Direct Request (CEACR) - adopted 2009, published 99th ILC session (2010)

1. Article 2, paragraphes 1 et 2 c), de la convention. Travail d’intérêt général. Prisonniers travaillant dans des établissements gérés par des exploitants privés. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté qu’en vertu des articles 37 à 39 du Code pénal le juge peut ordonner, avec l’accord de l’auteur de l’infraction, un travail d’intérêt général à la place d’une peine privative de liberté de moins de six mois ou d’une peine pécuniaire de 180 jours-amende au plus, le travail d’intérêt général étant un travail non rémunéré, accompli au profit d’institutions sociales, d’œuvres d’utilité publique ou de personnes dans le besoin. La commission avait prié le gouvernement de communiquer des informations sur les critères utilisés par les autorités pour déterminer le type d’associations ou d’institutions au profit desquelles le travail d’intérêt général peut être accompli, ces informations étant nécessaires à la commission pour s’assurer que les travaux accomplis revêtent effectivement un caractère d’intérêt général et que les entités au profit desquelles ils sont réalisés ne cherchent pas exclusivement le profit. La commission avait également prié le gouvernement de communiquer la liste des établissements auxquels peuvent être affectées les personnes condamnées à accomplir un travail d’intérêt général.

La commission avait également noté qu’aux termes de l’article 81 du Code pénal les détenus, qui sont astreints au travail, ne peuvent être occupés auprès d’un employeur privé que s’ils y consentent. A cet égard, la commission avait relevé que l’article 379 du Code pénal permet aux cantons de confier à des établissements gérés par des exploitants privés l’exécution de peines sous forme de semi-détention ou de travail externe. La commission avait prié le gouvernement d’indiquer, dans ses futurs rapports, les cas dans lesquels l’exécution des peines, sous forme de semi-détention ou de travail externe, avait été confiée à des exploitants privés et, le cas échéant, de fournir des informations sur les conditions et les modalités d’exécution du travail des détenus au profit de ces exploitants privés.

La commission note que le rapport fourni par le gouvernement en 2008 contient des informations provenant de 16 cantons, 10 instances cantonales n’ayant pas répondu. Parmi les cantons qui ont communiqué des informations, certains ont renoncé à fournir l’ensemble des informations demandées, notamment la liste des établissements habilités à recevoir des personnes condamnées à une peine de travail d’intérêt général, les motifs avancés étant la protection des données, la souveraineté cantonale et l’indépendance du système judiciaire. Certains cantons (Argovie, Lucerne et Soleure) se sont référés au message du Conseil fédéral du 21 septembre 1998 concernant la partie générale révisée du Code pénal selon lequel il n’y a pas violation de la convention dès lors que les intéressés consentent à fournir la prestation directement à des personnes privées et/ou sous leur surveillance (chap. 285 du message). Ces cantons ont estimé que, de ce fait, il n’y avait pas motif à penser qu’il y ait violation de l’interdiction du travail forcé ni matière à informer la commission. Par ailleurs, ces cantons ont également refusé de communiquer la liste des entreprises auprès desquelles peuvent être affectées les personnes condamnées à accomplir un travail d’intérêt général. La commission note que, selon le gouvernement, celui-ci ne dispose pas des moyens légaux pour contraindre les instances cantonales à fournir l’ensemble des informations demandées.

S’agissant de la référence au message du Conseil fédéral du 21 septembre 1998, aux termes duquel il n’y aurait pas violation de la convention pour autant que les personnes condamnées à une peine de travail d’intérêt général consentent à fournir directement la prestation en question à des personnes privées et/ou sous leur surveillance, la commission souligne que le contrôle de l’application des conventions internationales du travail relève des seuls organes de contrôle de l’OIT, lesquels ne sauraient être liés par une éventuelle interprétation qu’en auraient faite des institutions étatiques. Il appartient en outre au gouvernement de s’assurer que les informations nécessaires sont communiquées au Bureau, au besoin en sollicitant les différentes collectivités territoriales concernées, de façon à ce que la commission puisse exercer utilement son contrôle sur l’application des conventions internationales du travail. En ce qui concerne plus particulièrement la possibilité de confier à des entités autres que des personnes morales de droit public la charge d’accueillir des personnes condamnées à une peine de travail d’intérêt général, la commission rappelle qu’il ne suffit pas que la personne condamnée ait consenti à travailler pour le compte d’une personne privée ou sous sa surveillance pour assurer le respect de la convention. La commission renvoie à cet égard aux paragraphes 126 et 128 de son étude d’ensemble de 2007, Eradiquer le travail forcé, dans lesquels elle a clairement indiqué qu’elle s’attachait à vérifier la présence de deux éléments: d’une part, que la personne condamnée consente formellement à la peine de travail d’intérêt général et, d’autre part, que les modalités d’accomplissement du travail soient suffisamment encadrées et contrôlées afin de garantir que le travail réalisé est effectivement un travail d’intérêt général et que les entités pour le compte desquelles le travail est exécuté ne poursuivent pas un but lucratif.

Nature des entités bénéficiant du travail d’intérêt général

En ce qui concerne les critères utilisés par les autorités pour déterminer le type d’associations ou d’institutions au profit desquelles le travail d’intérêt général peut être accompli, la commission note que certains cantons (Appenzell Rhodes-Extérieures et Thurgovie) ont indiqué que des contrôles sont effectués pour vérifier la qualité d’établissement d’intérêt public desdites institutions et que, dans le cas d’organismes de droit privé, la condition est qu’ils poursuivent une mission d’intérêt public. Un autre (Appenzell Rhodes-Intérieures) a indiqué que les institutions retenues sont exclusivement des institutions détenues par le canton ou par la commune. D’autres (Glaris, Schaffhouse, Saint-Gall et Thurgovie) ont précisé que les institutions en question devaient être exemptées d’impôt en raison du caractère public ou d’utilité publique des objectifs qu’elles poursuivent. Dans les Grisons, le travail d’intérêt général peut être effectué dans des institutions communautaires ou dans une organisation privée servant les intérêts des personnes défavorisées ou de la communauté dans son ensemble ou dans les organisations ayant pour objet la protection de la nature ou de l’environnement, le critère principal étant celui de l’intérêt général. D’autres (Neuchâtel et Tessin) ont indiqué que le travail d’intérêt général concerne des travaux qui ne seraient pas exécutés s’ils devaient être rémunérés, étant principalement réalisés pour le compte d’associations, fondations ou autres institutions à caractère principalement social ou humanitaire. L’examen des statuts de ces organismes doit établir que ceux-ci ne poursuivent aucun but lucratif. Dans le canton du Valais, les tâches accomplies par les personnes condamnées à un travail d’intérêt général sont des tâches ne requérant pas de compétences professionnelles particulières et dont l’exécution revêt un caractère facultatif ou complémentaire. Le canton de Zurich a indiqué que, en plus des travaux d’intérêt général effectués dans des institutions telles que des maisons de retraite et de santé, des hôpitaux, des foyers de résidents, de travailleurs et d’écoliers, des centres communautaires et de quartier, des plages, des infrastructures sportives, des ateliers communaux et des organisations à but non lucratif œuvrant en faveur de la protection de la nature et de l’environnement ou se livrant à des activités caritatives servant l’ensemble de la communauté, la Fondation zurichoise en faveur des personnes détenues et des personnes libérées (ZSGE) gère un atelier de travail dans lequel des personnes condamnées ayant des capacités limitées peuvent effectuer un travail d’intérêt général en milieu protégé. D’autres encore (Appenzell Rhodes-Extérieures, Appenzell Rhodes-Intérieures, Argovie, Berne, Grisons, Lucerne, Soleure et Zurich) ont communiqué les textes (ordonnances, circulaires et directives) régissant le travail d’intérêt général.

La commission note que certains cantons (Appenzell Rhodes-Extérieures, Appenzell Rhodes-Intérieures, Berne, Glaris, Grisons, Obwald, Schaffhouse, Soleure, Saint-Gall, Tessin et Valais) ont communiqué une liste d’établissements habilités à recevoir des personnes condamnées à une peine de travail d’intérêt général. Un canton (Thurgovie) a indiqué avoir réexaminé la liste des institutions habilitées à recevoir des personnes condamnées à une peine de travail d’intérêt général suite à la demande formulée par les autorités de la Confédération, avec pour conséquence le retrait d’une maison de retraite gérée par des exploitants privés.

Prisonniers travaillant dans des établissements
gérés par des exploitants privés

En ce qui concerne la possibilité pour les cantons de confier à des établissements gérés par des exploitants privés l’exécution de peines sous forme de semi-détention ou de travail externe, la commission note qu’un certain nombre de cantons (Neuchâtel, Obwald, Tessin, Valais) ont indiqué que cette situation ne se présentait pas en pratique. Un autre (Argovie) a indiqué qu’en cas de travail externe les détenus signent un contrat de travail de droit privé, touchent un salaire correspondant aux conditions du marché libre ainsi que les prestations sociales usuelles, contribuant au moyen du versement d’une somme modérée aux dépenses de logement et aux soins prodigués au sein de l’établissement pénitentiaire. Les cantons de Suisse orientale (Appenzell Rhodes-Extérieures, Appenzell Rhodes-Intérieures, Glaris, Grisons, Schaffhouse, Saint-Gall, Thurgovie et Zurich) ont indiqué que, en vertu du 2^e alinéa de l’article 2 du Concordat conclu entre les cantons de Suisse orientale sur l’exécution des peines et mesures du 29 octobre 2004, la Commission d’application des peines et des mesures de la Suisse orientale peut autoriser des établissements gérés par des exploitants privés à accueillir des personnes condamnées à des peines de semi-détention et de travail externe. Conformément au chapitre 5.1 des directives du 7 avril 2006 relatives aux modalités d’exécution du travail externe, de résidence externe et d’emploi des personnes assignées à un employeur privé, la Commission d’application des peines et des mesures de la Suisse orientale agrée la demande d’un établissement d’être reconnu autorisé à accueillir des personnes condamnées à exécuter un travail externe lorsque ce dernier dispose d’un organigramme clair, d’un concept écrit sur l’exécution des peines ainsi que d’un règlement intérieur, garantit une direction et une gestion correctes et conséquentes des personnes qui lui sont confiées et assure un service ininterrompu 24 heures sur 24. Sur la base de ces critères, trois établissements privés, mentionnés dans le rapport, ont été reconnus aptes à accueillir des personnes condamnées à un travail externe. Par ailleurs, aucun établissement géré par un exploitant privé n’avait été reconnu apte à accueillir des personnes condamnées à une peine de semi-détention sur le territoire relevant de la juridiction du Concordat de Suisse orientale au moment de l’établissement du rapport. Dans le canton de Glaris, il pourrait être fait appel, au besoin, à l’institution privée Teen Challenge Swiss pour l’exécution des peines et mesures. A ce jour cependant, aucune demande n’a été formulée à cette fin. Certains des cantons du Concordat de Suisse centrale et du nord-ouest qui ont communiqué des informations (Argovie, Lucerne, Soleure) ont indiqué que les peines de semi-détention et de travail externe, lorsqu’elles ne sont pas purgées dans les établissements pénitentiaires cantonaux (semi-détention) ou du Concordat (travail externe), le sont dans un des établissements publics ou privés reconnus par le Concordat sur l’exécution des peines en Suisse conclu entre les cantons du nord-ouest et ceux de Suisse centrale (chap. 4 de la directive n^o 12 du 22 avril 2005 relative à l’exécution des peines de semi-détention et chap. 3.3 des directives n^o 10 du 3 novembre 2006 relatives au travail externe, publiées à l’adresse www.prison.ch/konkordat). En ce qui concerne le canton d’Argovie, les peines de semi-détention sont exclusivement purgées dans les prisons cantonales, les peines de travail externe étant purgées chez un employeur public ou privé. En tout état de cause, la relation de travail est basée sur un contrat de travail de droit privé, la personne condamnée touchant un salaire correspondant aux conditions du marché libre ainsi que les prestations sociales usuelles. En ce qui concerne le canton de Berne, les informations communiquées indiquent que les peines de semi-détention sont exclusivement purgées en prison et, en ce qui concerne le travail externe, les peines sont purgées auprès d’institutions gérées par des exploitants privés selon les termes de contrats de travail individuels. En ce qui concerne le canton de Lucerne, les peines de semi-détention sont exécutées dans une prison cantonale ainsi que dans une institution privée autorisée par le Département de justice et police de la Confédération le 20 octobre 2000. Le canton de Lucerne et l’établissement privé en question ont conclu, le 10 avril 2001, un accord de prestation fixant les modalités d’exécution des peines privatives de liberté de courte durée sous la forme de la semi-détention. L’exécution du travail sous les régimes de la semi-détention et du travail externe se fait sur la base d’un contrat de travail de droit privé, la personne condamnée touchant un salaire correspondant aux conditions du marché libre ainsi que les prestations sociales usuelles. En ce qui concerne le canton de Soleure, les peines de semi-détention sont en général purgées au sein d’une institution reconnue par le Concordat (il n’est pas précisé s’il s’agit d’une institution publique ou privée). Aussi bien sous le régime de la semi-détention que sous le régime du travail externe, un contrat de travail de droit privé fonde la relation de travail, la personne condamnée touchant un salaire correspondant aux conditions du marché libre ainsi que les prestations sociales usuelles.

La commission prend note de toutes ces informations avec intérêt et remercie le gouvernement ainsi que les instances cantonales ayant communiqué les informations demandées. S’agissant du travail d’intérêt général, elle constate, au vu de ces informations, que la condition qu’elle a posée liée à la garantie que les travaux réalisés servent effectivement l’intérêt général semble globalement respectée. En ce qui concerne la condition tenant à ce que les institutions habilitées à accueillir des personnes condamnées à une peine de travail d’intérêt général ne poursuivent pas un but lucratif, les informations communiquées par certains cantons (Appenzell Rhodes-Extérieures, Glaris, Grisons, Schaffhouse, Saint-Gall, Thurgovie, Valais) sont moins précises. Les informations fournies par les autorités du canton du Valais, quant à elles, ne permettent de vérifier ni l’une ni l’autre de ces conditions. La commission souhaiterait par conséquent obtenir un complément d’information de la part des autorités de ces cantons aux fins de vérifier que les deux conditions rappelées ci-dessus sont respectées.

En ce qui concerne l’exécution de peines sous forme de semi-détention ou de travail externe, les informations communiquées par certains cantons ne permettent pas d’établir dans quelles conditions les personnes condamnées sont amenées à travailler pour des personnes privées, en particulier en termes de salaires et de prestations sociales (cantons de Suisse orientale et de Berne, pour ce dernier, seulement en ce qui concerne le travail externe).

La commission prie le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour recueillir des informations de la part des autorités cantonales qui n’ont pas répondu aux questions soulevées et des informations complémentaires de la part de celles qui y ont répondu partiellement, au besoin en faisant œuvre de pédagogie auprès des autorités le cantonales qui ne seraient pas familières des procédures de contrôle de l’OIT – notamment du rôle de la commission – et des obligations de la Suisse découlant de la ratification des conventions internationales du travail. Elle espère trouver toutes les informations manquantes dans le prochain rapport du gouvernement.

2. Article 1, paragraphe 1, article 2, paragraphe 1, et article 25. Traite des personnes. La commission prend note des informations fournies par le gouvernement en 2009 sur la manière dont les différentes autorités nationales coopèrent en vue de lutter contre la traite des personnes et, notamment, le rôle joué par le Service de coordination contre la traite des êtres humains et le trafic des migrants (SCOTT). Elle note que des mécanismes de coopération entre les différents partenaires concernés ont été mis en œuvre dans huit cantons et sont en cours d’élaboration dans quatre autres.

S’agissant de l’identification des victimes, la commission note que de nombreuses activités de sensibilisation ont été menées en 2007, 2008 et 2009 au profit des services susceptibles d’entrer en contact avec les victimes (forces de l’ordre, autorités de poursuite, organismes privés et publics d’aide aux victimes) afin notamment d’améliorer leur capacité en matière d’identification des victimes. Le gouvernement indique que les efforts entrepris à ce niveau doivent être poursuivis et étendus à d’autres groupes cibles. En ce qui concerne la protection des victimes, le gouvernement précise que la loi fédérale d’aide aux victimes d’infractions (LAVI; RS 312.5) prévoit le droit à des conseils et à une aide de toute personne ayant subi une atteinte directe à son intégrité corporelle, sexuelle ou psychique suite à une infraction. En outre, la loi fédérale sur les étrangers (LEtr; RS 142.20) permet de déroger aux conditions générales d’admission sur le territoire pour les victimes de la traite d’êtres humains. Les articles 35 et 36 de l’ordonnance relative à l’admission, au séjour et à l’exercice d’une activité lucrative (OASA; RS 142.201) prévoient expressément un délai de réflexion d’au moins trente jours pour les victimes ou témoins de traite des êtres humains ainsi que la possibilité d’obtenir une autorisation de séjour de courte durée lorsque leur présence est requise pour les besoins de l’enquête ou de la procédure judiciaire. L’Office fédéral des migrations doit édicter des directives spécifiques à cet égard pour les cantons en 2009. Le gouvernement ajoute que la prise en charge immédiate des victimes par des organismes spécialisés augmente la disponibilité des victimes à témoigner, l’expérience montrant que, dans les cantons où existent des mécanismes de coopération opérationnels, la participation des victimes à la procédure pénale est nettement améliorée. Par ailleurs, la Confédération travaille actuellement avec les cantons à l’élaboration d’une réglementation uniforme de la protection extraprocédurale des témoins, dans la mesure où celle-ci constitue un élément essentiel pour améliorer la lutte contre le crime en général et la traite des personnes en particulier.

Enfin, s’agissant de l’ouverture de poursuites judiciaires à l’encontre des responsables et leur condamnation, en vertu du nouvel article 182 du Code pénal, le gouvernement indique qu’un travail important de formation et de sensibilisation des autorités de poursuite pénale au nouvel article 182 du Code pénal a débuté en 2008 et sera poursuivi; toutefois, compte tenu des modalités d’enregistrement des données, les statistiques sur les condamnations pénales en vertu de l’article 182 du Code pénal ne sont pas encore disponibles.

La commission a également pris connaissance des informations fournies par le gouvernement dans le cadre de son troisième rapport périodique dû au titre de la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes (document CEDAW/C/CHE/Q/3/Add.1 du 12 mai 2009). Elle relève en particulier les activités d’assistance aux victimes menées par le centre d’information FIZ Makasi, sis à Zurich. En 2007, 167 femmes victimes de la traite des êtres humains ont reçu l’aide du centre, contre 133 en 2006, soit une augmentation de 25 pour cent. Les victimes provenaient de 28 pays, 50 pour cent d’entre elles provenant d’Europe de l’Est en 2007, contre un tiers l’année précédente. En ce qui concerne les poursuites judiciaires à l’encontre de personnes soupçonnées d’être impliquées dans la traite des êtres humains, en 2008, le gouvernement indique dans ce rapport que 25 cas de poursuites ont été répertoriés. Sur la période 2007-08, huit condamnations pénales ont été prononcées sur la base de l’article 182 du Code pénal. Les peines prononcées allaient de six mois d’emprisonnement avec sursis à deux ans et demi d’emprisonnement, les amendes allant de 900 francs à 2 400 francs.

La commission note avec intérêt l’ensemble des mesures prises par le gouvernement, qui témoignent de sa volonté à combattre le phénomène complexe de la traite des personnes. Elle le prie de bien vouloir continuer à fournir des informations sur les activités de coordination et de sensibilisation développées par le SCOTT. Prière d’indiquer si des nouveaux mécanismes de coopération entre les différents partenaires ont été mis en œuvre dans d’autres cantons. S’agissant de la protection des victimes, la commission souhaiterait que le gouvernement précise si l’Office fédéral des migrations a édicté les directives spécifiques pour l’octroi des permis de séjour aux victimes de la traite et si la réglementation sur la protection extraprocédurale des témoins a été adoptée et, le cas échéant, qu’il en communique copie. Prière également d’indiquer le nombre de victimes ayant bénéficié d’un délai de réflexion ainsi que d’une autorisation de séjour au titre des articles 35 et 36 de l’OASA. D’une manière plus générale, prière d’indiquer les mesures prises pour s’assurer que les responsables sont poursuivis en justice, que ce soit à l’initiative des victimes, en les amenant à témoigner et ainsi obtenir réparation, ou à l’initiative des autorités de poursuites, en leur allouant les ressources nécessaires.

Notant que l’article 182 du Code pénal punit la traite des êtres humains d’une peine privative de liberté dont la durée n’est pas précisée (au moins un an si la victime est mineure) ou d’une simple peine pécuniaire, et que les informations présentées par le gouvernement devant le Comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes en mai 2009 font état de peines relativement faibles compte tenu de la gravité de l’infraction considérée, la commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur les décisions de justice prononcées sur la base de l’article 182 du Code pénal afin qu’elle puisse s’assurer que les peines prononcées pour l’infraction de traite d’êtres humains sont réellement efficaces et strictement appliquées, conformément à l’article 25 de la convention.