Observation (CEACR) - adopted 2012, published 102nd ILC session (2013)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Panama (Ratification: 1958)

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Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 100.ª reunión, junio de 2011)

Comentarios de las organizaciones de trabajadores y de empleadores. La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a los comentarios de la Central General Autónoma de Trabajadores de Panamá (CGTP) y de la Federación Nacional de Asociaciones y Organizaciones de Empleados Públicos (FENASEP) de fecha 17 de agosto de 2011 y de la Confederación Nacional de Unidad Sindical Independiente (CONUSI) de fecha 14 de octubre de 2011. Por otra parte, la Comisión toma nota de los comentarios de la Confederación Sindical Internacional (CSI) de fecha 31 de julio de 2012 y de la FENASEP de fecha 24 de agosto de 2012 que se refieren a cuestiones que ya son objeto de examen por la Comisión, así como a la negativa de la autoridad administrativa a otorgar personerías jurídicas a varios sindicatos. La Comisión toma nota asimismo de los comentarios de la Organización Internacional de Empleadores (OIE) de fecha 29 de agosto de 2012 relativos al derecho de huelga que se tratan en el Informe General de la Comisión.

Asistencia técnica. En su anterior observación, la Comisión tomó nota de que, en seguimiento a la discusión que tuvo lugar en el marco de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia en junio de 2011, el Gobierno aceptó la visita de una misión de asistencia técnica a efectos de elaborar con carácter urgente un proyecto de disposiciones específicas para modificar la legislación y ponerla en conformidad con el Convenio. La Comisión toma nota de que la misión tuvo lugar del 29 de enero al 2 de febrero de 2012 y en particular observa con interés que, con los buenos oficios de la misión, los representantes del Gobierno, del Consejo Nacional de Trabajadores (CONATO), de la CONUSI y del Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP) firmaron un acuerdo por el que se comprometieron a: 1) dar inicio a una etapa de diálogo sobre los comentarios de la Comisión sobre la aplicación del Convenio núm. 87 y del Convenio núm. 98; 2) llevar a cabo actividades de formación y sensibilización sobre libertad sindical, negociación colectiva y diálogo social en el marco de las cuales se examinarán detenidamente los comentarios de los órganos de control de la OIT, y 3) constituir, con la asistencia de la OIT, una Comisión Tripartita de Tratamiento Rápido de Quejas que examinará, con carácter urgente y con el objetivo de encontrar soluciones y alcanzar acuerdos, toda denuncia de violación de la libertad sindical y de la negociación colectiva.

La Comisión toma nota asimismo de que el Gobierno informa que conforme al acuerdo tripartito mencionado: 1) se han puesto en funcionamiento la Comisión de Implementación del Acuerdo Tripartito que está destinada a buscar fórmulas consensuadas de avenimiento que permitan armonizar la legislación nacional con las disposiciones de los Convenios núms. 87 y del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y la Comisión de Tratamiento Rápido de Quejas sobre Libertad Sindical y Negociación Colectiva; 2) producto de las reuniones de las dos comisiones antes mencionadas, con el apoyo técnico de la OIT, se han llegado a suscribir algunos acuerdos y es de destacar que los miembros tripartitos de las comisiones lograron elegir de consenso al moderador de las mismas; 3) en el interés de fortalecer y darle una formalidad legal al diálogo tripartito que se viene desarrollando en el país a partir del acuerdo tripartito, se promulgó el decreto ejecutivo núm. 156 de 13 de septiembre de 2012 «que crea la Comisión del Acuerdo Tripartito de Panamá, la Comisión de Tratamiento Rápido de Quejas sobre Libertad Sindical y Negociación Colectiva y se nombra un Moderador»; 4) en el mes de julio de 2012, el Presidente de la República convocó una reunión con los dirigentes sindicales del país con la finalidad de lograr un acercamiento con la dirigencia sindical y entablar un diálogo positivo con el sector; 5) se ha restablecido el subsidio de educación a la FENASEP y a la Unión General de Trabajadores de Panamá (UGT), demostrando la voluntad del Gobierno de solucionar este punto como uno de los temas que estaban pendientes en cuanto a la libertad sindical y que era destacado por los trabajadores en el sector público; y 6) con la Fundación del Trabajo de Panamá y la asistencia técnica de la OIT se desarrolló en mayo de 2012 el Seminario/Taller sobre los Convenios núms. 87 y 98 para los miembros de las comisiones del Acuerdo Tripartito de Panamá y tuvo una participación de representantes del sector de los trabajadores, del sector de los empleadores, consultores independientes, funcionarios del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, del Ministerio de Educación, del Ministerio de Salud, de la Dirección Carrera Administrativa, de la Universidad de Panamá, de la Caja del Seguro Social, de universidades privadas y síndicos de la Fundación del Trabajo. La Comisión toma nota asimismo de que, durante la reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo en junio de 2012, el Departamento de Normas Internacionales del Trabajo facilitó un encuentro entre las delegaciones tripartitas de Suiza y Panamá para intercambiar experiencias sobre diálogo social.

La Comisión saluda las iniciativas en materia de diálogo social y confía en que los alegatos presentados por la CSI y la FENASEP relativos a la negativa de la autoridad administrativa a otorgar la personería jurídica a varios sindicatos podrán ser objeto de tratamiento en el marco de la Comisión de Tratamiento Rápido de Quejas.

Cuestiones legislativas pendientes

La Comisión recuerda que desde hace varios años formula comentarios sobre las siguientes cuestiones:

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores y de los empleadores sin ninguna distinción de constituir organizaciones y de afiliarse a las mismas.

-los artículos 179 y 182 del texto único de la ley núm. 9, modificado por la ley núm. 43 de 31 de julio de 2009 que establecen respectivamente que no podrá haber más de una asociación en una institución pública, y que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia;
-la exigencia de un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional de empleadores (10) y aún más elevado para constituir una organización de trabajadores a nivel de empresa (40) en virtud del artículo 41 de la ley núm. 44 de 1995 (modificatoria del artículo 344 del Código del Trabajo), así como de un número elevado de miembros para constituir una organización de servidores públicos (40) en virtud del artículo 182 del texto único de la ley núm. 9;
-la denegación a los servidores públicos (los que no son de carrera y los de libre nombramiento regulado por la Constitución, los de selección y en funciones) del derecho de formar sindicatos.

Artículo 3. Derecho de las organizaciones de elegir libremente a los representantes.

-la exigencia de ser de nacionalidad panameña para poder ser miembro de la junta directiva de un sindicato.

Derecho de las organizaciones de organizar libremente sus actividades y de formular sus programas de acción.

-la injerencia legislativa en las actividades de las organizaciones de empleadores y trabajadores (artículos 452.2, 493.4 y 494 del Código del Trabajo) (cierre de la empresa en caso de huelga e interdicción de acceso a los trabajadores no huelguistas); la obligación para los no afiliados de pagar una cuota de solidaridad en concepto de beneficios derivados de la negociación colectiva (artículo 405 del Código del Trabajo); y la intervención automática de la policía en caso de huelga (artículo 493, párrafo 1 del Código del Trabajo);
-la prohibición de que las federaciones y confederaciones declaren la huelga, incluso contra las políticas económicas y sociales del Gobierno, así como cuando se trata de huelgas no vinculadas a un convenio colectivo en una empresa; la facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio en las empresas de transporte privado (artículos 452 y 486 del Código del Trabajo); así como la obligación de prestar servicios mínimos con un 50 por ciento del personal en el sector del transporte, y la sanción con destitución directa de los servidores públicos por incumplir los servicios mínimos (artículos 155 y 192 del texto único de 29 de agosto de 2008, modificado por la ley núm. 43 de 31 de julio de 2009).

A este respecto, la Comisión toma nota con interés de que: 1) en lo que se refiere a la adecuación de la normativa nacional de carrera administrativa con las disposiciones de los Convenios núms. 87 y 98 es la Comisión de Implementación del Acuerdo Tripartito la encargada específicamente de este tema y se constituyó una subcomisión tripartita para que estudie los temas de carrera administrativa; 2) esta subcomisión, denominada Subcomisión de Trabajo de Carrera Administrativa, está encargada de ver todos los temas concernientes a la libertad sindical y negociación colectiva de los funcionarios públicos; 3) inició sus reuniones el 11 de mayo de 2012 con representantes del Gobierno, de la Dirección de Carrera Administrativa y representantes de la FENASEP, por parte de los trabajadores, que preside dicha subcomisión; 4) en la misma se han llegado a algunos puntos de acuerdos consensuados en temas relativos a la libre asociación, a la facilidad de ejercer la representación de la asociación por parte de los servidores públicos y se espera que una vez que se consigan los consensos entre las partes sobre las distintas observaciones que la Comisión ha formulado, se logrará encontrar las medidas adecuadas que armonicen la Ley de Carrera Administrativa con las disposiciones de los Convenios de la OIT.

En cuanto a las otras cuestiones legislativas pendientes, la Comisión toma nota de que, según el Gobierno: 1) estos temas están incluidos en el inventario de los temas pendientes que la Comisión de Implementación viene elaborando y se determinará el orden de prioridad para armonizar la legislación vigente con los Convenios núms. 87 y 98; 2) se espera que próximamente se establezca la dinámica con que se tratarán todos los temas que no son de carrera administrativa; y 3) muchos de estos temas son cuestiones que no se pueden resolver de la noche a la mañana, pues son asuntos que datan de más de diez años, pero a través del diálogo social que propicia el acuerdo tripartito, en la Comisión de Implementación se hará el mayor de los esfuerzos para elaborar fórmulas de avenimiento que permitan armonizar la legislación nacional con el Convenio. La Comisión confía firmemente que en el marco del proceso de diálogo tripartito que se ha iniciado se pondrá la legislación nacional en plena conformidad con el Convenio. La Comisión pide al Gobierno que informe en su próxima memoria sobre toda evolución al respecto.