travailleurs asservis est principalement entreprise par le ministère du Revenu et l'agent du développement régional des gouvernements des Etats. Le ministère du Travail a émis des circulaires soulignant la nécessité d'entreprendre de nouveaux efforts pour identifier ces travailleurs. Il a suggéré les étapes suivantes:

a) enquêtes à domicile, sur le modèle des études effectuées par l'Institut national de sondage lors de son 32e exercice;

b) identification au cours des recensements pour l'attribution des sites de construction de maisons;

c) études approfondies devant être entreprises dans les carrières d'extraction de pierre et les fours à briques.

La commission observe que, dans son rapport pour la période se terminant en juin 1985, le gouvernement s'était déjà référé au même genre de mesures.

La commission espère que le gouvernement fournira des informations complètes sur les mesures prises par les gouvernements des Etats à la suite de ces instructions. La commission observe, cependant, que le rapport de la Commission sur le travail rural indique que la définition de la servitude pour dettes adoptée par l'Institut national de sondage lors de sa 32e session (1977-78) était restrictive, ne portant pas sur l'intégralité de la servitude telle que définie par la loi, bien qu'elle s'appliquât aux zones traditionnelles et non traditionnelles. La commission espère que toutes les enquêtes sur les ménages et tous les recensements et études entrepris prendront en compte la définition complète de la loi de 1976 sur l'abolition du système de servitude pour dettes telle qu'interprétée par la Cour suprême de l'Inde en 1983 et amendée en conséquence en 1985. Elle demande au gouvernement de fournir des informations à cet égard, y compris toutes instructions adoptées à cet effet.

Identifications et rôle des comités de vigilance

3. Dans ses observations antérieures, se référant à l'article 14 de la loi de 1976 sur l'abolition du système de servitude pour dettes et au Règlement de 1976 sur l'abolition du système de servitude pour dettes, la commission a prié le gouvernement de fournir des informations détaillées sur l'institution, les activités entreprises et les résultats obtenus par les comités de vigilance qui sont censés, en particulier, conseiller sur les mesures à prendre pour la mise en application des dispositions de la loi, prévoir la réadaptation économique et sociale et contrôler les infractions commises à l'égard de la loi.

La commission note la déclaration du gouvernement à la Commission de la Conférence selon laquelle des comités de vigilance sont institués par les gouvernements des Etats dans la plupart des districts et des sous-divisions où le problème de la servitude pour dettes sévit de façon endémique. Ces comités tiennent des réunions périodiques afin d'examiner comment la loi est appliquée et d'assister les autorités. Le gouvernement ajoute qu'aucun rapport n'est communiqué par les comités et que leurs activités sont contrôlées par les gouvernements des Etats. Etant donné le grand nombre de comités de vigilance, le gouvernement central n'a guère la possibilité d'examiner leur fonctionnement.

Cependant, la commission note que le rapport de la Commission nationale sur le travail rural indique que si quelques comités de vigilance ont réalisé un bon travail, la plupart d'entre eux n'ont pas été institués ou reconstitués ou bien n'ont exercé aucune activité, n'ayant pas tenu de réunions régulières. Aucune surveillance n'a été exercée sur le fonctionnement de ces comités et, ces dernières années, il n'a pratiquement plus été procédé à l'identification de travailleurs asservis. La Commission nationale considère qu'il est nécessaire de stimuler les comités de vigilance, en tenant compte de leur composition telle qu'elle est prescrite.

La commission espère que le gouvernement prendra des mesures de façon à pouvoir contrôler l'existence et le fonctionnement des comités de vigilance. Elle exprime une fois de plus l'espoir que le gouvernement pourra fournir des informations détaillées sur le travail des comités de vigilance, y compris toutes initiatives prises ou suggérées par les gouvernements des Etats pour assurer que ces comités fonctionnent efficacement et contribuent à l'abolition de la servitude pour dettes.

Réadaptation

4. Dans ses observations précédentes, la commission s'est référée au programme, appuyé par le gouvernement central, institué pour la réadaptation des travailleurs asservis et à la participation des institutions bénévoles ainsi qu'à l'intégration du système des travailleurs asservis à d'autres programmes de lutte contre la pauvreté (tels que le Programme national d'emploi rural, le Programme de création d'emplois pour les paysans sans terre et le Programme intégré de développement rural). La commission a souligné l'importance d'une réadaptation rapide et adéquate des travailleurs asservis libérés, afin de leur procurer des moyens d'existence et éviter qu'ils retombent en servitude.

La commission prend note des informations données par le gouvernement à la Commission de la Conférence selon lesquelles, jusqu'ici, quatre institutions bénévoles ont été associées au programme dans les Etats de Madhya Pradesh, Maharashtra et Rajasthan.

La commission observe que la Commission nationale sur le travail rural souligne les lacunes qu'on observe dans la plupart des cas en matière de réadaptation et la nécessité d'améliorer, dans le sens de la qualité, les mesures de réadaptation. Elle propose un certain nombre d'actions à cet effet. En ce qui concerne la participation d'institutions bénévoles, la Commission nationale considère que l'organisation des travailleurs asservis peut être reconnue en tant qu'institution bénévole pour la mise en oeuvre des programmes de réadaptation.

La commission espère que le gouvernement prendra des mesures pour stimuler la participation d'un plus grand nombre d'institutions bénévoles, en particulier celles qui, depuis des années, s'attaquent au problème de la servitude pour dettes, telles que le Front de libération des travailleurs asservis, et qu'il fournira des informations détaillées sur les mesures prises à la suite des recommandations de la Commission nationale, et sur les résultats obtenus.

La commission souligne à nouveau l'importance de la participation des syndicats au processus d'identification et de réadaptation des travailleurs asservis.

Proposition en vue de l'institution d'une autorité nationale sur la servitude pour dettes

5. La commission note que, dans son rapport, la Commission nationale sur le travail rural a recommandé d'étendre la mise en oeuvre des structures existantes par la création d'un réseau d'institutions aux niveaux national et des Etats, en tant qu'institutions nodales chargées de coordonner l'identification, la libération et la réadaptation des travailleurs asservis, d'accroître le sens des responsabilités de l'administration et des comités de vigilance. Une autorité nationale ou une commission nationale sur la servitude pour dettes devrait être constituée sur le modèle de la Commission nationale des castes et tribus protégées et, au niveau des Etats, des commissaires à la servitude pour dettes devraient être nommés.

La commission prend note des indications du gouvernement à la Commission de la Conférence selon lesquelles la question de la création d'une commission nationale sur la servitude pour dettes a fait l'objet d'une étude détaillée du ministère du Travail à la lumière des recommandations de la Commission nationale sur le travail rural. Il a été décidé que la création d'une telle commission n'était pas nécessaire à ce stade, mais que l'application des dispositions de la loi par les gouvernements des Etats devrait être contrôlée de près, et un système de contrôle trimestriel a été introduit. Le 7 février 1992, le secrétaire au Travail de l'Union s'est adressé aux gouvernements des Etats afin que des mesures énergiques soient prises pour l'identification et la réadaptation des travailleurs asservis.

La commission a pris note du modèle de document relatif au contrôle, fourni par le gouvernement. La commission espère que le gouvernement fournira des informations détaillées sur les résultats obtenus à la suite de ces instructions, en particulier sur toute augmentation sensible du nombre des travailleurs asservis identifiés et réadaptés, sur les mesures prises au niveau de l'Etat et communiquées au gouvernement central et sur toute nouvelle évaluation de la situation effectuée par le gouvernement central.

La commission a été informée de ce qu'un projet de loi établissant une Commission des droits de l'homme a été soumis au Parlement. Cette commission pourrait se voir confier les questions concernant la servitude pour dettes.

Application des sanctions

6. En vertu de la loi de 1976 portant abolition de la servitude pour dettes, l'exaction de la servitude pour dettes, ou la mise en demeure de remboursement d'une dette sous peine de servitude, et toutes mesures visant à assurer l'exécution d'une coutume, d'une tradition, d'un contrat, d'un accord ou de tout autre instrument exigeant une prestation de service en vertu du régime de servitude pour dettes seront passibles d'une peine d'emprisonnement allant jusqu'à trois ans et d'une amende de 2.000 roupies (art. 16, 17 et 18 de la loi); la loi prévoit diverses mesures à prendre par les autorités des Etats afin de punir les coupables. La commission a noté précédemment que peu de cas d'emprisonnement ont été relevés, et elle a demandé au gouvernement, compte tenu de la gravité du problème, de prendre des mesures efficaces afin d'assurer la stricte application des textes interdisant la servitude pour dettes et punissant ceux qui emploient des travailleurs asservis.

La Commission nationale sur le travail rural indique, dans son rapport, que pour faire prendre confiance dans le système de l'abolition une mise en application efficace de la loi s'impose. La Commission nationale fait référence aux rapports traitant des laps de temps excessifs qui s'écoulent entre l'identification, la libération et la réadaptation et note que les personnes qui gardent les travailleurs en servitude n'ont guère été poursuivies. La même commission souligne que le processus d'identification, de libération et de poursuite criminelle devrait, dans toute la mesure possible, faire l'objet d'activités simultanées et elle formule un certain nombre de propositions visant à améliorer la situation.

La commission rappelle que, en vertu de l'article 25 de la convention, l'exaction illégale du travail forcé ou obligatoire doit être passible de sanctions pénales et que le gouvernement doit s'assurer que les sanctions imposées par la loi sont réellement efficaces et strictement appliquées.

La commission espère que le gouvernement indiquera les mesures envisagées ou adoptées pour renforcer le mécanisme d'application.

Se référant à ses observations précédentes, la commission espère également que le gouvernement fournira une copie du rapport de la commission instituée pour effectuer une enquête sur la servitude pour dettes à Haryana, rapport présenté à la Cour suprême en juin 1991.

Servitude pour dettes des enfants

7. Dans ses observations précédentes, la commission a fait référence aux allégations présentées aux 14e, 15e et 16e sessions (1989-1991) de la Sous-commission des Nations Unies pour la lutte contre les mesures discriminatoires et la protection des minorités. Selon ces allégations, plusieurs millions d'enfants sont asservis dans les activités suivantes: agriculture, briqueteries, carrières de pierre, tissage des tapis, métiers à tisser manuels, industrie des allumettes et des feux d'artifice, verrerie et bimbeloterie, taille et polissage des diamants; la servitude et le travail forcé des enfants s'accompagnent de trafic et d'enlèvement d'enfants, de répression, d'absence de liberté de mouvement, de coups, d'exploitation sexuelle, de privation de nourriture, d'une durée abusive du travail imposé, de conditions malsaines et périlleuses exposant les enfants à de graves atteintes à leur santé.

La commission avait également noté le rapport de la commission d'enquête instituée le 1er août 1991 par décision de la Cour suprême de l'Inde (requête no 12125 de 1984) qui décrit dans leurs détails certains cas d'enfants soumis à la servitude pour dettes de la région de tissage de tapis des Etats d'Uttar Pradesh et de Bihar. La commission d'enquête a émis plusieurs recommandations visant à améliorer la situation, y compris l'application rigoureuse de la loi sur l'abolition de la servitude pour dettes et des mesures destinées à s'assurer que les sommes devant être remises au moment de la libération sont utilisées pour une réelle réadaptation. La commission exprime à nouveau l'espoir que le gouvernement fournira une copie de l'arrêt de la Cour suprême dès qu'il aura été rendu.

La commission note que, dans sa déclaration à la Commission de la Conférence, le gouvernement se référant au travail des enfants en général a indiqué qu'il est proposé d'étendre la politique nationale concernant le travail des enfants pour y intégrer non seulement les services chargés d'assurer l'application de la loi, mais également les organisations non gouvernementales, l'ensemble de la communauté ainsi que les organisations de travailleurs et d'employeurs. Dans le cadre du Programme international du BIT pour l'élimination du travail des enfants, l'Inde s'engagerait, notamment, dans la formation des inspecteurs et la mise en place d'une vaste campagne de sensibilisation.

La commission espère que le gouvernement pourra fournir des informations sur les résultats obtenus à la suite de ces initiatives en ce qui concerne la servitude pour dettes des enfants.

8. La commission note qu'un Séminaire régional asien sur la servitude des enfants s'est tenu à Islamabad (Pakistan) du 23 au 26 novembre 1992. Ce séminaire était organisé par le BIT en collaboration avec le gouvernement du Pakistan et le Centre des Nations Unies pour les droits de l'homme. Les participants venaient du Bangladesh, de l'Inde, du Népal, du Pakistan, de Sri Lanka et de la Thaïlande; ils étaient magistrats, juristes, fonctionnaires des ministères du Travail, représentants d'organisations d'employeurs et de travailleurs et d'organisations non gouvernementales nationales et régionales engagées dans la luttre contre la servitude. Les participants ont élaboré et adopté un Programme d'action contre l'exploitation des enfants en situation servile.

Ce programme se réfère à l'asservissement de millions d'enfants dans plusieurs pays de la région. Ces enfants sont souvent victimes de fléaux sociaux qui touchent des catégories ou groupes plus larges de la population, en particulier leurs parents. Ils travaillent dans divers secteurs et activités, notamment dans l'agriculture, le tissage des tapis, les briqueteries, les carrières de pierre et la construction. Ils sont parfois contraints de travailler seuls, séparés de leurs familles: ils travaillent soustraits aux regards comme domestiques; on les "recrute" pour les faire travailler dans les plantations; on les enlève à leur famille; on les enferme dans des ateliers-bagnes ou des maisons de prostitution; on les envoie dans d'autres pays comme prostitués ou comme jockeys pour la monte des dromadaires; on les mutile délibérément et on les force à se livrer à la mendicité ou à d'autres trafics organisés par des bandes de malfaiteurs. Ce sont, dans le monde du travail, les êtres les plus isolés, les plus vulnérables, ceux dont le sort est le plus tragique.

Le programme souligne que la lutte contre l'asservissement des enfants requiert un engagement politique ferme, une prise de position claire et sans ambiguïté contre l'asservissement, reposant, au plan national, sur une politique d'ensemble et un programme d'action comprenant des réformes législatives, la stricte application de la loi et l'éducation gratuite et obligatoire, s'appuyant sur la mobilisation de la communauté et des campagnes d'information.

La commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées sur les mesures prises ou envisagées pour l'abolition de la servitude des enfants et pour l'application effective de la loi de 1976 portant abolition de la servitude pour dettes, en ce qui concerne les enfants asservis.