Observation (CEACR) - adopted 2011, published 101st ILC session (2012)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Australia (Ratification: 1973)

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La commission note les observations relatives à l’application de la convention présentées par le Conseil australien des syndicats (ACTU) dans une communication en date du 31 août 2011 et celles de la Confédération syndicale internationale (CSI) présentées dans une communication du 4 août 2011.

La commission note que le gouvernement indique que, à compter du 1er janvier 2010, tous les Etats à l’exception de l’Australie-Occidentale ont transféré leur autorité en matière de législation du travail au niveau fédéral, créant ainsi un nouveau système national de relations du travail pour le secteur privé, dénommé le système national. En vertu de la loi de 2009 sur le travail équitable, les règlements de 2009 sur le travail équitable, la loi de 2009 sur le travail équitable (organisations enregistrées) et les règlements de 2009 sur le travail équitable (organisations enregistrées), le système national couvre les sociétés constitutionnelles, le secteur fédéral et ses agences, les employeurs d’équipages aériens, maritimes ou fluviaux impliqués dans les échanges ou le commerce interétatique ou international, tous les employeurs de l’Etat de Victoria, du Territoire du Nord et du Territoire de la capitale australienne, les employeurs du secteur privé de la Nouvelle-Galles du Sud, du Queensland, de l’Australie-Méridionale et de la Tasmanie, et les employeurs du gouvernement local de la Tasmanie. La commission note que les catégories suivantes d’employeurs ne sont pas couvertes par la loi sur le travail équitable: 1) l’emploi dans le secteur public étatique, les gouvernements locaux et les sociétés non constitutionnelles du secteur privé en Australie-Occidentale; 2) l’emploi dans le secteur public étatique et les gouvernements locaux en Nouvelle-Galles du Sud, au Queensland et en Australie-Méridionale; et 3) l’emploi dans le secteur public étatique en Tasmanie.

Article 3 de la convention. Le droit des organisations d’établir librement leurs activités et d’élaborer leur programme d’action. Dans ses précédents commentaires, la commission avait pris note des préoccupations soulevées par l’ACTU quant au fait que la plupart des restrictions établies par la loi de 1996 sur les relations professionnelles (loi WR) avaient été maintenues dans la loi sur le travail équitable. La commission avait prié le gouvernement d’examiner les dispositions suivantes en consultation avec les partenaires sociaux concernés, de manière à les rendre pleinement conformes à la convention:

i) absence de protection des actions revendicatives visant à obtenir:

– des accords multi-entreprises (art. 413(2));

– la négociation d’accords types (art. 409(4), 412, 422, 437(2));

– des boycotts indirects et des grèves générales de solidarité (art. 408-411 et loi de 1974 sur les pratiques commerciales);

ii) des négociations sur des «clauses illégales» comprenant notamment: l’extension de la protection offerte par la législation contre le congédiement injustifié des travailleurs pendant la période probatoire; le paiement des jours de grève; le paiement des frais pour les services de négociation du syndicat; et la création d’un droit syndical d’accès au lieu de travail avec des exigences différentes ou supérieures à celles prévues par la loi (art. 172, 194, 353, 409(1) et (3), et art. 470-475); et
iii) les dispositions permettant de restreindre ou d’interdire des actions revendicatives, notamment par le recours à l’arbitrage obligatoire à l’initiative du ministre lorsque des actions revendicatives menacent de causer un préjudice à l’économie australienne ou de porter atteinte à la vie, la sécurité, la santé ou le bien-être de la population ou d’une tierce partie (art. 423, 424, 426 et 431).

S’agissant de la négociation d’accords types, le gouvernement réaffirme que les actions revendicatives visant à soutenir la négociation d’accords types ne bénéficient pas de protection aux termes de la loi sur le travail équitable, mais que le fait de réclamer des conditions communes à de multiples lieux de travail n’est pas considéré comme une négociation d’accord type si le représentant participant à la négociation tente véritablement de parvenir à un accord et est disposé à négocier dans chaque entreprise (art. 412); les considérations pertinentes pour procéder à cette détermination en vertu de l’article 412(3) incluent: 1) la capacité du représentant à démontrer qu’il s’est préparé à prendre en compte les circonstances particulières de l’employeur; 2) le fait que la négociation se soit déroulée d’une manière cohérente avec les termes de l’accord en cours de négociation et autant que possible par un accord entre l’employeur et ses employés; et 3) le respect du principe de la négociation de bonne foi.

S’agissant des actions revendicatives visant à soutenir l’inclusion de «claues illégales», la commission prend note des décisions rendues par l’Agence du travail équitable australien (FWA), notamment de son rejet d’une demande d’ordonnance pour la tenue d’un scrutin sur la grève protégée au motif que le projet de convention collective du syndicat contenait une stipulation touchant à une «clause illégale», avec pour conséquence que l’action revendicative n’aurait pas été protégée et l’adoption d’une ordonnance mettant fin à la proposition d’action revendicative. La commission note également que le gouvernement réitère qu’il est illégal, aux termes de la loi sur le travail équitable, pour un employeur de payer, ou pour un employé de demander ou exiger, le paiement du salaire en cas de grève, et que cette disposition est conforme au principe général de droit commun qu’un employé n’a pas le droit de recevoir des paiements pour des services non fournis dans le cadre de sa relation d’emploi. Le gouvernement indique néanmoins que la Cour fédérale a rejeté la plainte d’un employeur reprochant à un syndicat d’avoir demandé le paiement des salaires pendant la grève bien que cela ne soit pas autorisé au motif qu’exprimer un point de vue selon lequel les employés «devraient» être payés ne constituait pas une demande ou une exigence de paiement en l’espèce.

S’agissant de l’interdiction des boycotts indirects et des grèves de solidarité, la commission note que le gouvernement indique que la loi de 2010 sur la concurrence et la consommation a remplacé la loi de 1974 sur les pratiques commerciales mais que les dispositions relatives au boycott indirect n’ont pas fait l’objet de modifications et que le gouvernement n’envisage pas de procéder à des amendements. Par ailleurs, la commission avait noté par le passé que la modification des articles 30J et 30K de la loi de 1914 sur les crimes était nécessaire, ces articles interdisant respectivement les actions revendicatives menaçant les échanges et le commerce avec d’autres pays ou entre Etats, et les boycotts ayant pour conséquence une obstruction ou une entrave à la performance de services par le gouvernement australien ou au transport de biens et de personnes dans le commerce international. En outre, l’article 419 de la loi sur le travail équitable prescrit à la FWA de suspendre ou de mettre fin à toute action revendicative organisée dans une entreprise étrangère ou par des travailleurs étrangers si celle-ci a pour effet de causer, ou causera probablement, des pertes ou des préjudices substantiels aux activités d’une société constitutionnelle. La commission observe que le gouvernement a pris note de sa demande de réexamen des articles 30J et 30K de la loi de 1914 sur les crimes et note également l’indication qu’une ordonnance provisoire prise par la FWA sur la base de l’article 419 de la loi sur le travail équitable a été révoquée peu de temps après et qu’aucune décision écrite n’a encore été publiée à cet égard. La commission note néanmoins avec regret que le gouvernement n’a pas modifié les articles 30J et 30K de la loi de 1914 sur les crimes et a maintenu l’interdiction des boycotts indirects dans la loi de 2010 sur la concurrence et la consommation, cela malgré l’abrogation de la loi de 1974 sur les pratiques commerciales et les observations de la commission à cet égard réitérées depuis de nombreuses années.

S’agissant du pouvoir de la FWA de suspendre ou mettre fin à une action revendicative lorsque celle-ci cause ou menace de causer un préjudice économique significatif au titre de l’article 423, la commission note l’indication du gouvernement que la FWA doit être convaincue que la menace de préjudice économique significatif est imminente, que l’action revendicative se poursuit de manière prolongée, et que le différend ne sera pas résolu dans un avenir raisonnablement prévisible, ainsi que prendre en compte d’autres facteurs énumérés à l’article 423(4). La commission prend note que la FWA a examiné des demandes mais n’a, à la présentation du rapport, procédé à aucune suspension ou interdiction d’actions revendicatives protégées sur base de l’article 423 de la loi sur le travail équitable. La commission note également que la FWA a refusé de suspendre ou mettre fin à des actions revendicatives protégées au motif qu’elle n’était pas convaincue que le différend ne serait pas résolu dans un avenir raisonnablement prévisible et a considéré qu’une grève causant un préjudice économique considérable à l’employeur n’était pas suffisamment significative en ce qui concerne son caractère exceptionnel ou son ampleur. Elle a également considéré que mettre fin à cette action revendicative protégée à ce stade ne contribuerait pas à faciliter la négociation et à résoudre le différend dans un avenir raisonnablement prévisible.

S’agissant du pouvoir de la FWA de suspendre ou mettre fin à une action revendicative protégée lorsque celle-ci menace de porter atteinte à la vie, la sécurité, la santé ou le bien-être de la population ou d’une partie de la population, ou de causer un préjudice significatif à l’économie australienne ou une à partie importante de celle-ci, en vertu de l’article 424 de la loi sur le travail équitable, la commission note l’indication du gouvernement que des demandes fondées sur cette disposition ont été reçues par la FWA et que, comme pour l’article 423, la FWA a fixé un seuil élevé pour mettre fin à une action revendicative sur cette base. La commission note cependant les observations fournies par l’ACTU concernant une décision de la FWA, confirmée en appel, de suspendre une grève protégée pour deux semaines dans le contexte d’une action revendicative dans le secteur de l’éducation, au motif qu’une interdiction par le syndicat d’enregistrer et de transmettre les résultats d’examen menaçait le bien-être des étudiants diplômés en portant atteinte à leur capacité à obtenir un emploi futur. L’ACTU indique que cette décision a été prise en dépit des mesures adoptées par le syndicat pour la mise en place d’un comité de dérogation afin de veiller à ce que les étudiants ayant véritablement besoin de leurs résultats puissent les obtenir. L’ACTU considère qu’une interprétation large de l’article 424 restreint de manière excessive les droits des travailleurs de faire grève. La commission note en outre que le gouvernement indique que la FWA a examiné des cas relatifs à des actions revendicatives causant un préjudice à l’économie australienne et a commencé à appliquer la décision de la Haute Cour d’Australie selon laquelle un motif substantiel, et plus solide qu’une «prévision générale» relative aux conséquences probables de l’action revendicative en cause, est nécessaire pour décider qu’une action revendicative protégée cause un préjudice significatif à l’économie australienne.

S’agissant du pouvoir de la FWA de suspendre une action collective protégée lorsque celle-ci menace de causer un préjudice significatif à une tierce partie en vertu de l’article 426 de la loi sur le travail équitable, la commission note la précision du gouvernement que la FWA peut prendre en compte la mesure dans laquelle l’action protégée menace d’endommager la viabilité d’une entreprise exploitée par une personne, de perturber la fourniture de biens ou de services à une entreprise exploitée par la personne, de réduire la capacité de la personne à remplir une obligation contractuelle ou de causer d’autres pertes économiques à la personne. La FWA doit être également convaincue que la suspension est la mesure appropriée, en examinant si la suspension pourrait être contraire à l’intérêt public ou contraire aux objectifs de la loi. Le gouvernement indique que l’article 426 a été examiné par la FWA qui a conclu que les termes «préjudice significatif» exigeaient l’identification d’un préjudice exceptionnel de par son caractère et son ampleur, sortant de l’ordinaire et plus grave qu’un préjudice résultant habituellement d’une action revendicative protégée.

La commission prend dûment note des informations détaillées fournies par le gouvernement concernant le recours limité aux dispositions susmentionnées. Elle note également l’indication du gouvernement qu’il n’a pas procédé à l’amendement de ces dispositions et considère que, dans l’ensemble, les dispositions de la loi sur le travail équitable en matière d’action revendicative établissent un équilibre satisfaisant entre le droit de grève de l’employé et la nécessité de protéger la vie et la stabilité économique d’une manière appropriée à la situation nationale en Australie, et que la FWA a fixé un seuil élevé pour autoriser la suspension ou l’arrêt d’une action revendicative protégée dans les circonstances spécifiques prévues par les articles 423, 424 et 426 de la loi.

La commission note par ailleurs les conclusions et recommandations du Comité de la liberté syndicale dans le cas no 2698 (357e rapport, paragr. 213-229) relatif aux dispositions susmentionnées. La commission rappelle que le droit de grève est un des moyens essentiels dont disposent les travailleurs et leurs organisations pour promouvoir et défendre leurs intérêts économiques et sociaux. Ces intérêts ne se rapportent pas seulement à l’obtention de meilleures conditions de travail ou aux revendications collectives d’ordre professionnel mais englobent également la recherche de solutions aux questions de politique économique et sociale et aux problèmes qui se posent à l’entreprise et qui intéressent directement les travailleurs (étude d’ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 147). La commission rappelle également que le droit de grève ne peut être restreint ou interdit que: 1) dans la fonction publique uniquement pour les fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat; ou 2) dans les services essentiels au sens strict du terme. La commission rappelle qu’une large gamme d’actions légitimes pourraient être entravées par le fait d’établir un lien entre les restrictions aux actions revendicatives et l’entrave aux échanges et au commerce. Bien que l’impact économique de ces actions soit regrettable, ses conséquences ne rendent pas d’elles mêmes, ni en elles mêmes, un service «essentiel» et ne justifient donc pas des restrictions au droit de grève. La commission prie à nouveau le gouvernement de prendre toutes les mesures appropriées, à la lumière de ses précédents commentaires et en consultation avec les partenaires sociaux, pour réexaminer les dispositions susmentionnées de la loi sur le travail équitable, de la loi de 2010 sur la concurrence et la consommation, et de la loi de 1914 sur les crimes de manière à les rendre pleinement conformes à la convention. Dans l’intervalle, la commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations détaillées sur l’application de ces dispositions par la FWA.

Scrutins de grève. La commission rappelle les préoccupations soulevées par l’ACTU qui a exprimé sa crainte que le processus de scrutin puisse être utilisé par les employeurs pour faire obstacle ou retarder des actions revendicatives protégées. A cet égard, la commission rappelle que, en vertu de la loi sur le travail équitable, les actions revendicatives doivent être autorisées par un scrutin des employés sur l’action revendicative protégée à moins que les employés n’agissent en réponse à une action revendicative entreprise par leur employeur. L’article 459 de la loi sur le travail équitable exige qu’au moins 50 pour cent des employés inscrits sur le registre des votants participent au vote et que plus de 50 pour cent de ceux-ci approuvent la proposition d’action revendicative. La commission note que le gouvernement indique que, afin de prendre une ordonnance de vote pour une action revendicative protégée lorsque la demande en est faite au titre de l’article 437, la FWA doit être satisfaite que chaque requérant a tenté, et continue de tenter, de parvenir à un accord avec l’employeur (art. 443(1)). L’appréciation selon laquelle un requérant a véritablement tenté de parvenir à un accord est une question de fait qui doit être déterminée dans les circonstances d’un cas donné. Le gouvernement indique par ailleurs qu’une jurisprudence conséquente s’est développée sur le sens des termes «chercher véritablement à parvenir à un accord» dans le contexte d’une demande de scrutin de grève protégée. La commission prend note en particulier du faisceau d’indices établis par la FWA, y compris: 1) la durée des négociations, notamment la quantité d’explications et les détails échangés entre le requérant et les autres parties; 2) les progrès enregistrés dans les négociations et les mesures prises pour tenter de parvenir à un accord; et 3) si le requérant a formulé ses revendications et fourni des réponses aux propositions faites par d’autres parties. La commission note par ailleurs que les statistiques récentes fournies par la FWA indiquent que, dans le trimestre de décembre 2010, 189 demandes de scrutin ont été faites et 184 octroyées et que, au trimestre de mars 2011, 134 demandes ont été faites et 115 accordées.

La commission prie le gouvernement de continuer à prendre des mesures pour veiller à ce que l’exercice du droit de grève ne fasse pas l’objet, dans la pratique, de restrictions liées à des obstacles indus ou à des procédures complexes de scrutins de grève et continue à fournir des statistiques sur le nombre de scrutins de grève accordés rapporté au nombre total de demandes ainsi que des statistiques sur tout retard important ou excessif dans l’exercice du droit de grève.

Accès aux lieux de travail. La commission rappelle qu’elle avait précédemment soulevé la nécessité d’amender certaines conditions restreignant le droit d’accès des représentants syndicaux aux lieux de travail dans le but de rencontrer les travailleurs. Dans ses précédentes observations, la commission avait relevé que, aux termes des dispositions de la loi sur le travail équitable, un responsable syndical doit posséder un permis d’entrée de la FWA afin de bénéficier du droit d’accès à certains lieux de travail. Pour déterminer s’il y a lieu d’accorder un permis d’entrée, la FWA examine toute question jugée pertinente, y compris si le requérant a déjà été reconnu coupable de violation d’une loi sociale ou d’un crime comprenant de la fraude, l’entrée par effraction ou l’usage intentionnel de violence ou destruction de propriété (art. 513). La commission avait en outre noté que la loi sur le travail équitable permet aux responsables syndicaux de tenir des discussions avec des travailleurs qui sont membres d’un syndicat, ou susceptibles de l’être, et d’accéder aux lieux de travail afin d’enquêter sur des infractions présumées à la loi ou aux textes d’application de la loi, et avait prié le gouvernement de fournir des informations sur l’application dans la pratique de cette disposition, y compris les statistiques y étant relatives.

La commission note que le gouvernement indique qu’il considère que la loi maintient un cadre équitable et équilibré concernant le droit d’entrée des responsables syndicaux et habilite la FWA à traiter les abus commis par des responsables, aux demandes déraisonnables d’employeurs, ainsi qu’à des litiges. Le gouvernement signale également que la FWA indique dans ses rapports trimestriels que 1 079 demandes de permis d’entrée ont été reçues depuis juillet 2010 et 866 ont été accordées. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations dans son prochain rapport sur l’application pratique et l’impact des dispositions de la loi sur le travail équitable en ce qui concerne l’accès des représentants syndicaux aux lieux de travail, y compris sur les délais d’octroi des permis d’entrée et les motifs fournis dans les cas de rejets des demandes ou de révocation des permis.

Secteur du bâtiment. La commission rappelle la teneur de ses précédents commentaires en ce qui concerne la loi de 2005 sur l’amélioration du secteur de la construction et du bâtiment (BCII) qui: i) rend illégales pratiquement toutes les formes d’action revendicative dans le secteur de la construction et du bâtiment (les articles 36, 37 et 38 de la BCII font référence à des «actions revendicatives illégales» qui instaurent non seulement une responsabilité délictuelle des syndicats vis-à-vis de l’employeur mais aussi une responsabilité plus large de ceux-ci envers les tiers, ainsi que l’interdiction pure et simple de toute action revendicative); ii) instaure des sanctions pécuniaires importantes, la possibilité de mises en demeure ainsi que d’actions en dommages-intérêts non plafonnés en cas d’«action revendicative illégale» (art. 39, 40 et 48-50 de la BCII); iii) confère à l’organisme d’exécution dénommé «Commission australienne pour le bâtiment et la construction (ABCC)» des pouvoirs de coercition très étendus, apparentés à ceux d’une institution ayant vocation à enquêter dans des affaires criminelles, qui auraient consisté en des ingérences dans le fonctionnement interne des syndicats, notamment en recourant au pouvoir d’imposer une peine de six mois de prison en cas de défaut de production des pièces exigées ou de défaut de communication d’informations demandées (art. 52, 53, 55, 56 et 59 de la BCII); et iv) confère au ministre des Relations professionnelles le pouvoir de réglementer les relations professionnelles dans le secteur du bâtiment et de la construction par décret ministériel par le biais d’un instrument dénommé le «Code de la construction», qui est en contradiction avec la convention à différents égards et est «appliqué» de manière implicite à travers un «système d’accréditation» des entreprises désirant passer des contrats de marchés publics avec le Commonwealth. La commission rappelle qu’elle avait précédemment prié le gouvernement d’indiquer tout progrès réalisé concernant l’adoption d’une nouvelle loi réglementant le secteur du bâtiment et de la construction en pleine conformité avec la convention.

La commission note que le gouvernement indique dans son rapport que le projet de loi de 2009 sur l’amendement de la loi sur l’amélioration du secteur de la construction et du bâtiment (transition vers un travail équitable) introduit devant le Parlement le 17 juin 2009 n’a pas été adopté par celui-ci avant sa dissolution en vue de la tenue des élections fédérales de 2010, et que le projet de loi figure actuellement sur l’agenda législatif comme devant être réintroduit au cours de la session parlementaire du printemps 2011. La commission note, en outre, l’indication du gouvernement que, en début d’année 2011, le commissaire de l’ABCC a procédé à un examen de la pratique et de la procédure relative à l’utilisation des pouvoirs prévus par l’article 52 de la BCII et a adopté volontairement, autant que possible, les recommandations du rapport Wilcox, ainsi que mis en place des garanties devant être respectées avant d’émettre des avis fondés sur l’article 52 de la BCII. Le gouvernement indique en outre que le médiateur du Commonwealth sera invité à conduire ses propres enquêtes à chaque fois que les pouvoirs prévus par l’article 52 seront utilisés, ainsi que d’examiner la manière dont le commissaire de l’ABCC a l’intention d’utiliser ses pouvoirs.

La commission note avec regret que les restrictions susmentionnées restent inchangées dans le secteur de la construction et du bâtiment et observe avec préoccupation les allégations formulées respectivement par la CSI et l’ACTU selon lesquelles les inspecteurs de l’ABCC continuent à harceler les responsables et les membres des syndicats dans le secteur de la construction, y compris en organisant des interrogations secrètes de travailleurs individuels, et les enquêtes et poursuites de l’ABCC démontrent que les syndicats et les travailleurs sont manifestement ciblés. La commission prie le gouvernement de fournir ses observations sur les commentaires de la CSI et de l’ACTU et de prendre toutes les mesures nécessaires pour veiller à ce que les responsables et les membres d’organisations syndicales du secteur de la construction ne soient pas victimes de harcèlement ni ciblés par l’ABCC. Par ailleurs, la commission exprime à nouveau le ferme espoir que la réforme législative entreprise dans le secteur du bâtiment et de la construction aboutisse prochainement et permette de modifier la législation afin qu’elle soit pleinement conforme à la convention. La commission prie le gouvernement de fournir des informations complémentaires à cet égard dans son prochain rapport, y compris des informations relatives à l’utilisation par l’ABCC des pouvoirs prévus par l’article 52 de la BCII et des enquêtes y afférentes menées par le médiateur du Commonwealth.