Observation (CEACR) - adopted 2012, published 102nd ILC session (2013)

Indigenous and Tribal Peoples Convention, 1989 (No. 169) - Paraguay (Ratification: 1993)

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La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno recibida en mayo de 2012 y de las otras informaciones relacionadas con la aplicación del Convenio, transmitidas en septiembre de 2011, en la memoria correspondiente al Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29). El Gobierno amplió las informaciones mediante una memoria adicional, recibida en agosto de 2012, con indicaciones del Instituto Paraguayo del Indígena y de la Dirección de Pueblos Originarios y del Buen Vivir dependiente de la Secretaría Nacional de la Niñez y la Adolescencia (SNNA). Además, la Central Unitaria de Trabajadores Auténtica (CUT-A) que colabora con el Consejo de Pueblos Indígenas del Chaco, hizo llegar sus observaciones en agosto de 2012.

Comunicación de la Organización Internacional de Empleadores (OIE). La Comisión toma nota de que, en agosto de 2012, la OIE presentó observaciones sobre la aplicación en la legislación y en la práctica de la obligación de consulta establecida en los artículos 6, 7, 15 y 16 del Convenio. Al respecto, la OIE plantea las siguientes cuestiones: la identificación de las instituciones representativas, la definición de territorio indígena y la falta de consenso entre los pueblos indígenas y tribales sobre sus procesos internos, y la importancia de que la Comisión sea consciente de las consecuencias que estos asuntos tienen para la seguridad jurídica, el costo financiero y la previsibilidad de las inversiones tanto públicas como privadas. La OIE se refiere a las dificultades, los costos y el impacto negativo que el incumplimiento por parte de los Estados de la obligación de consulta puede tener en los proyectos que llevan a cabo empresas tanto públicas como privadas. La OIE observa que la mala aplicación e interpretación del requisito de consulta previa puede implicar obstáculos legales y acarrear dificultades para los negocios, afectar a la reputación y tener costos financieros para las empresas, entre otras cosas. Además, la OIE también declara que las dificultades para cumplir con la obligación de consulta pueden tener repercusiones sobre los proyectos que las empresas quieren llevar a cabo a fin de crear un entorno propicio para el desarrollo económico y social, la creación de trabajo productivo y decente y el desarrollo sostenible del conjunto de la sociedad. La Comisión invita al Gobierno a incluir en su próxima memoria los comentarios que juzgue oportuno al respecto de las observaciones de la OIE.

Parte VIII del formulario de memoria. La Comisión recuerda que, la parte VIII del formulario de memoria señala que «aunque no es requisito indispensable, sería provechoso que el Gobierno consultara a las organizaciones de los pueblos indígenas y tribales del país, a través de sus instituciones tradicionales, en el caso de que existan, acerca de las medidas tomadas para dar efecto al presente Convenio, y asimismo, cuando prepare las memorias relativas a su aplicación». La Comisión invita al Gobierno a que, al preparar la memoria que se debe presentar en 2013, comunique con las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores y consulte con las organizaciones de los pueblos indígenas del país, a través de sus instituciones tradicionales, sobre las medidas tomadas para dar efecto al Convenio. La Comisión espera que el Gobierno presente en 2013 una memoria que contenga indicaciones específicas sobre los temas evocados en la presente observación y sobre los resultados alcanzados por las medidas adoptadas para dar efecto a cada una de las disposiciones del Convenio.

Artículo 1 del Convenio. Autoidentificación. El Gobierno confirma los resultados de la Encuesta Indígena 2008 que mostró que había alrededor de 108 308 indígenas en el país. El Gobierno indica que, dando seguimiento a las recomendaciones de la Comisión, en el III Censo Nacional se utilizarán tres criterios de identificación: la autoidentificación, la lengua y la pertenencia geográfica. La Comisión toma nota con interés de que el censo ha sido previsto para agosto y septiembre de 2012, con el tema: «Diferentes, pero de un mismo país». El aumento creciente de la población indígena motivó la realización del III Censo Nacional incorporando la autoidentificación como criterio para definir a los pueblos indígenas, cubiertos por el Convenio. Se han conformado nuevas comunidades indígenas encontrándose registradas en el Instituto Paraguayo del Indígena (INDI) un total de 574 comunidades indígenas, de entre las cuales 435 cuentan con personería jurídica reconocida. El Gobierno también indicó que en 2012 se expidieron documentos de identidad a 1 018 nativos que viven en las comunidades más alejadas en el Chaco Paraguayo. Mediante equipos móviles, se expidieron documentos en las comunidades fronterizas con el Estado Plurinacional de Bolivia. La Comisión invita al Gobierno a agregar en su próxima memoria información estadística actualizada sobre las comunidades indígenas del país.

Acción coordinada y sistemática. Consulta previa. La Comisión toma nota de la resolución núm. 2039/2010 del INDI, de 11 de agosto de 2010, por la cual se establece la obligación de solicitar la intervención del INDI para todos los procesos de consulta en las comunidades indígenas. Se considera en la resolución núm. 2039/2010 que el Convenio núm. 169 es norma de aplicación directa que no requiere ley para exigir su cumplimiento. Se tuvo en cuenta que el INDI recibió quejas de representantes de comunidades indígenas sobre actividades que se realizan sin las formalidades y requisitos establecidos por el Convenio. El INDI establecerá caso por caso las pautas que deberán cumplirse en cada consulta, dependiendo dichas pautas del tema de la consulta y la organización y cultura de la comunidad a ser afectada. El INDI, entidad rectora de la política indigenista y autoridad de aplicación del Convenio núm. 169, no considerará válida ninguna consulta que se haya realizado sin su fiscalización y evaluación. El Gobierno indica que entre los más resaltantes resultados se encuentran aquéllos alcanzados para la elaboración de itinerarios turísticos en algunas comunidades indígenas. La Comisión invita al Gobierno a incluir en su memoria informaciones más detalladas sobre las consultas realizadas por el INDI dando seguimiento a la resolución núm. 2039/2010. La Comisión pide al Gobierno que incluya indicaciones sobre la manera en que se asegura la participación eficaz de los pueblos indígenas en el INDI y otras instituciones que administran los programas que los afecten (artículos 2 y 33 del Convenio). Además, la Comisión espera que la próxima memoria contenga indicaciones sobre la manera en que la resolución núm. 2039/2010 ha permitido asegurar procedimientos apropiados sobre la consulta previa para la participación efectiva de los pueblos indígenas en las decisiones susceptibles de afectarles directamente (artículos 6 y 7 del Convenio).

Artículo 7. Participación, proyectos de desarrollo y medio ambiente. En respuesta a comentarios anteriores, el Gobierno se remite a las informaciones proporcionadas por el INDI sobre la conversación directa con líderes y organizaciones indígenas para promover el etnodesarrollo y propiciar la participación de los pueblos indígenas en las diferentes instancias de decisión a fin de garantizar su desarrollo integral. La Comisión invita al Gobierno a incluir en su próxima memoria informaciones detalladas sobre la manera en la que se ha previsto que las propias comunidades indígenas puedan decidir sus propias prioridades de desarrollo. Sírvase indicar si se han realizado estudios para evaluar la repercusión sociocultural, espiritual y medioambiental de los proyectos de desarrollo sobre los pueblos indígenas y cómo se ha hecho partícipes en dichos proyectos a los pueblos indígenas interesados.

Artículos 8 a 11. Derecho consuetudinario y administración de justicia. En los comentarios anteriores, la Comisión había observado que el artículo 437 del Código Procesal Penal establece la posibilidad de un cumplimiento alternativo de sentencias cuando dicha alternativa «cumpla más eficazmente las finalidades constitucionales, respete la identidad cultural del condenado y le sea más favorable». El INDI informa que expide constancias sobre la condición de ciudadano indígena y de la legislación especial aplicable a ellos, promoviendo de ese modo la divulgación y conocimiento del régimen jurídico particular ante las diversas instituciones estatales. La Comisión invita al Gobierno a incluir informaciones sobre las decisiones judiciales que hayan aplicado el derecho consuetudinario indígena y ejemplos en los cuales se haya eventualmente recurrido al artículo 437 del Código Procesal Penal.

Artículo 14. Tierras. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de las dificultades mencionadas por el Gobierno para asegurar la aplicación de las normas vigentes en materia de reivindicación de tierras por parte de comunidades indígenas. Desde 2008, se había ejecutado un proyecto de Regularización de Tierras Indígenas (RTI) sobre la base de un convenio firmado entre el INDI y el Banco Mundial. La Comisión toma nota de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, de 24 de agosto de 2010, en el caso Comunidad Indígena Kákmok Kásek c. Paraguay. Entre las medidas específicas de restitución ordenadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se pide al Estado que devuelva a la comunidad indígena las 10 077 hectáreas reclamadas e identificadas por la comunidad Kákmok Kásek. Entre las garantías de no repetición, la Corte Interamericana de Derechos Humanos solicita al Estado que adopte en el derecho interno las medidas legislativas, administrativas y de cualquier otro carácter que sean necesarias para crear un sistema eficaz de reclamación de tierras ancestrales o tradicionales de los pueblos indígenas que posibilite la concreción de su derecho de propiedad. La CUT-A manifiesta su preocupación porque muchas comunidades indígenas fueron despojadas de sus territorios ancestrales y ya no cuentan con suficiente tierra ni con un medio ambiente generoso. La CUT-A recordó también la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, de 17 de junio de 2005, en relación con la comunidad indígena Yakye Axa que dispuso, entre otros recaudos, que el Estado deberá identificar el territorio tradicional de los miembros de la comunidad y entregárselos de manera gratuita, en un plazo máximo de tres años contados a partir de la notificación de la sentencia. La Comisión invita al Gobierno a que en su próxima memoria incluya indicaciones sobre el seguimiento dado a las reparaciones ordenadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos indígenas. La Comisión pide también al Gobierno que agregue indicaciones sobre la aplicación de las leyes núms. 1372/88 y 43/89 que habían previsto un régimen para la regularización de los asentamientos de las comunidades indígenas (artículo 14, párrafo 3 del Convenio). La Comisión reitera su pedido al Gobierno para que se agreguen en la próxima memoria indicaciones sobre el impacto que haya tenido el convenio INDI/Banco Mundial en relación con este tema.

Artículo 15. Recursos naturales. Explotaciones forestales. Intrusiones. En sus comentarios anteriores, la Comisión observó que mientras no se prevea una consulta adecuada con los pueblos indígenas, se suspendería la aplicación de la resolución núm. 139/2007 sobre gestión ambiental y manejo forestal en tierras asignadas a comunidades indígenas. La resolución núm. 139/2007 se adoptó para «restringir la notoria depredación que se observa en varias comunidades». La CUT-A manifiesta que se han dado casos de ocupaciones de tierras de comunidades indígenas por parte de campesinos sin tierra, quienes han extraído madera y deforestado bosques. La Comisión pide al Gobierno que, en su próxima memoria, incluya informaciones detalladas sobre la legislación vigente que protege los derechos de los pueblos indígenas a los recursos naturales existentes en sus tierras, incluyendo sus derechos a participar y ser consultados en la utilización, administración y conservación de dichos recursos. La Comisión pide que se incluyan indicaciones sobre las actividades de la Fiscalía del Medio Ambiente, del INDI y de otras entidades del Gobierno en relación con los temas cubiertos por el artículo 15 del Convenio.

Traslados. En sus anteriores comentarios, la Comisión evocó el desplazamiento de comunidades indígenas como consecuencia de las instalaciones construidas por el ente binacional Yaciretá. El Gobierno indica que en el Primer Encuentro con Organizaciones Indígenas del Paraguay, realizado los días 21 y 22 de febrero de 2012 en las instalaciones del comando del Ejército, participaron más de 300 representantes indígenas de 50 organizaciones, se discutió y señaló la importancia de la reivindicación de territorios indígenas en el contexto de la recuperación de tierras de las comunidades que fueron desplazadas por los entes binacionales Yaciretá e Itaipú. La Comisión invita al Gobierno a agregar a su próxima memoria informaciones actualizadas sobre la manera en que se asegura la aplicación del Convenio en el caso de las comunidades indígenas que fueron afectadas por los entes binacionales Yaciretá e Itaipú. La Comisión pide al Gobierno que complete su próxima memoria con las informaciones que se requieren en el formulario de memoria en relación con los artículos 16, 17 y 18 del Convenio, incluyendo un resumen de las decisiones del Poder Judicial relacionadas con el desplazamiento de las comunidades indígenas.

Artículo 20. Contratación y condiciones de empleo. En septiembre de 2011, se hizo llegar al Gobierno una comunicación de la Confederación Sindical Internacional (CSI), transmitiendo las observaciones de la Central Nacional de Trabajadores del Paraguay (CNT), según las cuales los pueblos originarios son explotados con jornadas de más de doce horas diarias recibiendo a cambio sólo la comida. En sus comentarios anteriores, la Comisión también había evocado la discriminación salarial y de trato basada en el origen indígena de los trabajadores, en particular de quienes trabajan asentados en las estancias del interior del país o para las comunidades menonitas en condiciones que, en ciertos casos, constituirían situaciones de trabajo forzoso. El Gobierno declara que no se han detectado en las inspecciones realizadas en las estancias o grandes extensiones agrícolas inspeccionadas, situaciones de trabajo forzoso. La Comisión toma también nota de las informaciones transmitidas sobre las fiscalizaciones realizadas durante 2011 en establecimientos ganaderos en el Chaco y en otras actividades promovidas por la Dirección Regional del Chaco para asegurar el respeto de los derechos laborales. Además, el Gobierno conformó una subcomisión de derechos fundamentales en el trabajo y prevención del trabajo forzoso con representantes de las instituciones públicas, las cooperativas, los empleadores, los sindicatos, las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones de las comunidades indígenas de la zona. En sus observaciones de agosto de 2012, la CUT-A reproduce el testimonio de mujeres y jóvenes indígenas que se trasladan desde sus comunidades hasta el municipio de Mariscal Estigarribia y denuncia nuevamente las condiciones de trabajo de las trabajadoras domésticas y de los trabajadores temporarios e informales así como la explotación del trabajo infantil en el departamento de Boquerón. La Comisión invita al Gobierno a seguir informando sobre las actividades de la Dirección Regional del Trabajo del Chaco y del apoyo recibido por los representantes de las organizaciones indígenas para asegurar la aplicación de las disposiciones del Convenio sobre contratación y condiciones de empleo, las soluciones adoptadas y las sanciones impuestas. Tomando en cuenta las nuevas observaciones de la CUT-A, la Comisión pide al Gobierno que agregue indicaciones sobre el resultado de las medidas adoptadas para eliminar el trabajo forzoso y la discriminación de trato en contra de los pueblos indígenas, especialmente en las estancias y comunidades menonitas. La Comisión también se refiere a sus comentarios sobre la aplicación de los convenios fundamentales relativos a la abolición del trabajo forzoso y a la eliminación del trabajo infantil.

Actividades tradicionales. La Comisión toma nota de las indicaciones transmitidas por el Gobierno sobre la capacitación impartida a representantes de pueblos indígenas y algunos cursos realizados en beneficio de las comunidades. La Comisión invita al Gobierno a continuar brindando indicaciones sobre las medidas tomadas para aplicar el artículo 23 del Convenio y el impacto que haya tenido la ley núm. 3232/2007 de asistencia crediticia a las comunidades indígenas para fortalecer y fomentar sus actividades tradicionales.

Artículo 24. Seguridad social. La Comisión toma nota con interés que desde el año 2011, se ha establecido una pensión mensual para todos los adultos indígenas de más de 65 años de edad, administrada por el Ministerio de Hacienda. El programa Teko Pora también otorga subsidios a la población indígena. La Comisión invita al Gobierno a que siga brindando informaciones sobre el impacto de las medidas adoptadas para ampliar la cobertura de los regímenes de seguridad social a las comunidades indígenas.

Salud. La Comisión toma nota de las indicaciones brindadas por el Gobierno sobre la planificación estratégica regional con la participación de las organizaciones indígenas departamentales, líderes comunitarios, agentes de salud indígena tradicionales, chamanes, parteras y conocedores de plantas medicinales. El Gobierno informa sobre la contratación en 2010 y 2011 de promotores indígenas de salud. La Comisión invita al Gobierno a completar su próxima memoria con informaciones actualizadas sobre las medidas tomadas con arreglo al artículo 25 del Convenio.

Sistema de ayuda mutual hospitalaria. La CUT-A transmitió en sus observaciones de agosto de 2012 el texto de la ley núm. 3050 de octubre de 2006, por la cual se ha creado un sistema de ayuda mutual hospitalaria para la atención médica integral y especializada de la población indígena del Chaco. La intención del sistema mutual consiste en cubrir parte de los gastos de la población indígena del Chaco. La CUT-A expresa sus reservas sobre la constitucionalidad del sistema de ayuda mutual hospitalaria, porque se aplica exclusivamente en una región del país y no cubre a la totalidad de las prestaciones de la seguridad social. La Comisión invita al Gobierno a indicar en su próxima memoria cómo se ha reglamentado la ley núm. 3050/2006 y de qué manera se asegura a sus beneficiarios los servicios y beneficios de salud previstos por el sistema mutual.

Educación y medios de comunicación. Políticas para la niñez indígena. Programa de acción en el departamento de Caaguazú con comunidades indígenas Mbya Guaraní. El Gobierno indica que la ley núm. 3733 de 2009 asignó al sector indígena el 1 por ciento de las becas de estudio ofrecidas para el nivel terciario. La CUT-A expresa su preocupación por el muy alto nivel de analfabetismo que padece la población indígena. La Comisión recuerda que el analfabetismo afecta al 51 por ciento de los indígenas. La Comisión toma nota con interés de las actividades realizadas por la Dirección de Pueblos Originarios y del Buen Vivir, dependiente de la Secretaría Nacional de la Niñez y la Adolescencia (SNNA), desde 2010, en particular en 17 asentamientos indígenas urbanos y en el departamento de Caaguazú con comunidades indígenas Mbya Guaraní. Un programa de acción fue elaborado a través de una consulta previa a las comunidades implicadas y una metodología basada en las prácticas ancestrales comunitarias de la comunidad Mbya Guaraní. Con el apoyo de la OIT/Programa para la erradicación del trabajo infantil (IPEC), la CUT-A y la Asociación Rural del Paraguay han ejecutado durante 2011-2012 mini-programas destinados a favorecer el diálogo social y a prevenir y erradicar el trabajo infantil en el departamento de Caaguazú. La Comisión se felicita de estas iniciativas que cuentan con la participación de los interlocutores sociales y de las organizaciones indígenas. La Comisión invita al Gobierno a incluir en su próxima memoria informaciones actualizadas sobre los resultados de las actividades de la Dirección General de Educación Escolar Indígena y de la Dirección de Pueblos Originarios y del Buen Vivir, en particular para luchar contra el analfabetismo (artículos 26 a 31 del Convenio).

Artículo 32. Contactos y cooperación a través de las fronteras. El INDI se refiere a las consultas realizadas por la Oficina de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en la región, y a la publicación de Directrices de protección para los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial en la región amazónica, el Gran Chaco y la Región Oriental del Paraguay, publicadas en mayo de 2012. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de un acuerdo de cooperación entre el Paraguay y el Estado Plurinacional de Bolivia, firmado en junio de 2009, concerniente al pueblo ayoreo cuyo territorio ancestral abarca una gran parte de la región norte del Chaco paraguayo y del sur del Estado Plurinacional de Bolivia. La Comisión pide al Gobierno que, en su próxima memoria, incluya informaciones sobre la creación del ente bilateral para la atención de los requerimientos de unidad territorial del pueblo ayoreo y de otros acuerdos celebrados con los países limítrofes sobre las materias cubiertas por el Convenio. Sírvase también incluir informaciones sobre el seguimiento dado a las Directrices de protección para los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial en la Región Oriental del Paraguay.