Observation (CEACR) - adopted 2009, published 99th ILC session (2010)

La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a los comentarios de la Central de Trabajadores Argentinos (CTA) de 2006 y 2007, de la Confederación Sindical Internacional (CSI) de 2007 y de la Federación de Profesionales del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires de 2007. La Comisión toma nota asimismo de los comentarios de la CTA de fechas 31 de agosto de 2008 y 31 de agosto de 2009 y de la CSI de fecha 26 de agosto de 2009, que se refieren principalmente a cuestiones legislativas ya puestas de relieve por la Comisión. La Comisión observa que en particular los comentarios de la CTA hacen referencia también a numerosos alegatos sobre violaciones de los derechos sindicales. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que con respecto a algunos de los alegatos de la CTA ya ha comunicado sus observaciones en el marco de varios casos examinados por el Comité de Libertad Sindical y manifiesta que: 1) la mayoría de los planteos efectuados se refieren a la protección de los representantes sindicales contra actos de persecución y prácticas desleales; 2) dichas prácticas exceden las facultades conferidas a la autoridad administrativa y resultan de competencia exclusiva de la justicia ordinaria; 3) la Dirección Nacional de Asociaciones Sindicales se limita a registrar las comunicaciones efectuadas por las entidades sindicales por número de expediente administrativo y que como ello no se indica en los comentarios resulta imposible individualizar administrativamente la situación de los casos que se mencionan; y 4) se ha solicitado información a las delegaciones regionales y por otra parte debería solicitarse a la CTA, con respecto a varios de los alegatos, que individualice los hechos y los trámites administrativos y/o judiciales. La Comisión observa que en general la organización sindical se refiere brevemente a los hechos denunciados y que se trata de una lista de casos relativamente larga. La Comisión invita al Gobierno a que tome las medidas necesarias para que se establezca un grupo de trabajo con la CTA a efectos de examinar las cuestiones planteadas, salvo los casos que ya han sido o están siendo examinadas por el Comité de Libertad Sindical.

Solicitud de personería gremial de la CTA

La Comisión recuerda que desde el año 2005 ha tomado nota en sus observaciones que se encuentra pendiente de resolución el pedido de «personería gremial» de la CTA (realizado en agosto de 2004). En varias ocasiones, la Comisión, igual que la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia y el Comité de Libertad Sindical, instó al Gobierno a que se pronuncie sin demora sobre esta cuestión. En sus comentarios de 2009, la CTA afirma que hasta el momento no hubo resolución de su pedido de personería gremial. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica en su memoria que: 1) el expediente se encuentra activo y en trámite, no observándose paralización alguna; 2) el Gobierno se encuentra cumpliendo con el procedimiento previsto en la legislación vigente y en todo momento la autoridad de aplicación ha seguido los procedimientos y garantiza el respeto de los derechos establecidos en la Constitución Nacional y en el Convenio núm. 87 y Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) de la OIT; 3) naturalmente, respetar los procedimientos y garantizar el ejercicio del derecho de defensa por parte de todos los involucrados, en un procedimiento en el que participan asociaciones sindicales de primero, segundo y tercer grado con derechos subjetivos en contradicción, implica necesariamente el transcurso de los tiempos acordes a la dimensión procesal; 4) debe recordarse además que la Argentina es un país con gran actividad sindical y con gran cantidad de sindicatos; y 5) actualmente el trámite del expediente continúa avanzando en la recepción y análisis de las presentaciones que realizan las asociaciones sindicales de primer grado adheridas a las federaciones que integran la CTA, así como también la recepción de las presentaciones de los sindicatos que conforman las asociaciones de segundo grado afiliadas a la Confederación General del Trabajo (CGT) con el objeto de acreditar, en el marco de procedimiento de cotejo de representatividad en curso, la cantidad de afiliados cotizantes con que cuentan las respectivas entidades de base; desde el 5 de febrero de 2009 el expediente se encuentra bajo estudio en la Dirección General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Trabajo. A este respecto, aunque toma nota de las informaciones del Gobierno en relación con las razones que provocan el retraso, la Comisión lamenta, una vez más, el largo tiempo transcurrido — más de cinco años — sin que la autoridad administrativa se haya pronunciado en relación con el pedido de personería gremial de la CTA. En estas condiciones, teniendo en cuenta el perjuicio que produce esta situación en dicha organización sindical, la Comisión urge nuevamente al Gobierno a que sin demora se pronuncie al respecto y que informe sobre toda evolución en relación con esta cuestión.

Sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN)

La Comisión toma nota de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación de fecha 11 de noviembre de 2008 en la causa Asociación de Trabajadores del Estado c/Ministerio de Trabajo s/Ley de Asociaciones Sindicales que dispuso que el artículo 41, inciso a), de la ley núm. 23551, viola el derecho a la libertad de asociación sindical amparado tanto por el artículo 14 bis de la Constitución Nacional como por las normas de raigambre internacional, en la medida en que exige que «los delegados del personal» y los integrantes de «las comisiones internas y organismos similares» previstos en su artículo 40 deben estar afiliados «a la respectiva asociación sindical con personería gremial y ser elegidos en comicios convocados por ésta». La CSJN indica que la limitación mortifica dicha libertad sindical en primer lugar de los trabajadores individualmente considerados pues los constriñe, siquiera indirectamente, a adherirse a la asociación sindical con personería gremial no obstante la existencia de otra simplemente inscrita, y en segundo lugar la libertad de las asociaciones simplemente inscritas al impedirles el despliegue de su actividad en uno de los aspectos y finalidades más elementales para el que fueron creadas. Señala la sentencia que la restricción excede, y con holgura, el acotado marco que podría justificar la dispensa de una facultad exclusiva a los gremios más representativos. La Comisión observa que esta sentencia tiende a evitar discriminaciones entre organizaciones sindicales. En estas condiciones, la Comisión pide al Gobierno que indique si el artículo 41, inciso a), de la ley núm. 23551 ha sido derogado formalmente o modificado.

Ley de Asociaciones Sindicales y su decreto reglamentario

La Comisión recuerda que desde hace numerosos años sus comentarios se refieren a ciertas disposiciones de la Ley de Asociaciones Sindicales (núm. 23551) de 1988, y del correspondiente decreto reglamentario núm. 467/88. La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a los comentarios de la CTA sobre las cuestiones legislativas, así como de la memoria en la que indica que se remite a los fundamentos que ha comunicado en el pasado. Concretamente que: 1) el marco jurídico vigente y las prácticas nacionales demuestran la plena vigencia de la libertad sindical en el país; 2) las disposiciones de la ley se han inspirado en los mejores principios de la justicia social, puesto que se tuvieron en cuenta las interpretaciones que se habían dado sobre el alcance del concepto de libertad sindical en la OIT, así como la asistencia técnica de la Oficina en 1984, y 3) existen en la actualidad más de 2.900 asociaciones sindicales de primero, segundo y tercer grado (más de 2.820 son de primer grado, de las cuales 1.396 cuentan con personería gremial; existen 101 federaciones, de las cuales 83 tienen personería gremial y 16 asociaciones de tercer grado de las cuales siete  cuentan con personería gremial), lo que implica una asociación sindical por cada 3.500 trabajadores asalariados y esto demuestra que la libertad sindical no es sólo un derecho sino que éste se ejerce amplia y cabalmente. En relación con las disposiciones legislativas concretas comentadas, el Gobierno reitera las observaciones enviadas en el pasado. Asimismo, manifiesta el Gobierno que por resolución núm. 502, de 1.º de julio de 2005, del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, se creó un grupo de expertos en relaciones laborales con el objetivo de elaborar un informe en el que se identifiquen los principales problemas que enfrenta el sistema argentino de relaciones laborales. En lo que respecta a la ley núm. 23551, el grupo de expertos si bien reconoce la necesidad de modificar alguna de sus disposiciones, expresó en términos generales que la ley contiene un grupo de preceptos referidos a la protección de la libertad sindical respecto de los actos de empleadores y del Estado, a los que cabe tener por adecuados y suficientes. También señaló este grupo que cualquier modificación pretendida, siguiendo los lineamientos de la Comisión de Expertos, debe atender a criterios de prudencia y sentido común con miras a no introducir en el sistema de relaciones laborales nuevos factores que compliquen aun en mayor medida su funcionamiento. Señala el Gobierno que es decisión del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social continuar trabajando junto a los actores sociales en la construcción de los acuerdos necesarios para asegurar la plena eficacia de cualquier modificación que se pretenda realizar al régimen sindical argentino.

En estas condiciones, al tiempo que toma nota de las observaciones del Gobierno y saluda la iniciativa tomada de crear un grupo de expertos, la Comisión se ve obligada a reiterar sus comentarios anteriores en relación con las siguientes disposiciones:

Personería gremial

–           el artículo 28 de la ley, que requiere para poder disputar la personería gremial a una asociación, que la demandante posea una cantidad de afiliados «considerablemente superior»; y el artículo 21 del decreto reglamentario núm. 467/88 que califica el término «considerablemente superior» al establecer que la asociación que pretenda la personería gremial deberá superar a la que la posea como mínimo en un 10 por ciento de sus afiliados cotizantes. La Comisión señala que la exigencia de contar con un porcentaje considerablemente superior, que se traduce en un 10 por ciento más de afiliados que el sindicato preexistente constituye un requisito excesivo y contrario a las exigencias del Convenio que implica una dificultad en la práctica para que las asociaciones sindicales representativas simplemente inscritas puedan acceder a la personería gremial;

–           el artículo 29 de la ley, que dispone que sólo se otorgará la personería gremial a un sindicato de empresa cuando no exista otro sindicato con personería gremial en la zona de actuación y en la actividad o categoría, y el artículo 30 de la ley que dispone que para que los sindicatos de oficio, profesión o categoría puedan obtener la personería gremial deberán acreditar la existencia de intereses diferenciados de la unión o sindicato preexistente, cuya personería no deberá comprender la representación solicitada. La Comisión considera que las condiciones exigidas para que los sindicatos de empresa, de oficio o de categoría puedan obtener la personería gremial son excesivas limitando en la práctica su acceso a dicha personería gremial y privilegiando a las organizaciones sindicales de actividad existentes incluso cuando los sindicatos de empresa, oficio o categoría sean más representativos en su ámbito, según lo dispuesto en el artículo 28.

Beneficios que derivan de la personería gremial

–           el artículo 38 de la ley que sólo permite a las asociaciones con personería gremial, pero no a las simplemente inscritas, la retención en nómina de las cuotas sindicales. La Comisión recuerda, tal como lo ha subrayado la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el fallo arriba mencionado, que la mayor representatividad no debería implicar para el sindicato que la obtiene, privilegios que excedan de una prioridad en materia de representación en las negociaciones colectivas, en la consulta por las autoridades y en la designación de los delegados ante los organismos internacionales; por consiguiente, a juicio de la Comisión, esta disposición perjudica y discrimina indebidamente a las organizaciones simplemente inscritas;

–           los artículos 48 y 52 de la ley que prevén que únicamente los representantes de las organizaciones con personería gremial se benefician de una protección especial (fuero sindical). La Comisión estima que los artículos 48 y 52 establecen un trato de favor a los representantes de las organizaciones con personería gremial en caso de actos de discriminación antisindical que excede de los privilegios que pueden otorgarse a las organizaciones más representativas, en virtud del principio señalado en el párrafo anterior. La Comisión pide al Gobierno que informe si la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, de fecha 11 de noviembre de 2008, anteriormente mencionada, tiene consecuencias en relación con la aplicación de estas disposiciones.

La Comisión destaca el largo tiempo transcurrido desde que formula sus comentarios. La Comisión recuerda que la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia pidió al Gobierno en 2007 que con el conjunto de los interlocutores sociales y con la asistencia de la OIT elabore un proyecto de ley para dar plena aplicación al Convenio y lamenta observar que no se haya tomado ninguna medida al respecto. La Comisión urge al Gobierno a que sin demora tome las medidas necesarias para que se efectúen las modificaciones legislativas solicitadas y pide al Gobierno que informe en su próxima memoria a este respecto.

Determinación de los servicios mínimos

En su observación anterior, la Comisión tomó nota de que la CTA se había referido al decreto núm. 272/2006 que reglamenta el artículo 24 de la Ley núm. 25877 sobre Conflictos Colectivos de Trabajo y concretamente objetaba que en virtud de lo dispuesto en el artículo 2, inciso b), del decreto, la Comisión de Garantías, que incluye la representación de las organizaciones de trabajadores y de empleadores así como de otras personas independientes para el establecimiento de los servicios mínimos, sólo tiene facultades de asesoramiento, siendo el Ministerio de Trabajo quien en última instancia tiene la decisión final en cuanto a la fijación de los servicios mínimos necesarios, cuando «las partes no lo hubieren acordado» o «cuando los acuerdos fueren insuficientes». La Comisión pidió al Gobierno que comunique informaciones sobre los casos en los que ha intervenido la Comisión de Garantías sobre servicios mínimos y en particular el número de ocasiones en los que la autoridad administrativa no ha seguido el dictamen de dicha Comisión. La Comisión observa asimismo, que en sus comentarios de 2009 la CTA manifiesta que la Comisión de Garantías no se ha constituido, no tiene intervención en los conflictos y que es el Ministerio de Trabajo quien se encarga de la calificación del servicio mínimo. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que cuando intervenga la Comisión de Garantías sobre servicios mínimos se informará a la Comisión. Asimismo, señala el Gobierno que en todo momento se encuentra abierta la instancia judicial, que hace factible la operatividad de la fijación de los servicios mínimos y la adecuada protección de los derechos de los trabajadores, respetándose las garantías constitucionales. La Comisión observa que de la memoria del Gobierno surge que la Comisión de Garantías no se ha constituido o convocado y subraya la importancia de que las instituciones relativas a la resolución de conflictos colectivos previstas en el ordenamiento jurídico funcionen de manera efectiva. Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que sin demora garantice el funcionamiento de la Comisión de Garantías sobre servicios mínimos y que informe al respecto en su próxima memoria.

Por último, la Comisión toma nota de una reciente comunicación del Gobierno por medio de la cual solicita la asistencia técnica para avanzar en el tratamiento de las diversas cuestiones vinculadas a las observaciones formuladas a la legislación por los órganos de control. La Comisión aprecia esta iniciativa y espera que dicha asistencia técnica se concretará el año próximo.

[Se invita al Gobierno a que comunique una memoria detallada en 2010.]