Individual Case (CAS) - Discussion: 2000, Publication: 88th ILC session (2000)

El Gobierno ha comunicado la siguiente información:

El Gobierno comunicó una copia de los proyectos de enmienda del Código de Trabajo, de la legislación sindical, de la reglamentación relativa al derecho de huelga de los trabajadores del Estado, así como del Código Penal, destinada a poner la legislación nacional en conformidad con el Convenio, y a introducir en su derecho interno los principios fundamentales y las normas del derecho sindical dimanantes de los convenios internacionales ratificados.

Estos textos fueron comunicados el 17 de mayo de 2000 por el Presidente de la República al Presidente del Congreso, para examen y aprobación del Congreso.

Además, ante la Comisión de la Conferencia un representante gubernamental, Ministro del Trabajo y Previsión Social, declaró que el Gobierno ha cumplido su compromiso de elaborar un proyecto de reformas a la ley para adecuar la legislación laboral al Convenio núm. 87 y que ha sido enviado al organismo legislativo para su aprobación. El objetivo del proyecto es resolver la mayoría de las observaciones planteadas por la Comisión de Expertos. Indicó que asistía con satisfacción a la presente reunión de la Comisión por estar convencido de que las normas sustantivas deben tener mecanismos de verificación y cumplimiento, en particular a través de los órganos de control de la OIT, para que no se conviertan en declaraciones sin sentido. El año pasado, con ocasión de la celebración de la 87.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, el anterior Gobierno de Guatemala asumió en esta misma Comisión el compromiso de revisar su legislación laboral y adecuarla al Convenio núm. 87. Posteriormente, se establecieron contactos con la Oficina Regional de la OIT para solicitar asistencia técnica. La Comisión de Expertos ha pedido al Gobierno que le informe en su próxima memoria sobre toda medida adoptada al respecto. Esta memoria debe enviarse el mes de septiembre de este año, lo cual significa que el Gobierno se ha anticipado en cuatro meses a cumplir con la obligación de proporcionar lo solicitado. El actual Gobierno de Guatemala tomó posesión el 17 de enero de este año y sólo en cuatro meses ha cumplido con el compromiso adquirido anteriormente, por tratarse de un compromiso de Estado y porque es convicción del Gobierno respetar y honrar las obligaciones adquiridas por el país. Además, el Gobierno está convencido de que la sociedad debe vivir respetando sus propias reglas como única forma de obtener la paz y el progreso.

En el ámbito laboral, el Gobierno está firmemente convencido de la necesidad de respaldar las relaciones bilaterales entre empleadores y trabajadores, dando cumplimiento al contenido del artículo 106 de la Constitución Política del país que obliga a proteger y estimular la negociación colectiva, para lo cual se necesita indudablemente la existencia de organizaciones sindicales que puedan representar genuinamente los intereses y derechos de los trabajadores. Además, éste es un mandato del Código de Trabajo, que establece en el primer párrafo de su artículo 211 que el Ministerio de Trabajo debe proteger y desarrollar el sindicalismo.

Por el convencimiento del propio Gobierno se actuó con celeridad, porque además uno de los pilares fundamentales del programa de Gobierno es el combate a la pobreza, lo cual se logra entre otras cosas por la vía del empleo equitativamente remunerado y, por ello, el orador leyó la nota de fecha de 17 de mayo suscrita por el señor Presidente de Guatemala, con la cual envía al organismo legislativo el proyecto de reformas a la ley. A pedido del orador, esta nota se reproduce a continuación: "Tengo el agrado de dirigirme a usted para remitirle la iniciativa de ley de reformas al Código de Trabajo, para adecuar la legislación interna de Guatemala al Convenio núm. 87 ratificado por nuestro país. Existe el compromiso del Estado de Guatemala como Miembro de la Organización Internacional del Trabajo de darle cumplimiento a dicho Convenio, incorporando a su derecho interno los grandes principios o normas del derecho de sindicalización y otras disposiciones derivadas de los convenios internacionales aprobados y ratificados por Guatemala en materia laboral. El Gobierno de la República, por mi medio y en ejercicio de la función que me confiere el artículo 183 literal g) de la Constitución Política de la República, remite esa iniciativa de ley para consideración y aprobación del Honorable Congreso de la República, pues se estima necesario incorporar al Código de Trabajo las disposiciones que se refieren a la libertad sindical y de esta manera darle cumplimiento al compromiso que el Estado de Guatemala tiene como Miembro de la Organización Internacional del Trabajo."

El proyecto de reformas incluye además normas de cumplimiento y sanción a efecto de desestimular la violación de los preceptos del Código de Trabajo. También se está elaborando un proyecto para modernizar el Código Procesal de Trabajo y hacer que los juicios laborales sean rápidos y eficaces. Estos proyectos serán sometidos a las organizaciones sindicales y de empleadores y a la Oficina de Area de la OIT. El representante gubernamental señaló que estaba seguro de que en sus conclusiones la Comisión dejaría constancia de los progresos realizados por el Gobierno en relación a este tema, las cuales serán un estímulo al Congreso Legislativo para aprobar en definitiva el proyecto presentado y convertirlo en ley de la República.

Los miembros trabajadores agradecieron al representante gubernamental por las informaciones comunicadas y recordaron que desgraciadamente en varias ocasiones debido a este mismo caso Guatemala figura desde hace mucho tiempo en el orden del día de esta Comisión. La Comisión de Expertos señala, en sus observaciones, distintas cuestiones concernientes a las relaciones de los derechos sindicales que están en contradicción con el Convenio núm. 87, tales como: la vigilancia de las actividades de los sindicatos, múltiples restricciones al derecho de sindicación basadas en la nacionalidad, la exigencia de declarar que no se tienen antecedentes penales, que son trabajadores activos de la empresa y diferentes limitaciones al derecho de huelga, incluida la imposición de penas de prisión de hasta cinco años.

La Comisión de Aplicación de Normas examina este caso desde los años ochenta, con un párrafo especial en 1985. Desde 1990, este caso ha sido objeto de seis debates en esta Comisión. En 1995 tuvo lugar una misión de contactos directos. Múltiples quejas han sido presentadas al Comité de la Libertad Sindical a causa del difícil clima social y de la violencia antisindical en dicho país. En 1997, los miembros trabajadores estuvieron entre aquellos que esperaban que el proceso de paz mejoraría sensiblemente las condiciones sociales y la situación de impunidad respecto a las violaciones de las libertades sindicales. Sin embargo, han debido constatar, en 1999, que el Gobierno parecía servirse de cuestiones de procedimiento para justificar su inmovilismo.

Como ningún progreso ha sido constatado desde 1991 y debido a los continuos y serios problemas de aplicación del Convenio núm. 87, exhortaron una vez más al Gobierno a que adopte a la brevedad las medidas necesarias para asegurar la aplicación de las disposiciones de este Convenio fundamental tanto en derecho como en la práctica. Solicitaron igualmente que las conclusiones de la Comisión fueran retomadas en un párrafo especial. Los miembros trabajadores recordaron las declaraciones del año pasado de los miembros empleadores según las cuales "En cuanto a la injerencia de las autoridades públicas en la administración interna, en los programas y en la estructura de los sindicatos (...) se requerían cambios sin demora ya que estas cuestiones habían venido discutiéndose durante un número considerable de años". Finalmente, en su informe a la Conferencia de 1999, el representante gubernamental afirmó: el Gobierno es consciente de que el tema de la adecuación al Convenio núm. 87 ha sido objeto de atención desde hace varios años, tanto por la Comisión de Expertos como por la Comisión de la Conferencia, y que resulta impostergable su atención.

Los miembros trabajadores explicaron que desearon citar in extenso las discusiones del año pasado debido a que una vez más se ven obligados a constatar que la Comisión debe tratar con promesas pero no con progresos. Año tras año el Gobierno afirma que la situación cambiará y que hay una evolución en la dirección correcta, pero, a fin de cuentas, esta Comisión se enfrenta a las mismas observaciones de la Comisión de Expertos y a los mismos desafíos a la libertad sindical. Estiman por lo tanto que es necesario frente a esta violación permanente de los artículos 2 y 3 del Convenio, y en particular, del artículo 3, párrafo 2, que esta Comisión solicite que se concreticen en la ley y en la práctica nacional los proyectos de modificación del Código del Trabajo, de la ley sindical, de la regulación del derecho de huelga de los trabajadores del Estado, así como del Código Penal, a fin de poner la legislación nacional en conformidad con el Convenio y de introducir en el derecho interno los principios fundamentales y las normas del derecho sindical que se desprenden de los convenios internacionales del trabajo ratificados por dicho país.

Los miembros empleadores señalaron que se había examinado en diversas ocasiones en los últimos años el caso de Guatemala respecto del Convenio núm. 87. Es un hecho lamentable, por cuanto demuestra que el Gobierno no había cumplido con sus obligaciones en virtud del Convenio. Si se comparan los comentarios formulados este año por la Comisión de Expertos con los del año pasado, es poca la información nueva.

Volviendo a las cuestiones planteadas en los comentarios formulados por la Comisión de Expertos, los miembros empleadores indicaron que podían dividirse en dos partes. La primera parte trata de las disposiciones legislativas del Código de Trabajo, que prevén la posibilidad de una injerencia del Gobierno en la estructura y en las actividades de los sindicatos. Esta parte constituye una clara vulneración del Convenio. La segunda parte de los comentarios de la Comisión de Expertos trata de las disposiciones legislativas relacionadas con los conflictos laborales y, en particular, del derecho de huelga. Como se mencionara en años anteriores, los miembros empleadores recordaron que el Convenio núm. 87 no regula el derecho de huelga. Se demostró, en las notas preparatorias redactadas durante la elaboración del Convenio, que no se había intentado regular el derecho de huelga. De ahí que los miembros empleadores no consideraran que se hubiese vulnerado el Convenio núm. 87 en lo que concierne a las cuestiones relativas al derecho de huelga.

En cuanto al Comité Tripartito Nacional, relativo a los asuntos internacionales del trabajo, los miembros empleadores son de la opinión de que su trabajo no es muy efectivo. Parece haber una falta de voluntad política de colaboración de las partes representadas en este Comité nacional. Los miembros empleadores consideraron que la situación actual de Guatemala es también una consecuencia de larga data de la guerra civil. Si bien las partes habían concluido un acuerdo de paz, es largo el proceso de reconciliación y bastante difícil la consecución de una paz real y duradera. Sin embargo, aunque esta cuestión complica la situación, no es una excusa para que el Gobierno infrinja el Convenio.

Por consiguiente, los miembros empleadores consideraron que el Gobierno debería instar, en las conclusiones de la Comisión, a la adopción de medidas para armonizar su legislación con las disposiciones del Convenio. Ahora bien, las conclusiones deberían reflejar también el hecho de que el Gobierno hubiese comunicado a la Oficina, en el mes de mayo, un proyecto de ley. Con todo, debería señalarse también al respecto que la Comisión debería esperar los comentarios de la Comisión de Expertos en torno al proyecto de legislación, antes de volver sobre este caso, si fuere necesario.

El miembro trabajador de Guatemala declaró que se había enterado por las declaraciones del Ministro y por las informaciones escritas comunicadas por el Gobierno de la presentación de un proyecto de ley al Congreso en relación con las reiteradas solicitudes de la Comisión de Expertos para poner la legislación en conformidad con el Convenio núm. 87. Indicó que en el Congreso se manipulan los proyectos y que no había garantías de que se respetaran las exigencias de la OIT. Sin embargo, el desafío está planteado. Asimismo destacó la ausencia de voluntad y de decisión política para que se respetara la existencia del sindicalismo en la práctica. Dio varios ejemplos de la sistemática violación del ejercicio del derecho de sindicación. Se penaliza y se criminaliza la acción sindical para perseguir, atemorizar, desmoralizar y destruir el movimiento sindical y sus organizaciones. Ha habido querellas penales contra campesinos que reclamaban ajustes salariales y que fueron condenados a 20 días de cárcel; el Sindicato SITRABI y sus dirigentes fueron procesados penalmente y 200 individuos allanaron la sede sindical y amenazaron de muerte a los dirigentes. Más allá de los propósitos del Gobierno la realidad es dramática y descarnada. En la industria, la banca y el agro se utiliza un manual de instrucciones para impedir o suprimir los sindicatos. Ha habido decenas de sindicalistas asesinados, además existe una situación de impunidad ya que las máximas autoridades judiciales no sancionan a los asesinos. Es urgente revertir esta situación ya que si los trabajadores pierden confianza en la ley se producirán medidas de hecho.

El miembro empleador de Guatemala declaró que no podía referirse al proyecto de ley del que ha hablado el Sr. Ministro porque no lo conocía. Tan sólo ayer los empleadores se enteraron de su existencia, lo cual evidencia su origen no tripartito. Para cumplir las recomendaciones de los expertos se ha violado uno de los principios fundamentales de la OIT (para cumplir con el Convenio núm. 87 se ha violado el Convenio núm. 144); so pretexto de cumplir la ley, se ha violado la ley. Como es de todos sabido, la máxima maquiavélica, el fin justifica los medios, no es jurídica ni éticamente sostenible.

Esta es la segunda vez en los menos de cinco meses que han gobernado las recién electas autoridades de Guatemala, que se viola el tripartismo; el cual, más que la simple ratificación de un convenio, venía siendo una sana práctica en Guatemala; de esa forma se aprobaron normas tan importantes como las reformas del código de trabajo derivadas de los acuerdos de paz, por citar un ejemplo. La primera vez que se violó el tripartismo, cuando el Ejecutivo envió al Congreso de la República un proyecto en materia laboral que llegó a convertirse en ley de la República, los empleadores se vieron en la necesidad de mostrar su rechazo levantándose de la mesa tripartita, pues qué sentido tiene acudir a ella si los asuntos realmente importantes no son sometidos a su conocimiento. Esta es la segunda vez que se viola el tripartismo y por ello el orador debe dirigirse a la Comisión en estos términos. El Ministro pudiera decir que no se efectuó la consulta como consecuencia de la actitud de los empleadores derivada de la primera violación al tripartismo que se refirió anteriormente, es decir, que los empleadores se levantaron de la mesa tripartita, lo cual no es sostenible, pues no se les volvió a convocar como hubiera debido, ni se les envió el proyecto de ley como debió hacerse en apoyo a la práctica tripartita. El orador se preguntó si ésta será la nueva forma de gobernar nuestro país y de dirigir las relaciones de trabajo: la imposición y no el diálogo.

Los expertos quizá no tengan que preocuparse más por lo relativo al Convenio núm. 87, pero seguramente lo harán por las prácticas contrarias al Convenio núm. 144. Para resolver un problema se ha creado otro y de graves consecuencias para el diálogo y la concertación tan necesarios para nuestra democracia y la paz que se ha empezado a construir desde finales de 1996. En suma, del Gobierno los empleadores exigen que retome el tripartismo como la mejor forma de dirigir las relaciones del sector productivo. Solicitó que en las conclusiones de la presente Comisión en este caso se haga ver que el proyecto a que se ha referido el Gobierno no tuvo un origen tripartito, lo cual es lamentable.

La miembro trabajadora de Noruega, hablando en nombre de todos los trabajadores del Grupo nórdico, respaldó plenamente la declaración de los miembros trabajadores. Guatemala ha ratificado el Convenio núm. 87 en 1952. En sus comentarios acerca de la memoria del Gobierno, la Comisión de Expertos había recordado una vez más la existencia, en el Código de Trabajo, de algunas restricciones al derecho de sindicación y al derecho de huelga. Estas restricciones reflejan la actitud totalmente inaceptable de parte de las autoridades respecto de los sindicatos y de las actividades sindicales. Al no haber armonizado su legislación con el Convenio, el Gobierno, de hecho, tolera y contribuye a las vulneraciones del Convenio que había ratificado, pero que no había, de ningún modo, aplicado.

El movimiento sindical de Noruega está al tanto de los abusos cometidos contra los trabajadores en el campo, especialmente en el sector bananero, a través de la cooperación directa con su sindicato hermano de Guatemala UNSITRAGUA, y a través de informes del ICFTU y de Amnistía Internacional. Se había despedido a los trabajadores por la única razón de su afiliación sindical y las autoridades habían participado activamente en el acoso a los trabajadores. Cuando una subsidiaria de una de las principales multinacionales del sector bananero despidió, en septiembre de 1999, a mil trabajadores, éstos fueron gravemente maltratados. Aun peor, en octubre del mismo año, fuerzas paramilitares irrumpieron en locales sindicales, retuvieron a los dirigentes sindicales a punta de pistola y los obligaron a firmar cartas de dimisión. Aunque los locales sindicales se encontraban a sólo 400 metros del cuartel policial, no hizo nada la policía para investigar estas graves violaciones. Es bien conocida la pasividad del Ministerio de Trabajo en la industria de maquila. Mientras que en 1996 eran 11 los sindicatos del sector, no existía uno solo en la actualidad. Los propietarios de las fábricas habían despedido a los afiliados sindicales y habían "cerrado" las plantas que tenían trabajadores sindicados, para luego reabrirlas contratando a trabajadores más dóciles.

Se había informado a la Comisión de que el Gobierno podría mostrar ahora signos de comprensión de la gravedad de la situación y de que ya no se toleraría la inobservancia del Convenio núm. 87. Se habían entregado, en efecto, a la Oficina, muy recientemente, copias de los proyectos de enmienda al Código de Trabajo, a efectos de armonizarlo con el Convenio. Sin embargo, con anterioridad, se habían dado promesas de cambio de las leyes vigentes, promesas que no se cumplieron. Sería algo vergonzante repetir, una vez más, este ejercicio. Es responsabilidad de la Comisión garantizar que el Gobierno armonice su legislación y la práctica con el Convenio, asegurando así la protección efectiva de los derechos de sindicación, de negociación colectiva y de participación en acciones laborales por parte de los trabajadores.

El miembro trabajador de los Estados Unidos señaló que muchas de las cuestiones planteadas por la Comisión de Expertos en su informe del año pasado estaban siendo estudiadas actualmente por esta Comisión, pendientes de resoluciones finales y satisfactorias. El Ministro había realizado grandes esfuerzos para lograr que la situación mejore en un breve plazo de tiempo, incluyendo la sumisión de propuestas al Congreso para cambiar el Código de Trabajo, lo que solucionaría algunos de los problemas de incumplimiento mencionados por la Comisión de Expertos, en virtud del Convenio núm. 87. Sin embargo, la iniciativa del Ministro se vio limitada por otros factores, inclusive el Congreso, un órgano judicial con plena jurisdicción en materia de asuntos laborales, empleadores que habían adoptado medidas antisindicalistas y en contra de los trabajadores, y una falta de recursos financieros para respaldar sus planes y programas.

El orador citó algunos ejemplos de incumplimiento del Convenio núm. 87, haciendo referencia a los aspectos mencionados en el informe de la Comisión de Expertos. Señaló que, aunque el Ministerio de Trabajo había propuesto modificaciones para solucionar algunas de las violaciones contenidas en el mismo, éstas seguían sin aplicarse. En segundo lugar, se planteó el problema del órgano judicial de Guatemala. Según los informes presentados por los representantes del AFL-CIO Solidarity Centre, eran ineficaces la mayoría de los ocho tribunales regionales tripartitos de conciliación y arbitraje establecidos para solucionar los conflictos relativos a la libertad sindical. Muy pocos casos habían sido resueltos por estos tribunales, establecidos inicialmente para tratar el problema de la centralización excesiva del sistema de justicia laboral en Ciudad de Guatemala, lo que impidió a los trabajadores rurales el acceso a los tribunales. En tercer lugar, las reformas propuestas por el Ministerio de Trabajo no solucionarían las violaciones del Convenio núm. 87, que se originaban en el sistema de justicia penal y en el Código Penal. Un ejemplo de este tipo de violaciones puede encontrarse en la referencia de la Comisión de Expertos al artículo 390 (2) del Código Penal, al que podría recurrirse para imponer penas de prisión a los participantes en huelgas legales. Por último, también existía asimismo el problema de la impunidad para los que cometían actos criminales contra los sindicalistas y sus familias. Por ejemplo, comprendió que aún quedaban por resolver, sin condena ni compensación, los 12 casos de ataques, agresiones, secuestros, asesinatos, torturas y amenazas de muerte contra sindicalistas guatemaltecos y sus familias, que tuvieron lugar entre 1994 y 1995, y de lo cual se informó al representante comercial de los Estados Unidos en enero de 1996.

En conclusión, la OIT debería hacer todo lo posible por asegurarse de que prevalezcan los planes del Ministro orientados a lograr el cumplimiento auténtico del Convenio núm. 87 en su país. Hizo un llamamiento a su propio Gobierno, en particular con respecto a los proyectos encaminados a apoyar la modernización de los Ministerios de Trabajo de América Central, a lograr que el Ministerio y el movimiento sindical guatemalteco participe activamente, y a fomentar la capacidad de funcionamiento tanto del Ministerio de Trabajo como del órgano judicial de Guatemala.

El miembro trabajador de Colombia destacó que la legislación guatemalteca incluía un conjunto inaceptable de trabas a la libertad sindical. Esperó que el año próximo se pudiera comprobar que la promesa de una nueva ley sindical se haya hecho realidad y recordó que las promesas realizadas por gobiernos anteriores no se habían cumplido. Es preciso que se respeten los derechos sindicales y que se den garantías para el desarrollo de la libertad sindical. Por otra parte, el Gobierno debe garantizar que no se criminalice la actividad sindical, así como suprimir la impunidad existente. Recordó que una democracia sin sindicatos es una caricatura y que éstos debían ser fortalecidos para evitar formas violentas de lucha, bien conocidas en el mundo.

El miembro trabajador de Uruguay señaló que del informe de la Comisión de Expertos, de las declaraciones de los miembros trabajadores y del miembro trabajador de Guatemala se desprendía claramente que en Guatemala se violaba el Convenio núm. 87. Son positivas las buenas intenciones del Gobierno al presentar el proyecto de ley al Congreso pero debe mantenerse en observación este caso y volverlo a tratar en el año 2001 si no hay avance. Espera que el actual Ministro de Trabajo no olvide los principios por los que tanto luchó cuando era dirigente sindical.

El representante gubernamental señaló que había interpretado que todas las opiniones expresadas pretendían ayudar a Guatemala, pero lamentó las que habían salido del marco de la observación de la Comisión de Expertos, incursionando en hechos criminales que no estaban en discusión o en cuestiones relativas a la aplicación del Convenio núm. 144. Subrayó el compromiso del nuevo Gobierno de hacer lo necesario para impulsar la tramitación del proyecto de ley recientemente sometido al Congreso y recordó que llevaba sólo cuatro meses en el poder. En cuanto a la afirmación de falta de respeto al tripartismo realizada por el miembro empleador de Guatemala, recordó que fueron los empleadores los que abandonaron la mesa tripartita y declararon que no volverían a ella. No obstante, invitó al sector empresarial a que se reincorporara al tripartismo e indicó que en julio se les convocará nuevamente. Refiriéndose a algunas intervenciones, indicó que la empresa Bandegua y SITRABI habían llegado a un acuerdo para la reintegración de 918 trabajadores despedidos, así como que muy próximamente el Tribunal de Puerto Barrios decidiría sobre la apertura de juicio oral contra 23 personas por hechos criminales en el marco del conflicto en la zona bananera.

Los miembros trabajadores consideran que los argumentos que hicieran suyos el año pasado y que recuerdan en este momento son de actualidad. Tomaron nota de la declaración del Ministro respecto del proyecto de ley enviado al Congreso aun cuando la discusión ha demostrado que los interlocutores sociales no fueron consultados. Osan esperar que la política anunciada se verá finalmente concretizada en los hechos. Esperando que dichas promesas se traduzcan en actos y que la Comisión de Expertos pueda pronunciarse, solicitan que esta Comisión afirme de la manera más firme posible su inquietud en lo que concierne a las prácticas y a la cultura antisindical en vigor en dicho país.

Los miembros empleadores, haciendo referencia a las declaraciones prestadas por algunos miembros trabajadores sobre el hecho de que el Ministro de Trabajo había sido un antiguo miembro trabajador de la Comisión y que por tanto no debía olvidar este hecho en el ejercicio de sus funciones, confiaron en que el Ministro cumpliría con sus obligaciones en beneficio de todos los habitantes de Guatemala. Los miembros empleadores añadieron que era necesario, en primer lugar, que la Comisión de Expertos examinara el proyecto de ley. A la luz de dicho examen, esta Comisión quizá podría llegar a diferentes conclusiones. Sin embargo, el Gobierno debería facilitar entretanto un informe detallado que debería elaborarse en consulta con los interlocutores sociales, de conformidad con el Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144).