Observation (CEACR) - adopted 2002, published 91st ILC session (2003)

En référence à ses précédents commentaires, la commission prend note des informations fournies par le gouvernement dans son rapport sur la convention pour la période du 1^er juin 1996 au 1^er juillet 2001, ainsi que dans ses rapports annuels sur l’application du Code européen de sécurité sociale (CESS). La commission prend note également des brochures fournies par le gouvernement, à savoir l’«Etude succincte de la sécurité sociale aux Pays-Bas, janvier 2001», «Le système hollandais des prestations d’incapacité», ainsi que du rapport présenté au Parlement «Efforts destinés à réintégrer les chômeurs: vue d’ensemble».

Partie III (Indemnités de maladie) et Partie IX (Prestations d’invalidité) de la convention, en relation avec la Partie XIII (Dispositions communes), articles 71 et 72. Dans ses précédents commentaires, la commission avait examiné l’application de la révision de 1996 du Code civil, en vertu de laquelle la responsabilité pour le paiement des indemnités de maladie sous forme de salaires pendant une période maximum de cinquante-deux semaines a été transférée à partir du système de la sécurité sociale aux entreprises, compte tenu des principes généraux concernant l’organisation et l’administration des régimes de sécurité sociale établis dans la convention. Décrivant dans son rapport les objectifs de la réforme, le gouvernement déclare que la nouvelle loi introduit un système de forces libres du marché par rapport à la loi sur les prestations de maladie (ZW), lesquelles ont ainsi été privatisées dans une large mesure. Les employeurs peuvent décider s’ils veulent supporter le risque de payer eux-mêmes les salaires à leurs employés malades ou bien réassurer le risque auprès de compagnies privées d’assurance. Les prestations de maladie aux termes de la ZW ont été maintenues en tant que filet de sécurité dans les cas où l’employeur ne peut pas être tenu responsable du paiement des salaires aux travailleurs malades. En 1998, la privatisation du régime de prestations de maladie a été suivie de mesures similaires par rapport au régime des prestations d’invalidité, introduites par la loi PEMBA, qui a changé la manière de financer les cotisations des employeurs au titre de la loi sur les prestations d’invalidité (WAO). Comme expliqué dans la brochure «Le système hollandais des prestations d’invalidité» (pp. 5 et 7), «en hollandais, PEMBA représente: la différenciation des cotisations et les forces du marché par rapport aux prestations d’invalidité». L’employeur peut choisir soit de payer la cotisation différenciée au bureau d’assurance sociale, soit de supporter lui-même le risque en payant les prestations d’invalidité pour les cinq premières années d’invalidité de son travailleur, ou encore de couvrir ce risque en contractant une assurance auprès d’une société privée d’assurance; l’intention du gouvernement était ici «de permettre aux forces du marché d’agir (concurrence)». Comme dans le cas de la réforme du régime de prestations de maladie, l’application de la loi PEMBA a été suivie de près par la commission, dans ses précédentes conclusions sur l’application du Code européen de sécurité sociale (CESS), compte tenu du fait que des risques similaires de santé pourraient être utilisés comme critère de sélection en matière de recrutement, et de la brèche ouverte dans le caractère collectif du financement de la branche d’invalidité. Elle note, d’après le trente-cinquième rapport annuel du gouvernement sur le CESS, qu’en 2001 il n’y avait que 3 417 (1 612 en 1999) employeurs occupant moins de 15 travailleurs et 836 (536 en 1999) employeurs occupant au moins 15 travailleurs qui avaient décidé de contracter une assurance privée aux termes de la loi PEMBA pour couvrir directement le risque d’invalidité. Dans le but de contrôler l’ampleur des réformes et la redistribution des responsabilités dans le secteur privé, la commission saurait gré au gouvernement de continuer à fournir, dans ses prochains rapports, des statistiques indiquant le nombre d’entreprises qui ont décidé d’assumer elles-mêmes le risque d’invalidité ou de maladie de leurs travailleurs, ainsi que le nombre d’entreprises qui ont décidé de contracter une assurance collective auprès de sociétés privées d’assurance pour couvrir de tels risques, y compris le nombre total de travailleurs occupés dans ces entreprises. La commission souhaiterait également que le gouvernement communique des informations sur les mesures réglementaires et de contrôle prises par l’Etat conformément aux articles 71, paragraphe 3) et 72, paragraphe 2) de la convention en vue d’assurer la viabilité financière et le fonctionnement adéquat des sociétés privées d’assurance fournissant des prestations de maladie et d’invalidité.

La commission rappelle que les deux réformes étaient destinées à encourager les employeurs à réduire le nombre de jours d’absence dus à la maladie ou à l’incapacité de leurs travailleurs et que, compte tenu du nombre de travailleurs incapables de travailler pour de telles raisons, beaucoup plus important aux Pays-Bas que dans les pays comparables, les forces du marché et la concurrence devaient jouer un rôle plus efficace dans la réalisation de cet objectif. En même temps, le gouvernement avait pris soin de maintenir les prestations de base de la sécurité sociale, prévues dans les ZW et WAO, dans tous les cas où les employeurs et les forces du marché n’arrivent pas à produire l’effet désiré. Par ailleurs, les droits des personnes protégées par rapport à ces prestations ont été sauvegardés par plusieurs mesures législatives supplémentaires signalées par le gouvernement, lesquelles ont été progressivement mises en place pour réduire les effets négatifs des forces du marché, lesquelles tendent àétablir une discrimination à l’encontre des personnes faibles et vulnérables et à porter atteinte à l’esprit de base de solidarité inhérent à chaque système de sécurité sociale. La commission se doit de noter que les réformes des régimes des prestations de maladie et d’incapacité, destinées à profiter des effets positifs de la privatisation et des forces du marché, tout en contenant leurs effets négatifs dans le cadre de la sécurité sociale de base, n’ont aucun précédent dans l’histoire de la sécurité sociale en Europe. Il est donc naturel qu’elles posent un grand nombre de nouveaux problèmes en matière d’organisation et de gouvernance de tels systèmes mixtes de sécurité sociale, particulièrement au cours de la période transitoire, en attendant que les nouvelles formes du contrôle du système par l’Etat, la participation démocratique des personnes protégées à leur administration, la redistribution du risque, la charge financière et la responsabilité de la société, ainsi que les principes de non-discrimination et de solidarité avec les groupes les plus vulnérables, soient consolidés. La commission voudrait rappeler que, bien qu’il n’y ait pas de modèle unique de sécurité sociale, tous les systèmes devraient se conformer à certains principes de base de bonne gouvernance et de cohésion sociale, dont le respect est placé sous la responsabilité générale de l’Etat prévue dans les articles 71, paragraphe 3, et 72, paragraphe 2, de la convention. Par ailleurs, durant les périodes de réformes et de transition, la responsabilité de l’Etat revêt une importance toute particulière pour le développement futur de la sécurité sociale, notamment au niveau international. Etant donné la nature profonde et en constante évolution des réformes de la sécurité sociale aux Pays-Bas, la commission prie le gouvernement de fournir dans son prochain rapport, en référence aux Points III, IV et V du formulaire de rapport de la convention, une explication détaillée de sa stratégie et de ses politiques de réforme, en mettant l’accent sur les principes sur lesquels le nouveau modèle de régimes de maladie et d’incapacité est basé, les difficultés rencontrées au cours du processus de réforme et les décisions importantes rendues à ce propos par les tribunaux.

En ce qui concerne plus particulièrement l’article 72, paragraphe 1, de la convention, prévoyant que les représentants des personnes protégées doivent participer à l’administration du système de sécurité sociale ou y être associés avec pouvoir consultatif, la commission rappelle qu’au niveau national les organisations de travailleurs participent à l’Institut national pour l’assurance sociale (LISV) et aux conseils sectoriels, ainsi qu’à la négociation des accords collectifs concernant les prestations de maladie. Au niveau de l’entreprise, les comités d’entreprise sont pleinement associés à la détermination des procédures respectives par voie d’accord avec l’employeur; au niveau individuel, les personnes protégées peuvent recourir à un expert médical indépendant ou Arbodienst (service de santé et de sécurité au travail) et participer à l’élaboration de plans en vue de leur réintégration dans l’emploi actif. Par ailleurs, le gouvernement indique dans son trente-cinquième rapport sur le CESS qu’à partir du 1^er janvier 2002 des changements fondamentaux ont été apportés en matière d’application des régimes d’assurance sociale aux travailleurs, ainsi qu’aux travailleurs indépendants victimes d’invalidité et aux jeunes handicapés. En particulier, les bureaux responsables de l’administration des régimes d’assurance des travailleurs ont été intégrés dans une organisation centrale unique (UWV). En vue de garantir une participation adéquate des travailleurs, des employeurs et des municipalités, le Conseil du travail et du revenu (RWI) mis en place, est chargé de fournir au ministre des Affaires sociales et de l’Emploi des conseils sur les questions relatives au travail et au revenu et d’assurer des subventions aux entreprises dans le but de promouvoir la réintégration des chômeurs et des bénéficiaires de la sécurité sociale. La commission prend note de ces nouveaux développements avec intérêt et prie le gouvernement de fournir des détails supplémentaires sur le rôle joué par les représentants des travailleurs au sein des organismes nouvellement créés, et d’indiquer les autres mesures prises ou envisagées pour promouvoir un rôle fort pour les organisations de travailleurs et la participation des représentants des personnes protégées aux différents niveaux de l’administration, notamment par rapport aux fournisseurs privés de prestations.

En ce qui concerne les garanties destinées à protéger les groupes les plus vulnérables de la population en matière de discrimination, lesquelles sont inhérentes au système du financement collectif des risques, tel que prévu à l’article 71, paragraphe 1, de la convention, la commission rappelle que la protection des travailleurs ayant des antécédents médicaux contre la discrimination en matière d’accès à l’emploi est prévue dans la loi de 1998 sur les examens médicaux, qui interdit les examens médicaux et la sélection du personnel par rapport à l’assurance privée contractée par les employeurs pour couvrir les risques financiers engendrés par la maladie de leur personnel. Pour ce qui est de la protection des travailleurs malades en matière d’emploi et contre la perte de leurs emplois, référence devrait être faite à l’obligation de toutes les entreprises d’être affiliées auprès d’un Arbodienst agréé, d’établir des plans de réintégration à l’intention des travailleurs victimes de maladies durables et de recourir à l’assistance de l’Arbodienst en vue de la réintégration de tels travailleurs. Aux termes de la loi sur la réintégration au travail des personnes handicapées (REA), qui est entrée en vigueur le 1^er juillet 1998, les employeurs ne sont pas tenus de payer les salaires des travailleurs malades si les personnes invalides qui avaient été rengagées tombent malades pendant les cinq ans qui suivent leur rengagement, période au cours de laquelle elles recevront les prestations de maladie de la part du bureau de sécurité sociale. Le rapport présenté au Parlement «Efforts destinés à réintégrer les chômeurs: vue d’ensemble», et fourni par le gouvernement avec son rapport, présente les mesures adoptées en 1999 en vue de l’intégration dans l’emploi de personnes se trouvant dans une situation vulnérable sur le marché du travail, et notamment des personnes victimes d’une incapacité de travail. La commission prend note en particulier des nouvelles règles proposées pour l’échange de données entre l’employeur, l’Arbodienst et les bureaux de sécurité sociale au cours de la première année de la maladie du travailleur, dont l’objectif est d’assurer une réintégration plus rapide et plus efficace des personnes au chômage malades et la réduction de l’afflux de nouveaux bénéficiaires au sein du régime de prestations d’invalidité (application du nouveau «modèle de protection»). A ce propos, le gouvernement indique dans son trente-cinquième rapport sur le CESS que la protection des travailleurs malades a été renforcée grâce à l’entrée en vigueur le 1^er janvier 2002 de la loi sur l’amélioration de la protection (Wet Verbetering Poortwachter), qui soumet l’employeur à l’obligation de faire rapport à l’Arbodienst des cas de maladie de ses travailleurs et, sur la base de l’analyse du problème effectuée par l’Arbodienst au cours de la sixième semaine de maladie, d’établir un plan de réintégration avec l’accord du travailleur concerné. La commission note également, d’après le rapport parlementaire susmentionné (pp. 44-45), que le secrétaire d’Etat élabore une proposition législative en vue d’améliorer le contrôle du congé de maladie au cours de la première année de maladie et que l’évaluation des réalisations au titre de la REA est due pour l’année 2000. Elle espère que le gouvernement inclura dans son prochain rapport des informations sur les progrès réalisés à cet égard.