Direct Request (CEACR) - adopted 2011, published 101st ILC session (2012)

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - Montenegro (Ratification: 2006)

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Article 3, paragraphe 2, de la convention. Autres fonctions confiées aux inspecteurs du travail. La commission note que, dans le rapport annuel de 2010 sur l’action des services de l’inspection du travail, plusieurs mesures ont été prises afin de lutter contre le travail illégal. Les visites d’inspection ont visé plus particulièrement les secteurs connus pour avoir un taux important d’emploi illégal, une ligne téléphonique a été ouverte pour recevoir les plaintes, à titre anonyme, sur les cas d’emploi illégal, et un organisme a été créé afin d’assurer la coordination entre l’inspection du travail et d’autres services d’inspection.

La commission note en outre dans le rapport précité que les visites d’inspection visent aussi le contrôle de la légalité de l’emploi des étrangers et que, conformément à l’article 40(1) de la loi sur l’emploi et le travail des étrangers, les inspecteurs du travail sont notamment habilités à imposer aux travailleurs étrangers des amendes allant de la moitié à vingt fois le montant du salaire minimum lorsqu’ils travaillent sans permis de résidence ou permis de travail. La commission croit aussi comprendre, à la lecture du rapport annuel de l’inspection du travail, que les inspecteurs pourraient délivrer des permis de travail et ordonner la régularisation de l’emploi d’étrangers à la suite d’une inspection.

La commission rappelle que, comme l’indiquent les paragraphes 76-78 de son étude d’ensemble de 2006 sur l’inspection du travail relatifs à une tendance croissante à lier les inspections à la lutte contre le travail clandestin et l’immigration irrégulière, la fonction principale des inspecteurs du travail consiste à veiller à la protection des travailleurs et non à assurer l’application du droit de l’immigration. Le contrôle du recours à des travailleurs migrants en situation irrégulière nécessite le déploiement de ressources importantes en hommes, en temps et en moyens matériels que les services d’inspection ne peuvent consacrer qu’au détriment de l’exercice de leurs fonctions principales. En outre, la fonction de contrôle de la légalité de l’emploi devrait avoir pour corollaire le rétablissement des droits garantis par la législation à tous les travailleurs pour être compatible avec l’objectif de l’inspection du travail. A titre de règle générale, seul l’employeur devrait être tenu responsable de l’emploi illégal et les travailleurs concernés considérés, en principe, comme des victimes. C’est pourquoi la commission a accueilli avec satisfaction l’initiative prise par certains gouvernements de décharger l’inspection du travail du rôle de police de l’emploi illégal pour le confier à un autre organe.

En conséquence, la commission prie le gouvernement de fournir de plus amples détails sur la nature des fonctions actuellement assignées à l’inspection du travail s’agissant de l’emploi de travailleurs étrangers, et d’indiquer les mesures législatives et autres prises ou envisagées pour faire en sorte que les fonctions d’application du droit de l’immigration soient dissociées de celles du contrôle du respect des droits des travailleurs. Prière également de préciser la nature de la coopération entre l’inspection du travail et la police dont il est question dans le rapport annuel de 2010 sur l’action des services de l’inspection du travail.

La commission prie également le gouvernement de préciser la proportion des activités effectuées par l’inspection du travail dans le domaine de la lutte contre l’emploi illégal ainsi que leur impact sur l’application des dispositions légales relatives aux conditions de travail et à la protection des travailleurs (nature des infractions constatées, poursuites engagées, mesures adoptées et sanctions imposées).

Enfin, la commission prie le gouvernement d’indiquer la manière dont l’inspection du travail s’assure que les employeurs respectent bien leurs obligations, s’agissant des droits reconnus dans la loi aux travailleurs étrangers sans papiers pendant la durée de leur relation d’emploi effective.

Article 4. Réorganisation du système d’inspection du travail. La commission note que l’inspection du travail, qui était précédemment divisée en deux inspections différentes (à savoir l’Inspection des relations de travail et l’Inspection de la sécurité et de la santé au travail (SST)), est dorénavant organisée en un système intégré à tous les niveaux et placée sous la direction et le contrôle de l’inspection centrale du travail au sein de la division du travail du nouveau ministère du Travail et du Bien-être social (MLSW). La commission prie le gouvernement de fournir copie de tout texte législatif relatif à l’organisation et au fonctionnement du système d’inspection du travail restructuré ainsi qu’aux prérogatives et fonctions des inspecteurs du travail dans ce nouveau système, de même qu’un organigramme.

Articles 5 a), 10, 20 et 21. Tenue d’un registre des établissements industriels et commerciaux assujettis à l’inspection du travail et du nombre des travailleurs qu’ils emploient. Rapport d’activité annuel des services de l’inspection du travail. La commission note que le gouvernement se réfère à la coopération entre les inspecteurs du travail et l’administration fiscale qui, conformément à la législation nationale, tient des registres de tous les travailleurs à des fins d’assurance sociale obligatoire. La commission note aussi que le rapport annuel de l’inspection du travail pour 2010, joint en annexe au rapport du gouvernement et publié sur son site Internet, contient des informations sur les activités de l’inspection du travail, mais qui sont toutefois insuffisantes pour évaluer le fonctionnement du système de l’inspection du travail dans la pratique. La commission tient à attirer l’attention du gouvernement sur son observation générale de 2009 dans laquelle elle soulignait le caractère essentiel de la disponibilité d’un registre des établissements et entreprises assujettis à l’inspection, et l’intérêt de la coopération interinstitutionnelle à cet effet, entre autres, en vue de fournir aux autorités centrales chargées de l’inspection du travail les données essentielles à la préparation du rapport annuel de l’inspection du travail.

Rappelant que le rapport d’audit de l’inspection du travail de 2009 recommandait la création d’un registre informatisé des établissements au niveau national, simple et accessible, la commission prie à nouveau le gouvernement de la tenir informée de tout progrès réalisé à cet égard ainsi que sur l’impact de la coopération interinstitutionnelle à cet effet.

La commission prie à nouveau le gouvernement de ne ménager aucun effort pour permettre à l’autorité centrale responsable de l’inspection de publier et communiquer à l’OIT un rapport sur les activités des services de l’inspection du travail placés sous son contrôle, renfermant des informations sur chacune des matières faisant l’objet de l’article 21 a)-g) de la convention. A cet égard, elle renvoie le gouvernement aux pistes fournies au paragraphe 9 de la recommandation (no 81) sur l’inspection du travail, 1947, relatives au niveau de détail idéal des informations qui devraient figurer dans le rapport annuel sur l’inspection.

La commission note que le rapport du gouvernement ne répond pas à ses précédents commentaires relatifs au suivi de l’audit de l’inspection du travail effectué par le BIT en 2009. Elle espère que le prochain rapport contiendra des informations complètes sur tous les points soulevés dans sa précédente demande directe qui était conçue dans les termes suivants:

Article 5 a) de la convention. Coopération avec d’autres autorités. La commission note que, selon les informations communiquées par le gouvernement et celles contenues dans le rapport d’audit de l’inspection du travail, la collaboration et les relations entre les deux départements précités (Inspection des relations de travail et Inspection de la santé et de la sécurité du travail), de même que les relations entretenues avec d’autres institutions et autorités, sont bonnes, mais la plupart du temps informelles. Dès lors, le rapport d’audit recommande une approche institutionnellement plus ciblée et plus formelle, par exemple à travers des accords institutionnels entre les différentes autorités.

Article 6. Statuts et conditions de service des inspecteurs du travail. La commission note que les inspecteurs du travail au sein du ministère de la Santé, du Travail et des Affaires sociales (MHLSW) sont des fonctionnaires qui sont réélus tous les quatre ans dès qu’ils ont passé avec succès une évaluation de leurs compétences. La commission voudrait souligner le point de vue exprimé par le rapport d’audit selon lequel un tel système de réélection n’est pas compatible avec l’idée de stabilité de l’emploi. A cet égard, la commission attire l’attention du gouvernement sur le paragraphe 201 de l’étude d’ensemble de 2006 qui indique que le statut de fonctionnaire était mieux à même de garantir l’indépendance et l’impartialité des inspecteurs du travail, éléments nécessaires pour l’accomplissement de leurs tâches. Concernant la faible motivation en raison des bas salaires et des opportunités de carrière limitées, le rapport d’audit recommande de réformer la politique des ressources humaines afin d’assurer aux inspecteurs des perspectives incitatives de promotion et de conserver ainsi un personnel qualifié et motivé au sein des services d’inspection.

Article 7. Formation initiale et postérieure des inspecteurs du travail. La commission note du rapport d’audit que la formation des inspecteurs du travail consiste principalement à assister, donner des conseils et superviser les nouveaux inspecteurs recrutés. Il recommande par conséquent l’établissement d’un plan de formation général et national pour les inspecteurs, qui assure la durabilité des formations initiales et postérieures (y compris des recyclages, des apprentissages sur le tas, des formations spécialisées, par exemple sur l’adoption récente d’un nombre important de législations nouvelles sur le travail ou la santé ou la sécurité au travail).

Article 10. Nombre des inspecteurs du travail. La commission note qu’il y a actuellement un total de 36 inspecteurs du travail (25 sont chargés du contrôle des conditions générales d’emploi, 11 sont chargés du contrôle de la sécurité au travail). A cet égard, le rapport d’audit sur l’inspection du travail recommande qu’un budget soit finalisé afin de couvrir les vacances de poste actuelles (suite à la démission de certains inspecteurs) et d’augmenter le nombre d’inspecteurs afin de leur permettre d’accomplir effectivement leurs tâches.

Article 11. Conditions de travail des inspecteurs. La commission note que les conditions de travail des inspecteurs ne sont pas appropriées: bureaux et matériels de bureau inadaptés (manque d’ordinateurs, de fax, pas d’accès à Internet, pas d’outils techniques de mesure, pas d’équipement de protection, manque de véhicules opérationnels). Elle note que les inspecteurs du travail utilisent généralement leur propre véhicule pour les visites d’inspection, reçoivent un remboursement mensuel de 70 euros pour l’essence, tandis que l’utilisation des transports publics ne semble pas être remboursée. Par conséquent, le rapport d’audit recommande qu’un soutien technique et logistique minimum soit fourni aux inspecteurs.

Article 16. Planification des visites d’inspection. Selon le rapport d’audit, les procédures internes doivent être améliorées, les formulaires d’inspection et les procédures préparées en vue de faciliter l’échange d’informations et d’accroître l’effectivité des inspections. De même, des listes de contrôle (check-list) devraient être établies pour leur utilisation lors des visites d’inspection. De plus, avant les inspections, les inspecteurs devraient préparer les visites en vérifiant les dossiers, les enregistrements, la location de l’établissement, les personnes de contact, le nombre d’employés, les précédentes violations à la législation, l’attitude générale de l’employeur, les accidents du travail, les lettres de plaintes, la présence de syndicats et autres. Afin de faciliter la surveillance de la non-conformité selon les secteurs et par localité, il serait utile d’établir un système de registre.

Article 14. Registre des cas de maladie professionnelle. De plus, le rapport d’audit recommande le développement d’un registre national des accidents professionnels et des cas de maladie liée au travail, établi par sexe (garantissant la confidentialité) afin de permettre une meilleure analyse des tendances, de même que la planification des visites et organisation des campagnes de prévention.

Articles 17 et 18. Sanctions et procédures administratives. La commission note du rapport d’audit que les sanctions et l’exécution dans les cas mineurs, au moins celles relatives aux conditions générales d’emploi, sont promptement appliquées et exécutées (pouvoir des inspecteurs qui contrôlent les conditions de travail d’affliger des amendes sur place et l’exécution rapide des sentences par le bureau de première instance des infractions au MHLSW). Toutefois, le rapport d’audit suggère de réviser, de rationaliser et d’homogénéiser les procédures actuelles des sanctions administratives, en échelonnant les infractions selon certains critères afin de permettre une meilleure application du système de sanction. Il recommande également que les inspecteurs chargés de la santé et la sécurité au travail devraient avoir les mêmes procédures de sanction et les mêmes prérogatives que les inspecteurs du travail.

La commission prie le gouvernement de tenir le Bureau informé de tout progrès réalisé relatif aux recommandations précitées du rapport d’audit de l’inspection du travail et de communiquer copie de toutes les dispositions législatives pertinentes. Elle rappelle au gouvernement, comme cela a été souligné dans le rapport d’audit, qu’il peut demander l’assistance technique du Bureau pour la mise en œuvre des mesures recommandées par le rapport d’audit de l’inspection du travail, si cela est approprié.

Article 3, paragraphe 1 b). Information et conseils techniques aux employeurs et employés. La commission prend note de la conclusion du gouvernement selon laquelle les violations des conditions de travail découvertes grâce aux inspections sont en partie dues à un manque d’information des employeurs et des employés sur les prérogatives de contrôle et de surveillance des inspecteurs du travail. La commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour renforcer les tâches éducatives des inspecteurs du travail prévues dans cette disposition de la convention vis-à-vis des employeurs et des employés.