Observation (CEACR) - adopted 1994, published 81st ILC session (1994)

La Comisión toma nota de las informaciones comunicadas por el Gobierno en su memoria de junio de 1993, que abarca el período 1.8 de julio de 1991 - 30 de junio de 1992.

La Comisión toma nota de que no se ha recibido ninguna memoria para el período que finalizó en junio de 1993 ni respuesta a los últimos comentarios que la Comisión formulara en marzo de 1993.

La Comisión ha tomado nota de las observaciones sobre la aplicación del Convenio formuladas por la Federación Nacional de Sindicatos del Pakistán, la Federación Panpakistana de Sindicatos (APFTU) y la Federación de Sindicatos Unidos de todo el Pakistán, en comunicaciones fechadas, respectivamente, el 5 de octubre, el 11 de octubre y el 31 de diciembre de 1993, que a su vez fueron comunicadas al Gobierno para recabar sus comentarios el 15 de octubre de 1993, el 1.8 de noviembre de 1993 y el 21 de enero de 1994, respectivamente. La Comisión toma nota de que el Gobierno aún no ha contestado a estas observaciones.

La Comisión además toma nota de que en el discurso pronunciado el 1.8 de febrero de 1994 por el Primer Ministro ante la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, la oradora declaró que el primer objetivo del Gobierno era proporcionar al pueblo una vida digna, que el Gobierno trataba de garantizar los derechos de la mujer y su plena participación en la sociedad, prestar plena protección a la infancia y salvaguardar los derechos fundamentales de las minorías.

1. Servidumbre por deudas

En comentarios anteriores la Comisión había tomado nota de que el 11 de marzo de 1992 se había aprobado la ley núm. III "Bonded Labour System (Abolition Act)" (Abolición del trabajo en servidumbre). En virtud de esta ley queda abolido el trabajo en servidumbre, liberados los trabajadores en tal situación y exentos de toda obligación de cumplir toda clase de trabajo en servidumbre. Entre otras cosas la Comisión tomaba nota de que la ley disponía que ninguna persona debía pagar un anticipo ("peshgi") en virtud o como consecuencia de trabajo en servidumbre ni obligar a otra persona a ejecutar trabajos en servidumbre por deudas o cualquier otra forma de trabajo forzoso (artículo 4). Los gobiernos provinciales pueden otorgar facultades y obligaciones a los magistrados de distrito para garantizar la aplicación de la ley. Estos magistrados deberán tratar de promover, en la medida de lo posible, el bienestar de los trabajadores liberados de servidumbre y garantizar y proteger los intereses económicos de tales trabajadores para que no tengan motivo ni ocasión de contraer nuevas deudas que los conduzcan a su situación anterior (artículos 9 y 10). La Comisión también había tomado nota de que toda acción compulsiva para obtener la realización de trabajos en servidumbre o para servirse de los trabajadores en virtud del sistema de servidumbre por deudas es pasible de dos a cinco a cinco años de prisión o multa de 50.000 rupias o de ambas penas (artículos 11 y 12).

La Comisión había solicitado al Gobierno que comunicara informaciones detalladas sobre las medidas tomadas o previstas para la aplicación de la ley en la práctica.

De la memoria de junio de 1993 la Comisión toma nota de las indicaciones del Gobierno sobre el número estimado de trabajadores en servidumbre en relación con la observación anterior de la Comisión (1992), que mencionaba denuncias ante las Naciones Unidas según las cuales 20 millones de personas trabajaban en condiciones de servidumbre, 7 millones de las cuales eran niños. El Gobierno estima que estas cifras no corresponden a la realidad e indica que según la Oficina Federal de Estadísticas y el Ministerio de Finanzas el total de la fuerza de trabajo era de 33,82 millones de personas, el número de personas con empleo de 32,76 millones, de los cuales 16,76 eran trabajadores agrícolas y 11,99 trabajaban en la industria. El Gobierno añade que de ser ciertas las cifras antes mencionadas, aproximadamente el 60 por ciento de la fuerza de trabajo trabajaría en condiciones de servidumbre y si a estas cifras se añadiera al número de personas con empleo, el total de la fuerza del trabajo alcanzaría los 53 millones de personas, es decir el 45 por ciento del total de la población del país. En cuanto a la infancia, el Gobierno declara que las cifras alegadas no deben siquiera alcanzar al número total de niños que trabajan.

La Comisión toma nota de que según la Federación Panpakistana de Sindicatos (APFTU) las cifras mencionadas en las denuncias no reflejan la realidad, si bien reconoce algunos casos de trabajo en servidumbre, que se dan de preferencia en las regiones menos desarrolladas del país en donde los trabajadores, apenas remunerados, vivían bajo un yugo feudal, herencia de la dominación colonial del país. La Federación mencionada añade que los medios modernos y más perfeccionados de comunicación entre las diversas partes del país, así como las elecciones periódicas, creaban una amplia conciencia de la necesidad de elevar el nivel socioeconómico de los grupos de menores ingresos y de abolir todas las formas de trabajo en servidumbre y de trabajo infantil. Sin embargo, la mera promulgación de la ley que declara abolido el trabajo en servidumbre no bastaba para resolver los problemas de masas de trabajadores y de niños que padecen una situación que tan sólo prestaciones financieras para desarrollar estos sectores de la sociedad y mejorar los medios de educación y formación profesional podían realmente superar. La Federación también destaca la necesidad de establecer comisiones o comités de carácter tripartito.

Además, la Comisión toma nota de las observaciones formuladas por la Federación Nacional de Sindicatos del Pakistán, según las cuales el Gobierno debe tomar una acción para hacer cumplir estrictamente la ley de 1992, de abolición del sistema de trabajo en servidumbre.

La Comisión también toma nota de los comentarios de la Federación de Sindicatos Unidos de Pakistán, donde se menciona el movimiento iniciado en colaboración con los sindicatos de ladrillos ("kiln") (Brick Kiln Labour Unions) para luchar contra el trabajo forzoso impuesto a mujeres, hombres y niños en la industria de la fabricación de ladrillos ("kiln"). La Federación denuncia que la práctica de adelantar remuneraciones prosigue en estas fábricas de ladrillos, pese a que fue expresamente prohibida por la ley de 1992 sobre la abolición de la servidumbre por deudas. También menciona que el artículo 15 de la ley mencionada se refiere al establecimiento de comisiones de vigilancia y a su composición, al establecer que estarán formadas por "representantes elegidos de la zona, representantes de la administración del distrito, el colegio de abogados, la prensa, las oficinas reconocidas de servicios sociales y de trabajo de los gobiernos provinciales y del Gobierno federal". La Federación expresa su preocupación de que los círculos políticos y sociales, que a su juicio ejercen un fuerte dominio sobre el mecanismo administrativo, resistirán la eliminación del trabajo en servidumbre. En consecuencia, la Federación solicita que los sindicatos estén representados en las comisiones de vigilancia.

La Comisión también toma nota de las alegaciones de la Federación según las cuales el sistema Jammada/jammadarni, sistema de control, intermediario entre el trabajador y el empleador, que debería estar abolido en virtud de la ley de 1992, aún prosigue en el sector de la fabricación de ladrillos. La Federación también alega que los trabajadores de las fábricas de ladrillos ("kiln") reciben salarios inferiores a los mínimos establecidos; la Comisión se refiere a este aspecto de la cuestión en sus comentarios sobre la aplicación del Convenio sobre la inspección del trabajo (núm. 81).

La Comisión tomó nota igualmente de que la Comisión de Derechos Humanos del Pakistán recomendó, en enero de 1994, la estricta observancia de la ley de abolición del trabajo en servidumbre, tanto en los sectores industriales como en la agricultura.

Tomando nota de que ya han transcurrido dos años desde la promulgación de la ley sobre la abolición del trabajo en servidumbre, que tuvo lugar en marzo de 1992, la Comisión expresa su firme esperanza en que se tomarán las medidas necesarias para la liberación efectiva de todos los trabajadores sometidos a servidumbre. Ella solicita nuevamente al Gobierno se sirva comunicar informaciones detalladas sobre las medidas tomadas para hacer cumplir la ley sobre la abolición del sistema de trabajo en servidumbre y en particular sobre: el número de trabajadores liberados de servidumbre desde la promulgación de la ley, el número de procesamientos y denuncias por imponer trabajos forzosos o mantener trabajadores en servidumbre y las sanciones aplicadas, las medidas que han adoptado los magistrados de distrito para promover el bienestar de los trabajadores liberados de servidumbre, el número de comisiones de vigilancia establecidas, su composición y la labor que han desempeñado. La Comisión recuerda a este respecto que son cometidos de las comisiones de vigilancia asesorar a la administración de distrito en asuntos relacionados con la efectiva aplicación de la ley, ayudar a la rehabilitación de los trabajadores liberados de la servidumbre, vigilar la aplicación de la ley, prestar a los trabajadores en servidumbre la asistencia que necesiten para que se alcancen los objetivos fijados por la ley.

La Comisión solicita al Gobierno se sirva comunicar informaciones completas en respuesta a las alegaciones de la Federación de Sindicatos Unidos del Pakistán.

2. Niños en servidumbre

En comentarios anteriores la Comisión había tomado nota de que en el seminario regional asiático sobre los niños sometidos a servidumbre, celebrado en Pakistán del 13 al 26 de noviembre de 1992, se elaboró y adoptó un Programa de acción contra la explotación de los niños en servidumbre (Programme of Action against Child Bendage). De conformidad con este Programa la lucha contra la servidumbre infantil exige un compromiso político firme, una política nacional global y un programa de acción que abarque reformas legislativas, la aplicación eficaz de la ley y un sistema de educación gratuita y obligatoria, apoyada por la movilización comunitaria y campañas de información. La Comisión solicitó al Gobierno que comunicara informaciones detalladas sobre las medidas tomadas o previstas para suprimir la servidumbre de los niños y hacer respetar en los hechos la abolición del sistema de trabajo en servidumbre establecido por la ley de 1992 con respecto a los niños.

La Comisión toma nota de que el Programa de Acción Nacional de Pakistán en favor de los niños y de su desarrollo, en el decenio de 1990 (NPA) declara que se deben realizar importantes esfuerzos para disminuir el trabajo de los niños que, en sus diferentes formas, ponen en peligro su salud y sus oportunidades de recibir educación elemental y de gozar de un tiempo de recreo cuya importancia es fundamental para el desarrollo y crecimiento de los niños. El trabajo infantil también contribuye a agravar el desempleo y los bajos salarios de los adultos, además de perpetuar la pobreza y el trabajo de menores. Se estima que trabajan entre 8 y 10 millones de niños, por lo general en la agricultura, la fabricación de ladrillos, el tejido de alfombras, la asistencia a subcontratistas de grandes empresas, y también en las pequeñas empresas no registradas y a menudo peligrosas, así como también en el servicio doméstico o la recolección de desperdicios, en el sector no estructurado y en el mundo sórdido de la clandestinidad. Hay necesidad urgente de iniciar programas globales para evitar que los niños trabajen antes de tiempo. El NPA se propone eliminar el rapto y el trabajo forzoso.

La Comisión también ha tomado nota de la información que figura en un informe preparado en forma conjunta por el Gobierno y la UNICEF (situación y análisis de la situación de los niños y de la mujer en Pakistán) en donde se señala que "una gran mayoría de niños de las regiones urbanas que trabajan lo hacen en el sector no estructurado, en pequeñas empresas no registradas. Por lo menos un cuarto de los niños que trabajan de las zonas urbanas tienen menos de diez años de edad; más de la mitad de ellos trabajan once horas por día o más y nueve de cada diez niños trabajan más de ocho horas".

El informe señala a la atención el trabajo de menores como domésticos, principalmente las niñas, destacando que "son sumamente vulnerables a la explotación y los abusos, comprendidos los de carácter sexual". El informe añade que existirían varios miles de niños raptados a quienes se obliga a trabajar, principalmente en la construcción, y que decenas de miles de ellos trabajan con sus familias en la fabricación de ladrillos ("kiln").

Las labores exigidas a los niños superan sus capacidades físicas, en ocupaciones que ponen en peligro su salud, seguridad y desarrollo físico y psicológico, durante largas horas de trabajo que interfieren con las propias a su educación, recreo y descanso, en la mayor parte de los casos por salarios poco menos que miserables o, en todo caso, no proporcionados al volumen de su trabajo. Las condiciones de trabajo de los niños explotados en nada se parece a una relación libre de empleo. Esta explotación es posible por la escasa edad de estos niños y porque carecen de ayuda. Su resultado es que se ven privados del derecho a transcurrir una niñez normal, privados de educación, privados de futuro.

En relación con el artículo 25 del Convenio, la Comisión expresa su firme esperanza en que el Gobierno garantizará que las leyes prevean penas para castigar la imposición ilegal de trabajo forzoso u obligatorio, que el Gobierno hará cumplir estrictamente, y que comunicará detalles completos sobre las medidas tomadas para poder evaluar el grado de aplicación del Convenio en la práctica. A este respecto, la Comisión vuelve a solicitar al Gobierno se sirva comunicar informaciones detalladas sobre las medidas tomadas o previstas que favorezcan la observancia real de la ley de 1992 sobre la abolición del trabajo en servidumbre en lo que a los niños se refiere.

3. Restricciones a la terminación de la relación de trabajo

Desde hace numerosos años la Comisión señala que las disposiciones de la ley de 1952 "Pakistan Essential Services (Maintenance) Act" (mantenimiento de los servicios esenciales) establece que constituye delito pasible de pena de prisión de hasta un año el hecho de que una persona que desempeña un empleo, cualquiera sea su naturaleza, en el Gobierno central lo dé por terminado sin consentimiento de su empleador y aun cuando el contrato indique expresa o implícitamente que esa terminación es posible mediante una simple notificación previa. Estas disposiciones pueden ampliarse a otras clases de empleos (artículos 2, 3, párrafo 1, apartado b) y explicación 2, artículo 7, párrafo 1, artículo 3). Disposiciones similares figuran en la ley de 1958 sobre el mantenimiento de los servicios esenciales de Pakistán occidental.

El Gobierno había señalado anteriormente su intención de modificar las disposiciones de la ley de mantenimiento de los servicios esenciales de Pakistán para que los empleados puedan dar por terminado su empleo de conformidad con los términos expresos o implícitos de su contrato.

La Comisión toma nota de que la memoria del Gobierno menciona el artículo 2, párrafo 2, apartado a) del Convenio y declara que el servicio militar se excluye del ámbito del Convenio por lo que no es necesario modificar las leyes antes mencionadas.

La Comisión toma nota que tanto las disposiciones de la ley sobre el mantenimiento de los servicios esenciales de Pakistán, de 1952, y la del mantenimiento de los servicios esenciales de Pakistán occidental, de 1958, se aplican a personas empleadas en el Gobierno central, independientemente de la naturaleza del empleo, y que no se limitan al servicio militar. Más aún, con respecto al servicio militar cabe recordar que las disposiciones del Convenio sobre el servicio militar obligatorio no son aplicables a los servidores de carrera. Como lo señalara la Comisión en los párrafos 33 y 67 a 73 de su Estudio general de 1979 sobre trabajo forzoso, el hecho de que el servicio militar no esté dentro del ámbito del Convenio no puede invocarse para justificar una denegación del derecho de abandonar el servicio que tienen los funcionarios de carrera, sea dentro de un plazo determinado sea mediante preaviso razonable.

La Comisión toma nota de las observaciones de la Federación Nacional de Sindicatos del Pakistán según los cuales las organizaciones de trabajadores del país reclaman con fuerza e insistencia la derogación de estas leyes. La Federación señala que esta legislación impuesta en tiempos normales perjudica a los empleados interesados, que deben cumplir su servicio en forma perpetua o por lo menos durante un período indefinido. La Federación indica que estas leyes sólo serían aplicables en casos de emergencia, como por ejemplo el estado de guerra, la conmoción interior, los peligros en el mar, los terremotos, etc., por un período de seis meses, con posible ampliación según la gravedad de la emergencia.

La Comisión también toma nota que en sus comentarios la Federación Panpakistaní de Sindicatos (APFTU) insta al Gobierno a derogar estas leyes, para que así los trabajadores puedan tener la libertad de presentar renuncia.

La Comisión solicita al Gobierno se sirva comunicar informaciones que respondan a las observaciones formuladas por las organizaciones de trabajadores así como sobre las medidas tomadas para que la ley de 1952 sobre el mantenimiento de los servicios esenciales de Pakistán y la ley de 1958 sobre el mantenimiento de los servicios esenciales de Pakistán occidental se ajusten a las disposiciones del Convenio. La Comisión expresa su firme esperanza en que se adoptarán en breve las medidas necesarias para tal fin.

[Se invita al Gobierno a que comunique una memoria detallada para el período que finaliza el 30 de junio de 1994.]