Observation (CEACR) - adopted 2008, published 98th ILC session (2009)

I. La Comisión lamenta tomar nota de que el Gobierno no ha respondido a las observaciones formuladas en 2001 por la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL), actualmente Confederación Sindical Internacional (CSI), y en 2005 por la Federación de Sindicatos de Pakistán (APFTU), sobre la aplicación del Convenio, transmitidas al Gobierno en 2001 y 2005. La Comisión toma nota igualmente de una nueva comunicación de la Federación de Trabajadores de Pakistán de fecha 21 de septiembre de 2008, transmitida al Gobierno en octubre de 2008 para que formule los comentarios que estime conveniente. La Comisión espera que el Gobierno, sin falta, envíe sus comentarios con su próxima memoria, de manera que la Comisión pueda examinarlos en su próxima sesión.

II. La Comisión lamenta tomar nota de que no se ha recibido la memoria del Gobierno. Por consiguiente, la Comisión se ve obligada a reiterar su observación anterior sobre los siguientes puntos:

Artículo 1, c) y d), del Convenio. Trabajo forzoso u obligatorio como castigo por incumplimiento de contrato o por participación en huelgas en los servicios no esenciales. 1. En sus comentarios anteriores formulados con arreglo al presente Convenio y al Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), la Comisión ha tomado nota de que la Ley de Servicios Esenciales (mantenimiento) de Pakistán (ESA), de 1952, y las correspondientes leyes provinciales, prohíben que los empleados dejen su empleo, aún dando un preaviso, sin consentimiento del empleador, al igual que la huelga, sujeto a sanciones de reclusión que pueden implicar un trabajo obligatorio. La Comisión también ha tomado nota de los comentarios anteriores, realizados por la APFTU en torno al Convenio, según los cuales el Gobierno había aplicado disposiciones de la ESA a los trabajadores empleados en servicios no esenciales, incluidas diversas empresas de servicios públicos, como la Dirección de Distribución de Agua y Energía (WAPDA), la Corporación del Puerto de Karachi y Sui Gas, al igual que los ferrocarriles y las telecomunicaciones, y esos trabajadores no pueden renunciar a su trabajo, ni tampoco declararse en huelga.

2. La Comisión toma nota de la indicación del miembro trabajador de Pakistán en la Comisión de la Conferencia, en la 90.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, de junio de 2002, según la cual la administración de la Corporación de Suministro Eléctrico de Karachi y de las industrias de las telecomunicaciones y de los ferrocarriles habían hecho uso, en general, de las disposiciones de la ESA para impedir que los trabajadores presentaran sus legítimas demandas y para denegar todo tipo de diálogo social. Se refirió, en particular, a los trabajadores de Quetta, que habían ido a la huelga y habían sido arrestados. La Comisión también toma nota de la comunicación de la APFTU, de fecha 26 de abril de 2005, que contiene la indicación de que las disposiciones de la ESA siguen aplicándose para prohibir las huelgas en los servicio no esenciales.

3. La Comisión toma nota de las indicaciones del representante gubernamental en la Comisión de la Conferencia en junio de 2002, según las cuales aunque la ley sigue vigente, la mayor parte de las organizaciones del sector público a las que se aplicaba la ESA están siendo privatizadas, incluida la WAPDA y los sectores de las telecomunicaciones, del petróleo y del gas, por lo cual la ley ya no sería aplicable cuando tales organizaciones hayan sido privatizadas en su totalidad. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno en su última memoria, que se ha venido reiterando a lo largo de algunos años, según la cual las disposiciones de la ESA se aplican de manera restrictiva.

4. La Comisión destaca una vez más, en lo que atañe a las explicaciones aportadas en los párrafos 110 y 123 de su Estudio general sobre la abolición del trabajo forzoso, de 1979, que el Convenio no protege a las personas responsables de incumplimiento de la disciplina del trabajo o de huelgas que menoscaban el funcionamiento de los servicios esenciales en sentido estricto o en otras circunstancias en las que la vida y la salud se encuentran en peligro. Sin embargo, en tales casos, deberá existir un peligro efectivo, no un mero inconveniente. Además, todos los trabajadores implicados — se desempeñen en un empleo en los gobiernos federal y provincial y en los gobiernos locales, o en empresas de servicios públicos, incluidos los servicios esenciales — deberán seguir siendo libres de dar por finalizado su empleo mediante un preaviso razonable. De no ser así, una relación contractual basada en la voluntad de las partes pasa a ser un servicio obligado por la ley, que es incompatible, tanto con el presente Convenio, como con el Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), asimismo ratificado por Pakistán. La Comisión también recuerda que, en sus comentarios al Gobierno sobre su aplicación del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), había observado que la ESA incluye servicios que no pueden considerarse como esenciales en el sentido estricto del término, incluidos, entre otros, los servicios de producción petrolera, los servicios postales, los ferrocarriles, las líneas aéreas y los puertos, y que durante algún tiempo había venido solicitando al Gobierno que enmendara la ESA, de modo de garantizar que su alcance se limitara a los servicios esenciales en el sentido estricto del término. La Comisión remite al Gobierno a sus comentarios en relación con el Convenio núm. 87 sobre este punto. Reitera su firme esperanza de que se deroguen o enmienden, en un futuro próximo, la ESA y las correspondientes leyes provinciales, de modo de garantizar la observancia del Convenio, y de que el Gobierno informe acerca de las medidas adoptadas a tal efecto.

5. En los comentarios que ha venido realizando a lo largo de muchos años, la Comisión se había referido a los artículos 54 y 55 de la ordenanza de relaciones de trabajo (núm. XXIII, de 1969), en virtud de los cuales todo aquel que cometa una infracción o no cumpla con alguna cláusula de un acuerdo, laudo o decisión, o deje de aplicar cualquiera de esas cláusulas, podrá ser castigado con penas de reclusión que pueden implicar un trabajo obligatorio. La Comisión toma nota de la promulgación de la ordenanza de relaciones laborales (IRO), de 2002, que había derogado la ordenanza de 1969 (artículo 80). La Comisión toma nota con interés de las indicaciones del Gobierno en su última memoria, así como del texto de los artículos 65, 66 y 67 de la IRO, en virtud del cual se ha eliminado las sanciones de reclusión.

Embarque forzoso de la gente de mar. 6. Desde el momento en que el Gobierno ratificara el Convenio, en 1960, la Comisión ha venido refiriéndose a los artículos 100 a 103 de la Ley de 1923 sobre la Marina Mercante, en virtud de la cual pueden imponerse sanciones que impliquen un trabajo obligatorio, en relación con diversos incumplimientos de la disciplina del trabajo por parte de la gente de mar, que puede ser forzada a regresar a bordo del buque para realizar sus tareas. La Comisión toma nota de la promulgación de la ordenanza de la marina mercante de Pakistán (PMSO), de 2001 (núm. LII, de 2001). Observa que la PMSO aún contiene disposiciones, especialmente los artículos 204, 206, 207 y 208, que permitirían, respecto de diversos incumplimientos de la disciplina del trabajo, como la ausencia sin permiso, la desobediencia intencionada, o la negligencia, concertada con la tripulación, en el ejercicio de sus deberes, la imposición de sanciones que implican la conducción a la fuerza de la gente de mar a bordo del buque, al igual que la reclusión (que puede implicar un trabajo obligatorio, en virtud, entre otros, del artículo 3, 26), de la Ley General de Cláusulas, de 1897). La Comisión lamenta que, tras décadas de comentarios dirigidos al Gobierno en este punto, el Gobierno haya promulgado una nueva legislación, sin eliminar las divergencias entre su legislación nacional y el Convenio. La Comisión espera que el Gobierno enmiende o derogue, sin retrasos, esas disposiciones de la ordenanza de 2001, que prescriben sanciones por incumplimiento de la disciplina del trabajo, con arreglo a las cuales la gente de mar puede ir a la cárcel o regresar por la fuerza a bordo del buque a realizar sus tareas. La Comisión solicita al Gobierno que comunique información acerca de los progresos realizados al respecto. También se solicita al Gobierno que transmita copia de las reglas o reglamentaciones de aplicación, promulgadas en virtud del artículo 603 de la ordenanza de 2001.

Artículo 1, a) y e). Trabajo forzoso como medio de coerción política. 7. En comentarios que viene realizando desde hace muchos años, la Comisión se ha referido a algunas disposiciones de la Ley de Seguridad de Pakistán, de 1952 (artículos 10-13), de la ordenanza sobre la prensa y las publicaciones de Pakistán Occidental, de 1963 (artículos 12, 23, 24, 27, 28, 30, 36, 56 y 59) y de la Ley de Partidos Políticos, de 1962 (artículos 2 y 7), que confieren a las autoridades amplias facultades discrecionales para prohibir la publicación de opiniones y para ordenar la disolución de asociaciones, sujetas a sanciones de reclusión que pueden entrañar un trabajo obligatorio.

8. La Comisión toma nota de la promulgación de la ordenanza de prensa, periódicos, agencias de noticias y registro de libros de 2002, que deroga la ordenanza de prensa y publicación de Pakistán Occidental, de 1963 (artículo 45). Con arreglo a las disposiciones sobre el registro, de la ordenanza de 2002, un funcionario de coordinación de distrito deberá denegar la autenticación de una declaración, que deberá realizarse como requisito para la publicación de un periódico, en los casos en los que la declaración hubiese sido presentada por una persona condenada por un delito penal que implique una inmoralidad o por falta deliberada a los deberes públicos (artículo 10, 2, c)). Cuando el funcionario de coordinación de distrito no adopte medidas para autenticar o aprobar una orden que deniegue la autentificación de una declaración dentro de un período de 30 días, la declaración se considera autenticada (artículo 10, 4)). Todo aquel que, entre otras cosas, edite, imprima o publique un periódico, en contravención de la ordenanza — por ejemplo, sin haber realizado una declaración o sin haber autenticado una declaración —, es pasible de una pena de reclusión (que puede implicar un trabajo obligatorio) por un período de hasta seis meses (artículos 5 y 28). En relación con el párrafo 133 del Estudio general sobre la abolición del trabajo forzoso, de 1979, la Comisión solicita al Gobierno que tenga a bien indicar, en su próxima memoria, en relación con las mencionadas disposiciones de la ordenanza de prensa, periódicos, agencias de noticias y registro de libros, de 2002, las medidas adoptadas o previstas para garantizar, de conformidad con el artículo 1, a), del Convenio, que no pueda imponerse ninguna forma de trabajo forzoso u obligatorio (incluido el trabajo exigido como consecuencia de una sentencia de reclusión), como medio de coerción política o como castigo por la expresión de opiniones políticas u opiniones ideológicamente opuestas al sistema político, social o económico establecido. La Comisión también solicita al Gobierno que tenga a bien comunicar información sobre la aplicación en la práctica de los artículos 5, 10, 2), c), 28 y 30 de la ordenanza de prensa, periódicos, agencias de noticias y registro de libros, de 2002, incluido el número de personas arrestadas y condenadas en virtud de esas disposiciones, incluyéndose información acerca de toda decisión judicial que pueda servir para definir o aclarar el efecto de las mencionadas disposiciones. También se solicita al Gobierno que se sirva transmitir una copia del texto de toda regla de aplicación promulgada con arreglo al artículo 44 de la ordenanza.

9. En lo que atañe a la Ley de Seguridad de Pakistán, de 1952, y a la Ley de Partidos Políticos, de 1962, la Comisión toma nota de las indicaciones del representante gubernamental en la Comisión de la Conferencia, en junio de 2002, según las cuales era sumamente restrictiva la aplicación de esos estatutos. La Comisión también toma nota de los informes anuales de 2003 y de 2005 de la comisión de derecho y justicia del Gobierno, al igual que de su informe núm. 56, que dicha Comisión había aprobado, en respuesta a un fallo del Tribunal Supremo, y que se encontraban en consideración unos proyectos de propuestas legislativas para algunas enmiendas que habrían de realizarse a la Ley de Seguridad de Pakistán, de 1952, y las reformas propuestas a otra legislación, incluida la Ley de Partidos Políticos de 1962. La Comisión espera que se tomen en consideración las inquietudes de la Comisión en el trabajo de la comisión de derecho y justicia. De manera más general, la Comisión espera que el Gobierno adopte pronto las medidas necesarias para armonizar las mencionadas disposiciones de la Ley de Seguridad de Pakistán, de 1952, y de la Ley de Partidos Políticos, de 1962, con el Convenio, y que informe de todo progreso realizado. Pendiente de las medidas dirigidas a enmendar estas disposiciones, se solicita al Gobierno que transmita información actualizada sobre su aplicación práctica, incluidos los casos registrados, el número de condenas, y copias de toda decisión pertinente de los tribunales.

10. La Comisión toma nota de que en su última memoria, el Gobierno indica, en relación con la no conformidad con el Convenio de la Ley de Servicios Esenciales (mantenimiento) de Pakistán, de 1952, que «Pakistán actúa en primera línea en la guerra contra el terrorismo y en represalia de los elementos inescrupulosos que cada tanto tratan de romper la cadena de abastecimiento de petróleo, así como de gas natural, para paralizar toda la economía del país». Toma nota de una indicación similar del representante del Gobierno en la Comisión de la Conferencia, en junio de 2002, en relación con la Ley de Seguridad de Pakistán, de 1952, y con la Ley de Partidos Políticos, de 1962, según las cuales Pakistán «se encuentra en primera línea en la lucha contra el terrorismo y hace frente a circunstancias políticas muy difíciles» y, con arreglo a las actuales circunstancias, podría no ser factible el cambio en las leyes vigentes, especialmente en aquellas relativas a la seguridad del país. La Comisión señala que esas leyes, al igual que la Ley de la Marina Mercante, de 1923, han sido objeto de los comentarios de la Comisión desde que el Gobierno ratificara el Convenio en 1960, habiendo sido asimismo objeto de muchas discusiones en la Comisión de la Conferencia. La Comisión también quisiera destacar que si la legislación contra el terrorismo, responde a la necesidad legítima de proteger la seguridad de la población contra el uso de la violencia, puede sin embargo convertirse en un medio de coerción política y en un medio de castigo del ejercicio pacífico de los derechos y de las libertades civiles, como la libertad de expresión y el derecho de sindicación. El Convenio protege esos derechos y libertades contra la represión ejercida mediante sanciones que conllevan trabajo obligatorio, y es indispensable un tratamiento estricto de los límites que la ley puede imponerles.

11. La Comisión espera que, como asunto de urgencia, el Gobierno acabe por fin adoptando las medidas necesarias para armonizar las mencionadas disposiciones de la legislación nacional con el Convenio y que informe sobre los progresos realizados.

Trabajo forzoso u obligatorio como medio de discriminación religiosa. 12. En sus comentarios anteriores, la Comisión se había referido a los artículos 298B, 1) y 2), y 298C del Código Penal, introducidos por la ordenanza núm. XX relativa a las actividades anti-islámicas del grupo quadiani, del grupo lahori y de la comunidad ahmadis (prohibición y castigo), de 1984, en virtud de los cuales toda persona de esos grupos que se valga de epítetos, nomenclaturas y títulos islámicos, será pasible de penas de reclusión (que pueden implicar un trabajo obligatorio) por un período que puede extenderse a tres años. La Comisión ha tomado nota del informe presentado a la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, en 1996, por el relator especial sobre la aplicación de la Declaración relativa a la eliminación de todas las formas de intolerancia y de discriminación basadas en la religión o en la creencia (documento E/CN.4/1996/95/Add.1, de 2 de enero de 1996), que indica que, según muchas fuentes no gubernamentales, se ven seriamente limitadas las actividades religiosas de la comunidad ahmadi, y se informa de que muchos ahmadis están procesados con arreglo al artículo 298C del Código Penal (párrafo 41). La Comisión también ha tomado nota de la conclusión del relator especial, según la cual las leyes del Estado relacionadas con las minorías religiosas es probable que favorezcan o fomenten la intolerancia en la sociedad, y es especialmente cuestionable la ley aplicada específicamente a la minoría ahmadi.

13. La Comisión ha tomado nota de las reiteradas declaraciones del Gobierno en sus memorias, según las cuales no existe y está prohibida la discriminación religiosa, en virtud de la Constitución, que garantiza igualdad de derechos de ciudadanía y de derechos fundamentales a las minorías que viven en el país. El Gobierno afirma que, sujetas a la ley, al orden público y a la moralidad, las minorías tienen el derecho de profesar y propagar su religión, y de establecer, mantener y administrar sus instituciones religiosas. En opinión del Gobierno, el Código Penal impone una igualdad de obligaciones a todos los ciudadanos, cualquiera sea su religión, para respetar los sentimientos religiosos de los demás, y se castiga con arreglo al Código Penal un acto que incida en los sentimientos religiosos de otros ciudadanos. El Gobierno indica que los rituales religiosos a que se refiere la ordenanza núm. XX, sólo están prohibidos si se practican en público, mientras que, si se realizan en privado, sin ocasionar ninguna provocación a otros, no se inscriben en la prohibición.

14. Al tomar nota de esta información, la Comisión resalta una vez más, también en referencia a las explicaciones aportadas en los párrafos 133 y 141 de su Estudio general sobre la abolición del trabajo forzoso, de 1979, que el Convenio no prohíbe el castigo mediante sanciones que impliquen un trabajo obligatorio a las personas que hacen uso de la violencia, incitan a la violencia, o realizan actos preparatorios dirigidos a la violencia. Ahora bien, cuando un castigo que implique un trabajo obligatorio se impone por la expresión pacífica de opiniones religiosas, o cuando tal castigo (por cualquier delito) se imponga con mayor severidad, o incluso exclusivamente, a determinados grupos definidos en términos sociales o religiosos, esto cae en el campo de aplicación del Convenio. Por consiguiente, la Comisión reitera que espera firmemente que se adopten las medidas necesarias en relación con los artículos 298B y 298C del Código Penal, de modo de garantizar la observancia del Convenio. Pendiente de las acciones dirigidas a enmendar estas disposiciones, la Comisión solicita que en su próxima memoria el Gobierno comunique información actualizada, detallada y basada en datos, sobre la aplicación práctica de las disposiciones de los artículos 298B y 298C del Código Penal, incluyéndose una relación de los casos registrados, el número de personas condenadas y copias de las decisiones de los tribunales.

La Comisión espera que el Gobierno haga todo lo posible para adoptar, en un futuro cercano, las medidas necesarias.