Direct Request (CEACR) - adopted 2010, published 100th ILC session (2011)

La commission prend note du rapport du gouvernement, reçu le 23 septembre 2009, et des statistiques détaillées qu’il contient, ainsi que des informations additionnelles fournies le 27 mai 2010.

Articles 3, paragraphe 1, 13 et 16, de la convention. Fonctions de prévention et de conseil de l’inspection du travail. La commission note que, d’après le rapport du gouvernement, le ministère du Travail et de la Protection sociale a développé, en application des dispositions de la loi du Kazakhstan sur l’entreprise privée aujourd’hui en vigueur, un système de gestion des risques qui sera utilisé pour l’exercice, par l’Etat, d’un contrôle du respect de la législation en vue de déployer, dans toute la mesure du possible, une action de prévention et de conseil auprès des employeurs et d’organiser des visites, programmées ou non, basées sur des évaluations des risques. La commission prie le gouvernement de communiquer le texte de la loi du Kazakhstan sur l’entreprise privée, d’en exposer la teneur par référence aux dispositions pertinentes de la convention et de fournir des précisions sur l’application pratique du système de gestion des risques élaboré par le ministère du Travail et de la Protection sociale.

Article 5 a). Coopération entre l’inspection du travail et d’autres institutions publiques ou privées. Se référant à ses précédents commentaires, la commission note que, aux termes de l’article 336 du Code du travail de 2007, l’inspection du travail d’Etat exerce son action en interaction avec les autres autorités de supervision et de contrôle de l’Etat, les représentants des travailleurs, les associations publiques et autres organismes et, en outre, que les autorités de l’Etat prêtent leur concours à l’inspection du travail de l’Etat dans l’accomplissement de sa mission. La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement en réponse à ses précédents commentaires à ce sujet, notamment de l’organisation d’un séminaire sur la question du travail des enfants et de la sécurité au travail au Kazakhstan, avec la participation de représentants de l’OIT, de membres du Parlement, de directeurs d’établissements publics, des partenaires sociaux et des directeurs des inspections du travail du Kazakhstan, du Tadjikistan et du Kirghizistan. Elle note en outre que, aux termes de l’article 333 du Code du travail, les inspecteurs du travail sont habilités, entre autres choses, à contrôler le respect de la législation du travail (alinéa 1), participer à la vérification des connaissances des règles de protection et de sécurité au travail (alinéa 11), vérifier que les conditions particulières de délivrance des permis de travail à des étrangers sont satisfaites (alinéa 12), enquêter sur les accidents du travail (alinéa 8) au côté des représentants des employeurs et des travailleurs et d’autres autorités telles que les autorités compétentes en matière sanitaire et de prévoyance épidémiologique (art. 324-326). La commission demande que le gouvernement fournisse des exemples des dispositions juridiques et pratiques prises pour promouvoir la coopération, dans les domaines susmentionnés, entre l’inspection du travail et les autres services gouvernementaux tels que les institutions de sécurité sociale, les autorités fiscales, les institutions de formation professionnelle, les autorités de l’immigration et les autorités compétentes en matière de veille sanitaire et de prévoyance des épidémies.

Articles 5 a) et 21 e). Coopération effective entre les services de l’inspection du travail et le système judiciaire. La commission prend note avec intérêt des informations statistiques détaillées communiquées par le gouvernement faisant ressortir que, en 2008, sur 23 060 inspections effectuées, les organes de répression ont été saisis de 1 459 affaires, et des poursuites au pénal contre des personnes prévenues d’infractions graves à la législation du travail ont été engagées dans 1 026 cas. Au premier semestre de 2009, sur 11 776 inspections, les organes de répression ont été saisis dans 1 045 cas. La commission saurait gré au gouvernement de fournir de plus amples informations sur les secteurs d’activité concernés, les dispositions législatives ayant été enfreintes et l’issue des procédures légales engagées devant les tribunaux. Se référant également à son observation générale de 2007 sur la coopération effective entre les services de l’inspection du travail et le système judiciaire, la commission demande que le gouvernement indique s’il existe un système d’enregistrement des décisions judiciaires accessible à l’inspection du travail ou si la création d’un tel système est envisagée et, d’une manière plus générale, si des mesures ont été prévues pour renforcer la coopération entre les services de l’inspection du travail et le système judiciaire.

Article 5 b). Collaboration avec les partenaires sociaux. Se référant à ses précédents commentaires, la commission note avec intérêt que le Code du travail prévoit, sous son chapitre 39, que l’employeur est tenu de prendre diverses dispositions visant à l’accomplissement d’un contrôle interne de la protection et de la sécurité au travail et habilite, sous son chapitre 40, un représentant élu des travailleurs à exercer «un contrôle public» sur le respect de la législation du travail par l’employeur. La commission saurait gré au gouvernement de décrire des formes concrètes de la collaboration entre l’inspection du travail et les partenaires sociaux et de préciser l’impact de cette collaboration sur la réalisation des objectifs assignés à l’inspection du travail, à savoir l’amélioration des conditions de travail et du niveau de protection des travailleurs dans l’exercice de leur profession.

Articles 6 et 11, paragraphes 1 b) et 2. Facilités de transport accessibles aux inspecteurs du travail. La commission note que le rapport du gouvernement ne contient pas d’information répondant à ses précédents commentaires concernant l’absence de facilités de transport adéquates pour les déplacements importants des inspecteurs du travail, qui en sont réduits, bien souvent, aux moyens dont les entreprises veulent bien leur faire profiter. Rappelant que le gouvernement avait déclaré précédemment que des efforts seraient déployés pour que cette situation soit corrigée, la commission demande à nouveau de décrire les facilités de transport assurées aux inspecteurs du travail dans les régions concernées et les mesures prises pour renforcer ces facilités afin que les inspecteurs soient libres de leur action et, en particulier, ne soient pas exposés à des influences indues. De même, elle prie à nouveau le gouvernement d’indiquer les dispositions légales et la procédure applicable en ce qui concerne la couverture des frais afférents aux déplacements des inspecteurs du travail dans l’accomplissement de leurs fonctions.

Article 7, paragraphes 1 et 2. Conditions de recrutement des inspecteurs du travail. Se référant à ses précédents commentaires, la commission demande à nouveau que le gouvernement indique quel est le niveau d’instruction, de qualifications et de compétences requis des candidats au concours de recrutement des inspecteurs du travail.

Articles 10 et 21 b) et c). Répartition des agents de l’inspection du travail en fonction des besoins. La commission prend dûment note des informations détaillées communiquées par le gouvernement pour 2008 et 2009 (premier semestre) en ce qui concerne la répartition géographique des inspecteurs du travail par région et par ville, le nombre des établissements inspectés et des travailleurs employés par ces établissements. La commission saurait gré au gouvernement de fournir de plus amples informations sur ces aspects, avec une ventilation par secteur d’activité économique.

Article 12, paragraphe 1 a). Droit des inspecteurs du travail de pénétrer librement dans tout établissement assujetti au contrôle de l’inspection. La commission note que l’article 330(1) du Code du travail prévoit que les inspecteurs du travail ont le droit de procéder à des visites inopinées des organismes et entreprises afin de contrôler que la législation du travail y est respectée. Cet article n’indique cependant pas si ces visites peuvent avoir lieu à toute heure du jour ou de la nuit. Dans ses précédents commentaires, la commission se référait aux conclusions de l’audit mené en 2004 par un groupe d’experts de l’OIT à la demande du ministère du Travail et de la Sécurité sociale, qui avait fait ressortir l’existence d’importantes limitations juridiques et pratiques à l’accès des inspecteurs du travail aux établissements en fonction des inspections prévues (ordonnance n^o 12 du 1^er mars 2004, prévoyant l’enregistrement préalable de l’inspection auprès du bureau du Procureur général, l’établissement de nombreux documents, etc.) avec, par voie de conséquence, une réduction considérable de l’efficacité et du champ couvert par les inspections. La commission rappelle à cet égard que, en vertu de l’article 12, paragraphe 1 a), de la convention, les inspecteurs du travail doivent être autorisés à pénétrer librement sans avertissement préalable à toute heure du jour et de la nuit dans tout établissement assujetti au contrôle de l’inspection.

Notant que le Code du travail adopté récemment ne modifie apparemment pas les restrictions à l’accès des inspecteurs du travail au lieu de travail introduites par l’ordonnance n^o 12 et se référant, dans ce contexte, à l’engagement exprimé par le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que la législation soit rendue pleinement conforme à l’article 12, paragraphe 1 a), de la convention, la commission demande à nouveau qu’il en soit fait ainsi et que le Bureau soit tenu informé des progrès réalisés.

Article 12, paragraphe 2. Notification de la présence de l’inspecteur. Notant que le rapport du gouvernement ne contient pas de réponse à ses précédents commentaires à cet égard, la commission demande à nouveau que le gouvernement indique si l’inspecteur du travail est tenu d’aviser l’employeur ou son représentant de sa présence lors d’une visite d’inspection, sauf s’il estime qu’un tel avis serait préjudiciable à l’efficacité du contrôle. Dans la négative, la commission saurait gré au gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport les dispositions prises à cette fin.

Articles 13 et 17. Mesures correctives, y compris poursuites légales. La commission note que, en vertu de l’article 333(1) du Code du travail, les inspecteurs du travail peuvent prendre les décisions suivantes: injonction (d’élimination de carences; de réalisation de travaux de prévention; de suspension du fonctionnement d’une unité de production, d’un atelier, d’un site, etc.); constat d’infraction administrative; décision de suspension des poursuites en cas d’infraction administrative; décision en cas d’infraction administrative. Aux termes de l’article 330(10) du Code du travail, les inspecteurs du travail d’Etat ont le droit de saisir les organes de répression et les tribunaux d’informations, de procès-verbaux ou de toutes autres pièces se rapportant à des violations de la législation du travail ou au refus d’employeurs d’obtempérer à des injonctions. La commission saurait gré au gouvernement de donner des précisions sur chacun des types de décisions pouvant être prises par l’inspection du travail et sur les circonstances dans lesquelles elles sont prises.

Article 15. Principes déontologiques de l’inspection du travail. La commission prie à nouveau le gouvernement de communiquer toute information disponible sur la manière dont il est donné effet à chacun des alinéas a), b) et c) de l’article susvisé et de communiquer copie de tout texte pertinent, y compris en ce qui concerne les sanctions encourues par les inspecteurs du travail en cas de transgression des principes déontologiques établis par ces dispositions.

Articles 15 c) et 16. Critères et objectifs de la fréquence des visites d’inspection. Se référant à ses précédents commentaires, la commission note que, en vertu de l’article 334(2) du Code du travail, les inspecteurs du travail ne peuvent procéder à plus d’une inspection planifiée par an à l’égard de la même personne physique ou morale ni à plus d’une inspection planifiée tous les trois ans à l’égard des petites entreprises. Les visites inopinées ne peuvent être menées que dans les cas où les inspecteurs ont lieu de croire que la situation présente une menace pour la vie ou la santé des travailleurs et exige l’élimination immédiate des causes du danger, lorsqu’ils ont reçu une plainte alléguant la violation de la législation du travail ou encore suite à leurs propres investigations sur un accident du travail (art. 334(3) et 331(6)).

La commission rappelle que, en vertu de l’article 16 de la convention, les établissements devront être inspectés aussi souvent et aussi soigneusement qu’il est nécessaire pour assurer l’application effective des dispositions légales applicables. Elle attire donc une fois de plus l’attention du gouvernement sur la nécessité de laisser les inspecteurs libres de décider eux-mêmes du nombre de visites nécessaires dans un même établissement et de veiller à ce que cette liberté soit garantie par la législation. Il est en effet indispensable que les employeurs aient à l’esprit qu’un inspecteur peut venir faire une visite à tout moment, sans préavis, pour être incités à mettre à exécution au plus vite les mesures qu’ils auront éventuellement été enjoints de prendre et à ne pas être enclins à associer systématiquement une visite inopinée au dépôt d’une plainte, dont ils seraient tentés de rechercher l’auteur. C’est à cette condition que les inspecteurs peuvent garantir une confidentialité absolue quant à l’origine d’une plainte et au lien entre celle-ci et leur visite, et éviter ainsi d’exposer les travailleurs qui en sont à l’origine à d’éventuelles représailles. Comme la commission l’a expliqué au paragraphe 266 de son étude d’ensemble de 2006 sur l’inspection du travail, les diverses restrictions qui peuvent être imposées par la législation ou la pratique au droit des inspecteurs du travail de pénétrer dans les lieux de travail ne peuvent que contrarier la poursuite des objectifs de l’inspection du travail établis par cet instrument. La commission demande donc que le gouvernement prenne les mesures nécessaires pour que l’article 334(2) du Code du travail soit modifié de telle sorte que les inspecteurs du travail soient libres de déterminer eux-mêmes la fréquence des visites qu’ils doivent faire dans un même lieu de travail, conformément à l’article 16 de la convention, et de communiquer avec son prochain rapport des informations détaillées sur les progrès réalisés à cet égard.

Article 18. Sanctions prévues en cas d’obstruction aux inspecteurs du travail dans l’exercice de leurs fonctions. La commission note que le gouvernement déclare que les sanctions punissant les infractions aux dispositions de la législation du travail sont prévues par le Code des infractions administratives et le Code pénal. La commission saurait gré au gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport quelles sont les sanctions prévues en cas d’obstruction aux inspecteurs du travail dans l’exercice de leurs fonctions, en précisant les dispositions pertinentes.

Articles 20 et 21. Rapport annuel sur les travaux des services d’inspection.  Dans son observation générale de 2009, la commission attire l’attention sur l’importance que revêtent les statistiques des établissements assujettis au contrôle de l’inspection du travail et des travailleurs qui y sont employés en tant que base d’évaluation de l’efficacité du système d’inspection du travail et des besoins de ce système. Tout en prenant note des statistiques fournies par le gouvernement sur le nombre des inspecteurs, les établissements assujettis au contrôle de l’inspection et le nombre des travailleurs occupés dans ces établissements, la commission rappelle de nouveau au gouvernement que les aspects énumérés à l’article 21 doivent être traités dans un rapport annuel qui, conformément à l’article 20, doit être publié par l’autorité centrale chaque année et dont il doit être transmis copie au BIT dans un délai raisonnable après sa parution. Comme la commission l’a expliqué dans son étude d’ensemble de 2006 sur l’inspection du travail, la préparation d’un rapport annuel est l’occasion pour les autorités de procéder à un bilan du fonctionnement du système de l’inspection du travail, et sa publication vise à garantir la transparence sur les ressources, les activités et les résultats des services d’inspection. En outre, les informations communiquées devraient être ventilées par secteur d’activité économique de manière à faire apparaître les données qui sont en rapport avec les activités s’exerçant dans les lieux de travail industriels et commerciaux couverts par la convention. La commission demande donc à nouveau que le gouvernement prenne les mesures nécessaires afin que l’autorité centrale d’inspection s’acquitte effectivement de son obligation, telle que prévue à l’article 20 de la convention, de publier un rapport annuel sur les travaux des services d’inspection placés sous son contrôle et d’en communiquer copie au BIT, et de veiller à ce que ce rapport traite de tous les éléments prévus à l’article 21 de la convention.

De plus, se référant à son précédent commentaire, la commission demande instamment que le gouvernement veille à ce que des informations sur les activités des services d’inspection dans le domaine du travail des enfants et le résultat de ces activités figurent régulièrement dans le rapport annuel d’activités publié par l’autorité centrale d’inspection.