Direct Request (CEACR) - adopted 2012, published 102nd ILC session (2013)

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - Viet Nam (Ratification: 1994)

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Article 3, paragraphes 1 et 2, et articles 4, 5 a), 10, 16 et 21 de la convention. Fonctions principales de l’inspection du travail; nombre d’inspecteurs du travail nécessaires à l’exercice efficace des fonctions de l’inspection du travail et meilleure coopération en vue de la publication d’un rapport annuel d’inspection. La commission note, d’après l’évaluation des besoins du BIT, que les fonctions multiples exercées par les inspecteurs du travail et leur faible nombre en général font obstacle à l’efficacité de l’inspection du travail. La commission note en particulier que les inspecteurs du travail, tant au ministère du Travail, des Invalides et des Affaires sociales (MOLISA) que dans les Départements locaux du Travail, des Invalides et des Affaires sociales (DOLISAs), peuvent se voir confier des fonctions d’inspection qui vont au-delà de celles visant à assurer l’application des dispositions légales et la prévention prévues par l’article 3, paragraphe 1, de la convention, par exemple, la participation aux enquêtes dans les affaires de corruption et à la résolution des conflits du travail (art. 4 de la loi no 22/2004/QH11 sur l’inspection et art. 2(2)(a) de la décision no 148/QD-LDTBXH du 30 janvier 2008 du MOLISA sur les rôles, les responsabilités, les fonctions et l’organisation des inspecteurs du ministère). La commission rappelle que, en vertu de l’article 3, paragraphe 2, si d’autres fonctions sont confiées aux inspecteurs du travail, celles-ci ne devront pas faire obstacle à l’exercice de leurs fonctions principales ni porter préjudice d’une manière quelconque à l’autorité ou à l’impartialité nécessaires aux inspecteurs dans leurs relations avec les employeurs et les travailleurs.

La commission note en outre que, d’après l’évaluation des besoins réalisée par le du BIT en mars 2012, le nombre d’inspecteurs du travail (qui est en fait inférieur à 150) est insuffisant, compte tenu du nombre d’entreprises enregistrées dans le pays (400 000), sans parler de celles qui ne le sont pas.

Les difficultés rencontrées dans la collecte d’information sur les entreprises et sur les travailleurs au niveau provincial ont été confirmées par le gouvernement dans son rapport sur l’application de la convention, difficultés essentiellement dues au manque de coordination entre les organismes compétents dans ce domaine, comme le Département du travail, des invalides et des affaires sociales, le Département de la planification et de l’investissement, le Département de la fiscalité, l’Agence d’assurance sociale, etc.

Le gouvernement indique également que le Département de l’inspection du travail, des invalides et des affaires sociales élabore actuellement des projets pour renforcer la capacité du personnel d’inspection et augmenter leur nombre au niveau du district. Il indique par ailleurs que l’article 30 de la loi sur l’inspection de 2010 a eu un impact sur le nombre d’inspecteurs, puisque son application aurait débouché sur une réorganisation des fonctions d’inspection et sur une redistribution du personnel d’inspection entre les bureaux du ministère du Travail, des Invalides et des Affaires sociales aux niveaux départemental et des districts.

La commission demande au gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour donner effet aux dispositions de la convention, à la lumière des recommandations de l’évaluation des besoins réalisée par le BIT en mars 2012 en ce qui concerne:

-la nécessité de créer des unités séparées d’inspection du travail aux niveaux du MOLISA et des DOLISAs, afin que les fonctions d’inspection du travail soient dissociées des autres fonctions, comme la conciliation en matière de conflits du travail et la lutte contre la corruption, comme prévu à l’article 3, paragraphe 1, de la convention;
-la nécessité d’augmenter le quota des inspecteurs du travail de façon progressive et concertée, afin qu’il soit davantage en adéquation avec le nombre d’entreprises et de travailleurs dans le pays, comme prévu à l’article 10;
-la nécessité de parvenir progressivement à un nombre plus équilibré d’inspecteurs et d’inspectrices, y compris parmi les responsables, comme prévu à l’article 8;
-l’impact de l’article 30 de la loi de 2010 sur l’inspection sur les points susmentionnés.

Se référant à ses commentaires antérieurs, à ses observations générales de 2009 et de 2010 et aux articles 5 a), 10 et 21, la commission saurait gré au gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour collecter et traiter les données nécessaires à la publication d’un rapport annuel d’inspection et, plus particulièrement, en tant que première étape dans cette direction, les mesures prises ou envisagées pour renforcer la coopération entre les organismes compétents dans la collecte de données afin de créer un registre des lieux de travail et des travailleurs qui y sont employés. La commission approuve pleinement la demande d’assistance technique du BIT de la part du gouvernement pour l’organisation d’un atelier sur l’échange d’expérience et pour renforcer les capacités de collecte de données visant à l’élaboration d’un rapport annuel, et demande au gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport les démarches formelles engagées pour obtenir l’assistance du BIT.

Articles 3, paragraphe 1 a) et b), 4 et 5 a). Inspection des zones franches industrielles. La commission note, d’après l’évaluation des besoins de mars 2012 et l’article 31 du décret no 29/2008 ND-CP sur les zones industrielles, les zones franches d’exportation et les zones économiques, que les DOLISAs ont délégué des pouvoirs d’inspection aux conseils d’administration des zones franches industrielles. Ces derniers recrutent leur propre personnel de contrôle qui, parce qu’il s’agit de généralistes recrutés par le ministère de l’Intérieur et non par le ministère du Travail, doivent souvent dépendre du conseil fourni par les inspecteurs du travail aux niveaux central et provincial, sans aucune base formelle de coordination.

La commission note que le Code du travail s’applique à «tous les travailleurs et organisations ou individus qui travaillent sur la base d’un contrat de travail dans tout secteur économique et quel que soit le type de propriété» (art. 2 du Code du travail), et que les inspecteurs du travail de l’Etat ont l’obligation de contrôler l’application du Code du travail, afin d’assurer la conformité avec les dispositions relatives au travail, à la sécurité et à l’hygiène au travail (art. 186 du Code du travail). La commission en conclut que les lieux de travail situés en zones franches industrielles relèvent juridiquement de la compétence de l’inspection du travail d’Etat.

La commission rappelle que, en vertu de l’article 4 de la convention, l’inspection du travail sera placée sous la surveillance et le contrôle d’une autorité centrale. Comme indiqué au paragraphe 140 de l’étude d’ensemble de 2006 sur l’inspection du travail, l’objectif est de faciliter l’établissement et l’application d’une politique uniforme sur l’ensemble du territoire et de permettre l’utilisation rationnelle des ressources disponibles. En outre, en vertu de l’article 5, des mesures appropriées devront être prises pour favoriser une coopération effective entre les services d’inspection et d’autres services gouvernementaux, ainsi que les institutions publiques et privées exerçant des activités analogues.

La commission demande au gouvernement de communiquer des informations détaillées sur la base juridique à partir de laquelle opère le personnel de contrôle dans les zones franches industrielles, leur nombre, son organisation administrative, ses pouvoirs et obligations, les procédures opérationnelles et les activités qu’il a conduites pendant la période examinée (nombre de visites, infractions constatées, mesures prises, etc.), ainsi que sur la façon dont il est fait rapport de ces activités à l’autorité centrale d’inspection et dont cette dernière en assure leur supervision.

Articles 3, paragraphe 1 a) et b), 5 b), 12 c), 13, 14 et 17. Fonctions de surveillance et de prévention de l’inspection du travail et collaboration entre l’inspection du travail et les employeurs et les travailleurs et leurs organisations. La commission soulignait dans ses précédents commentaires que les auto-évaluations devraient compléter et non remplacer les inspections du travail. Elle note, d’après l’évaluation des besoins du BIT de 2012, que la mise en place d’un système de rapport d’auto-évaluation sur les lieux de travail pourrait être une façon originale d’élargir le champ d’intervention de l’inspection du travail, dès lors que les inspecteurs du travail peuvent utiliser les informations dégagées des auto-évaluations pour détecter les infractions, planifier des visites d’inspection, concevoir des stratégies de prévention, etc. Elle note également à cet égard que l’évaluation des besoins de 2012 a préconisé l’utilisation des informations dégagées – éventuellement dans le cadre d’un registre national des entreprises –, des rapports d’auto-évaluation, y compris sur les accidents du travail, pour planifier plus stratégiquement des visites d’inspection, mais aussi pour planifier davantage d’activités de prévention, en particulier dans les secteurs moins ciblés par l’inspection du travail, par exemple dans les petites et moyennes entreprises (PME). La commission demande au gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour donner effet aux dispositions de la convention, à la lumière des recommandations formulées dans l’évaluation des besoins du BIT de 2012, afin de veiller à ce que les auto-inspections renforcent le processus de programmation des inspections et permettent d’accroître l’efficacité du système d’inspection au regard des fonctions principales des inspecteurs de contrôler l’application des dispositions légales et d’assurer la prévention, tel que prévu par les articles 3 et 13.

La commission note en outre, d’après le rapport du gouvernement, qu’en 2008 les inspecteurs du travail ont reçu une formation relative aux questionnaires d’auto-inspection. Elle note aussi, d’après l’évaluation des besoins du BIT, que les infractions constatées n’ont pas systématiquement débouché sur des visites d’inspection du travail à des fins de suivi. La commission demande au gouvernement d’indiquer les fonctions qu’exercent les inspecteurs du travail dans le cadre du remplissage des questionnaires d’auto-inspection par les employeurs et la suite donnée aux infractions qui y sont constatées lors de la planification des visites d’inspection du travail.

La commission demande encore une fois au gouvernement de transmettre copie du questionnaire d’«auto-inspection» qui n’a pas été jointe à son rapport, ainsi que des informations statistiques détaillées sur les résultats de la mise en œuvre du système d’«auto-inspection» comprenant le nombre et la nature des infractions à la législation du travail constatées, le contenu des conseils fournis par les inspecteurs, les mesures de prévention prescrites (y compris les mesures immédiatement exécutoires prises en cas de danger imminent pour la santé ou la sécurité des travailleurs), les sanctions imposées et les poursuites judiciaires engagées.

Notant en outre, d’après l’évaluation des besoins du BIT de 2012, que l’inspection du travail ne semble pas mettre suffisamment l’accent sur la prévention, la commission demande au gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour instaurer une culture de la prévention en partenariat avec les organisations d’employeurs et de travailleurs, notamment au moyen de campagnes de sensibilisation dans des secteurs ciblés.

Enfin, notant, d’après l’évaluation des besoins, que seuls les cas graves d’accident du travail et de maladie professionnelle sont généralement signalés à l’inspection du travail, la commission demande au gouvernement d’indiquer le processus d’enregistrement et de notification des accidents du travail et des cas de maladie professionnelle. A cet égard, elle attire l’attention du gouvernement sur les orientations fournies dans le code de pratiques sur l’enregistrement et la déclaration des accidents du travail et des maladies professionnelles, disponibles sur le site Internet suivant: http://www.ilo.org/safework/info/standards-and-instruments/codes/WCMS_107800/lang--en/index.htm.

Articles 12, paragraphe 1, et 15 c). Droit des inspecteurs de pénétrer librement dans tout établissement assujetti au contrôle de l’inspection, et respect de la confidentialité. La commission note, d’après l’évaluation des besoins du BIT de mars 2012, ainsi que du rapport du gouvernement, que des visites d’inspection (planifiées) sont régulièrement conduites moyennant un préavis d’au moins trois jours envoyé à l’employeur, avec les grandes lignes des points qui seront abordés pendant la visite, et que des visites d’inspection «irrégulières» sont conduites sur la base d’une plainte ou d’une attribution spécifique. La commission souligne qu’il n’est pas toujours inapproprié d’annoncer à l’avance des visites d’inspection, l’article 12, paragraphe 1, prévoyant que les inspecteurs du travail seront autorisés à pénétrer librement sans avertissement préalable à toute heure du jour et de la nuit dans tout établissement assujetti au contrôle de l’inspection. Comme indiqué au paragraphe 263 de l’étude d’ensemble de 2006 sur l’inspection du travail, les visites inopinées ont l’avantage d’empêcher l’employeur de dissimuler une infraction, de modifier dans cette intention les conditions habituelles du travail, d’éloigner un témoin ou de rendre le contrôle impossible. En outre, si les visites d’inspection ordinaires font toujours l’objet d’un préavis, il est très difficile, lorsque les visites d’inspection sont conduites à la suite d’une plainte, de s’abstenir de révéler à l’employeur que la visite d’inspection fait suite à une plainte, tel que prévu à l’article 15 c) de la convention. La commission saurait gré au gouvernement d’indiquer les mesures législatives ou autres prises ou envisagées pour veiller à ce que les inspecteurs du travail conduisent librement des inspections, y compris les inspections ordinaires, sans préavis s’ils le jugent utile, comme le prévoit l’article 187(1) du Code du travail. La commission saurait gré au gouvernement de communiquer d’autres informations sur les critères appliqués pour planifier les visites et la nature des problèmes abordés lors des visites d’inspection sans préavis. La commission demande en particulier au gouvernement de préciser si les restrictions précédemment imposées aux entreprises concernant leur libre choix d’être inspectées, et la fréquence des inspections de chaque entreprise, sont toujours en vigueur (art. 3 et 7 du décret no 61/1998/ND-CP du 15 août 1998 et arrêté d’application no 22/2001/CT-TTg du 11 septembre 2001.

Enfin, notant, d’après l’évaluation des besoins réalisée par le BIT, que les inspecteurs du travail n’utilisent pas de listes de contrôle pendant les inspections, la commission demande au gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour élaborer des listes de contrôle à l’usage des inspecteurs du travail et d’en communiquer copie.

Article 7. Formation des inspecteurs du travail. La commission note avec intérêt les informations communiquées par le gouvernement sur la formation des inspecteurs du travail dans un certain nombre de domaines. Elle note, d’après l’évaluation des besoins réalisée par le BIT en 2012, qu’un plan stratégique national pour la formation devrait être envisagé. La commission demande au gouvernement de continuer à communiquer des informations sur la formation proposée aux inspecteurs du travail, ainsi que des informations sur le nombre de participants, la durée de la formation, les indications obtenues en retour et l’incidence de la formation sur l’efficacité du système d’inspection du travail.

Article 11. Ressources matérielles. La commission note, d’après l’évaluation des besoins de 2012, que les inspecteurs du travail manquent d’équipement technique, ce qui les contraint à utiliser leurs propres véhicules ou les transports publics, et qu’ils perçoivent une faible indemnité pour les frais de déplacement qu’ils encourent pour les inspections. La commission demande au gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour réaliser un inventaire en vue d’acheter l’équipement nécessaire et de dispenser la formation associée, tel que prévu dans l’évaluation des besoins réalisée par le BIT. Elle demande aussi au gouvernement de communiquer copie du formulaire que les inspecteurs du travail doivent remplir pour demander le remboursement des frais de déplacement et d’en indiquer les modalités.

Articles 17 et 18. Sanctions suffisamment dissuasives et interdiction de faire obstruction. La commission note, d’après l’évaluation des besoins réalisée par le BIT et le décret no 47/2010/ND-CP sur les sanctions administratives en cas d’infractions à la législation du travail, que le montant des amendes a été établi pour différentes infractions, mais que les inspecteurs ont peu de marge pour imposer des amendes d’un montant supérieur en cas de facteurs aggravants et doivent respecter des délais rigoureux concernant leur application (art. 5 du décret). En outre, le montant maximum de l’amende par infraction s’élève à 30 millions de dong (VND) (environ 1 500 dollars E.-U.) et n’est pas considéré comme étant dissuasif, et les amendes d’un montant supérieur à 500 000 VND ne peuvent être imposées que par l’inspecteur du travail en chef du DOLISA, et celui du MOLISA, et non par les inspecteurs du travail en service (art. 23 du décret no 47). La commission note, d’après l’évaluation des besoins du BIT de 2012, que le bureau juridique du MOLISA devrait envisager d’urgence de modifier le Code du travail dans le cadre de la réforme législative actuelle afin de s’assurer que le montant des sanctions pour infractions à la législation du travail soit suffisamment dissuasif et que l’obstruction à l’exercice des activités des inspecteurs du travail en service soit clairement interdite et assortie des sanctions appropriées. La commission demande au gouvernement d’indiquer les mesures législatives prises ou envisagées pour s’assurer que les sanctions pour infractions à la législation du travail, y compris l’obstruction aux activités des inspecteurs du travail, soient suffisamment dissuasives et effectivement appliquées.