Observation (CEACR) - adopted 2012, published 102nd ILC session (2013)

La Comisión toma nota de la comunicación de la Confederación Sindical Internacional (CSI), de 31 de agosto de 2011, así como de la respuesta del Gobierno a los alegatos de la CSI, recibida el 14 de noviembre de 2011.

Artículo 3 del Convenio. Peores formas del trabajo infantil. Apartado a). Todas las formas de esclavitud o prácticas análogas. 1. Venta y trata de niños. En sus comentarios anteriores la Comisión tomó nota de las observaciones de la CSI, que indicaban que existía en el país un fenómeno de trata interna de niñas con fines de trabajo doméstico, y también de trata de niños con fines de explotación económica y de niñas con fines de explotación sexual. La Comisión también tomó nota de que, según las informaciones obtenidas por la Misión de investigación de Alto Nivel (la misión), que visitó el Níger del 10 al 20 de enero de 2006, a solicitud de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia de junio de 2005, «Níger es indudablemente un país de tránsito, ya que su situación geográfica lo convierte en un sitio de intercambio entre el África Septentrional y el África Subsahariana», y «Níger sería también un país de origen y de destino en lo que respecta a la trata de seres humanos, incluidos los niños». La Comisión tomó nota de que, según el examen del segundo informe periódico presentado por el Níger, de 20 de noviembre de 2008 (documento CRC/C/NER/2, párrafos 433 a 437), el Comité de los Derechos del Niño observó que la encuesta nacional sobre la trata de personas puso de relieve que de los 1 540 hogares encuestados, el 5,8 por ciento respondió afirmativamente a la pregunta de si algún miembro de su familia había sido víctima de la trata, y el 29,4 por ciento respondieron afirmativamente a la pregunta de si en su localidad, pueblo o distrito se habían dado casos de trata de personas. La Comisión tomó nota de la información del Gobierno, según la cual, se había elaborado y validado un plan nacional de lucha contra la trata de niños. La Comisión tomó nota de que la Asociación Nigeriana para la Defensa de los Derechos Humanos había elaborado un proyecto de ley dirigido a prevenir, reprimir y castigar la trata en el Níger, aunque el Parlamento seguía sin adoptar la ley sobre la trata, y de que, en consecuencia, el vacío jurídico persiste en este terreno.

La Comisión toma nota de que, según un informe sobre la trata de personas de 2011 (informe sobre la trata de 2011), accesible en el sitio Internet del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, al parecer el Gobierno promulgó la ordenanza núm. 2010-86 relativa a la lucha contra la trata de personas en diciembre de 2010, una ley integral que prohíbe todas las formas de venta y de trata y prevé penas de prisión de diez a 30 años en los casos en que la víctima sea un niño. Sin embargo, la Comisión toma nota de la indicación del Gobierno según la cual aún no se ha adoptado el Plan nacional de lucha contra la trata de niños. La Comisión solicita al Gobierno que comunique informaciones sobre la aplicación de la ordenanza núm. 2010-86, relativa a la lucha contra la trata de personas en la práctica, comunicando, en particular, estadísticas sobre el número y la naturaleza de las infracciones observadas, las investigaciones realizadas, los procesamientos iniciados, las condenas pronunciadas y las sanciones penales impuestas. La Comisión solicita al Gobierno que comunique una copia de esta ordenanza junto con su próxima memoria. Además, la Comisión insta al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para garantizar que a la mayor brevedad se adopta el Plan nacional de lucha contra la trata de niños.

2. Trabajo forzoso u obligatorio. Mendicidad. La Comisión tomó nota con anterioridad de que la CSI indicaba que en el África Occidental, especialmente en el Níger, los niños eran forzados a mendigar. Por razones económicas y religiosas, muchas familias confiaban a sus hijos, a partir de los 5 ó 6 años de edad, a un guía espiritual (marabout) con el que vivían hasta la edad de 15 ó 16 años. Durante ese período, el marabout ejercía un control total sobre los niños, les enseñaba religión y, a cambio, les obligaba a efectuar diversas tareas, entre ellas la de mendigar.

La Comisión tomó nota de que la existencia de la mendicidad con fines puramente económicos había sido reconocida por los interlocutores de la misión, entre ellos el Gobierno, y de que, en esta forma de mendicidad, los niños son más vulnerables que los padres que, aún preocupándose por la educación religiosa de sus hijos, siguen sin contar con medios para garantizar su subsistencia. Los niños se encuentran, por tanto, bajo la absoluta responsabilidad de los marabout. La Comisión expresó su profunda preocupación por la «instrumentalización» de los niños con fines puramente económicos para algunos marabout, tanto más cuanto que, según las informaciones recogidas por la misión, parecía que esta forma de mendicidad estaba en pleno auge.

La Comisión tomó nota de que se había creado un Observatorio Nacional de Lucha contra la Mendicidad. Asimismo, tomó nota con interés de que la circular núm. 006/MJ/DAJ/S/AJS, de 27 de marzo de 2006, del Ministerio de Justicia del Níger, dirigida a las diferentes instancias judiciales, estipula que los artículos 179, 181 y 182 del Código Penal, que castigan la mendicidad y a toda persona, entre ellos los padres de los menores de 18 años de edad que se dedican habitualmente a la mendicidad, que los invite a mendigar o se aproveche deliberadamente de ello, se apliquen estrictamente, procesando rigurosamente a todas las personas que se dediquen a la mendicidad y que utilicen a niños con fines puramente económicos. A este respecto, la Comisión tomó nota de las informaciones del Gobierno, según las cuales se registraron algunos casos de arrestos de marabouts acusados de utilizar niños con fines puramente económicos. Sin embargo, el Gobierno indicó que, en general, estos últimos habían sido puestos en libertad por falta de pruebas jurídicas que demostraran su culpabilidad.

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno según la cual el Níger ha emprendido campañas de sensibilización con objeto de lograr una modificación del comportamiento con el apoyo de las ONG y de los interlocutores en el desarrollo, entre los cuales cabe mencionar el UNICEF. Sin embargo, la Comisión toma nota con preocupación de que el Gobierno indica nuevamente en su memoria que los marabouts detenidos por haber utilizado niños con fines puramente económicos fueron puestos en libertad por falta de pruebas jurídicas que demostraran su culpabilidad. Por tanto, la Comisión lamenta una vez más tomar nota de que, si bien la legislación está de conformidad con el Convenio en este punto, el fenómeno de los niños talibés sigue siendo muy preocupante en la práctica. La Comisión recuerda nuevamente al Gobierno que, en virtud del artículo 1, del Convenio, deberán adoptarse medidas inmediatas y eficaces, con carácter de urgencia, para garantizar la prohibición y la eliminación de las peores formas de trabajo infantil, y que, en virtud del artículo 7, párrafo 1, del Convenio, debe adoptar todas las medidas necesarias para garantizar la aplicación efectiva y el respeto de las disposiciones que dan efecto al Convenio, incluso mediante el establecimiento y la aplicación de sanciones suficientemente eficaces y disuasorias. La Comisión solicita encarecidamente al Gobierno que se sirva adoptar las medidas necesarias para garantizar la realización de encuestas exhaustivas y que se lleve a término el procesamiento efectivo de los marabouts que utilizan a niños menores de 18 años con fines puramente económicos y que se les impongan sanciones suficientemente eficaces y disuasorias. Al respecto, la Comisión solicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias a fin de reforzar la capacidad de los órganos encargados de la aplicación de la ley. Además, la Comisión solicita al Gobierno que adopte medidas eficaces en un plazo determinado para impedir que los niños menores de 18 años sean víctimas de trabajo forzoso u obligatorio, por ejemplo, de la mendicidad, así como para identificar a los niños talibés obligados a mendigar, y para librar a esos niños de tales situaciones y garantizar su rehabilitación e inserción social.

Apartado d). Trabajos peligrosos. Niños que trabajan en minas y canteras. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que el artículo 152 del decreto núm. 67-126/MFP/T, de 7 de septiembre de 1967, prohibía emplear a niños en trabajos subterráneos en las minas. Sin embargo, la Comisión tomó nota de que, según las informaciones recogidas por la misión, en los lugares de trabajo de la economía informal, existen casos de niños que realizan trabajos peligrosos, especialmente en minas y canteras, y que los niños acompañan a sus padres a esos sitios de trabajo y «participan en la cadena de producción, ya sean las minas de yeso o en las canteras de sal, a veces para realizar tareas menores destinadas a facilitar la labor de sus padres en el sitio, a veces, para realizar labores físicamente peligrosas, todos los días de la semana, durante más de ocho horas diarias, a lo que cabe añadir los riesgos de accidentes y de enfermedades». La Comisión tomó nota con interés de que el Ministro del Interior prohibió oficialmente mediante una circular, el empleo de niños en minas y canteras de las zonas concernidas, a saber, Tillabéri, Tahoua y Agadez, y que el Ministro de Minas recibió instrucciones para que se tuviera en cuenta esta medida de prohibición cuando se elaboren los convenios mineros. No obstante, la Comisión tomó nota de la indicación del Gobierno, según la cual no se habían pronunciado condenas en esa materia. Además, la Comisión tomó nota de que se había emprendido la revisión y la modificación de la lista de trabajos peligrosos durante un taller organizado en Ayorou, los días 2 y 3 de julio de 2009. Al respecto, la Comisión tomó nota de la indicación del Gobierno, según la cual la lista de trabajos peligrosos fue elaborada bajo los auspicios del Ministerio de Trabajo, en colaboración con los ministerios técnicos y las organizaciones de empleadores y de trabajadores interesadas.

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno según la cual la lista de de trabajos peligrosos fue objeto de una segunda lectura en el Ministerio de Trabajo incorporándose algunas mejoras, en colaboración con los ministerios técnicos y los organismos de empleadores y de trabajadores. Además, el Gobierno indica que comunicará a la Oficina copia de esta lista, una vez que sea adoptada. Al expresar la esperanza de que la lista de trabajos peligrosos extenderá la protección del Convenio a los niños que trabajan en las minas del sector informal y obligados a realizar trabajos peligrosos, la Comisión insta al Gobierno que adopte las medidas necesarias a fin de que esta lista sea adoptada sin demora. En consecuencia, la Comisión pide al Gobierno que comunique una copia de la lista de trabajos peligrosos modificada junto con su próxima memoria. Además, la Comisión insta al Gobierno a que adopte medidas inmediatas para garantizar la aplicación efectiva de la legislación nacional sobre la protección de los niños contra el trabajo subterráneo en las minas.

Artículo 5. Mecanismos de vigilancia. Inspección del trabajo. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que, en su informe, la misión indicó que, durante las visitas en el terreno pudo comprobar que «la inspección del trabajo, que desempeña una función esencial en materia de lucha contra el trabajo infantil y el trabajo forzoso, carece de los medios necesarios para el cumplimiento de sus diferentes funciones, tanto desde el punto de vista de los recursos humanos como desde el punto de vista material». La misión recomendó que se efectuara una auditoría de la inspección del trabajo para determinar exactamente la naturaleza y la magnitud de las necesidades de la inspección del trabajo en el Níger. La Comisión tomó nota de que el Gobierno señaló que trataba de hacer todo lo posible para que esa auditoría tuviera lugar a la mayor brevedad.

La Comisión toma nota de los alegatos de la CSI según los cuales la insuficiencia de recursos es la causa determinante de la escasa eficacia de los servicios de inspección y que, en 2010, no se realizó inspección alguna sobre el trabajo infantil.

La Comisión toma nota de que en su respuesta a los alegatos de la CSI, el Gobierno señala que los servicios de la inspección del trabajo han carecido de recursos durante largo tiempo, pero que en 2011 el Gobierno ha realizado esfuerzos importantes para proporcionar los recursos suficientes y que esos esfuerzos continuarán a fin de que estos servicios puedan cumplir eficazmente las labores asignadas.

La Comisión toma nota de que, en su memoria comunicada al Gobierno en virtud del Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81), el Gobierno indica nuevamente que ha dado su acuerdo para la realización de la auditoría. Sin embargo, la Comisión observa con preocupación que esa auditoría aún no se ha realizado. En consecuencia, la Comisión insta al Gobierno que adopte las medidas necesarias para reforzar y adaptar las capacidades de la inspección del trabajo a fin de asegurar una mejor vigilancia de los niños menores de 18 años ocupados en las peores formas de trabajo infantil, incluida la puesta en práctica de la recomendación de la misión. La Comisión pide nuevamente al Gobierno que comunique informaciones a este respecto en su próxima memoria.

Artículo 7, párrafo 2. Medidas efectivas y en un plazo determinado. Apartado a). Impedir la ocupación de niños en las peores formas de trabajo infantil. 1. Acceso a la enseñanza básica gratuita. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que, del informe de la misión se desprendía que «los padres dudan sobre la escolarización de sus hijos, dado que constatan que esto no garantiza automáticamente un empleo, mientras que la escuela coránica garantiza, como mínimo, la formación de un buen musulmán y potencialmente de un maestro de estudios coránicos, circunstancia que explica el éxito de las escuelas coránicas en el Níger». La Comisión tomó nota de la recomendación de la misión, según la cual era necesario «mejorar el funcionamiento del sistema educativo a fin de garantizar el acceso de todos a una educación de calidad». En lo que atañe a las escuelas coránicas, la Comisión tomó nota de las informaciones comunicadas por el Gobierno, según las cuales, en el marco del Proyecto de apoyo a la enseñanza franco-árabe, se habían adoptado medidas encaminadas a su reestructuración. Además, la Comisión tomó nota de que el Programa Decenal de Desarrollo de la Educación (PDDE), elaborado en 2002, tiene el objetivo de alcanzar una tasa de escolarización en los estudios primarios del 80 por ciento, en 2012, y del 84 por ciento, en 2015, insistiendo en la reducción de la diferencia entre niños y niñas. Sin embargo, la Comisión tomó nota de que, en sus observaciones finales de 18 de junio de 2009, el Comité de los Derechos del Niño, expresó su preocupación ante la mediocridad del sistema educativo, la tasa elevada de abandono escolar y la poca igualdad que sigue existiendo entre los sexos en el terreno de la educación (documento CRC/C/NER/CO/2, párrafo 66).

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno según la cual se han llevado a cabo varias acciones para impedir la ocupación de los niños en las peores formas de trabajo, entre otras, mediante la escolarización de los niños. A este respecto, el Gobierno indica que por intermedio de programas de acción, se ha permitido, la escolarización de 922 niños, entre ellos 440 niñas en Komabangou, a fin de prevenir su ocupación en las peores formas de trabajo infantil; la escolarización de 1 273 niños en M’Banga; el apoyo a la contratación de maestros para las escuelas primarias de M’Banga, Komabangou y 16 pueblos satélites; y la ejecución de un proyecto de apoyo a la escolarización de los niños y jóvenes no escolarizados de la comuna rural de Makalondi.

Sin embargo, la Comisión toma nota de que, según la Encuesta Nacional sobre el Trabajo Infantil en el Níger, de 2009 (ENTE), sólo el 39 por ciento de las niñas de 7 a 17 años que efectuaron un trabajo que debería estar prohibido asisten a la escuela mientras que el 47 por ciento son varones. Además, la proporción de varones de 7 a 11 años que asisten a la escuela es del 56 por ciento, frente al 48 por ciento de los varones de 12 a 13 años y el 24 por ciento de los de 14 a 17 años. En el caso de las niñas, las proporciones son respectivamente de 46,4 por ciento, 28 por ciento y 13 por ciento. En la ENTE se puso de manifiesto que, de los niños obligados a realizar trabajos que deben prohibirse, el 57,2 por ciento no falta de asistencia a la escuela. Ahora bien, la falta de asistencia a la escuela es más inquietante entre los niños de 14 a 17 años que efectúan trabajos peligrosos, y cabe señalar que el 80,9 por ciento de ellos no asisten a la escuela. En cuanto al abandono escolar, el 21,4 por ciento de los niños de 7 a 17 años ocupados en un trabajo que debe prohibirse abandonaron la escuela, y de éstos el 36,5 por ciento de los que tienen entre 14 y 17 años efectúan trabajos peligrosos. En consecuencia, la Comisión expresa su profunda preocupación ante las tasas de escolarización y las tasas de abandono escolar de los niños obligados a trabajar. Por consiguiente, considerando que la educación contribuye a prevenir la ocupación de niños en las peores formas de trabajo infantil, la Comisión insta al Gobierno que tenga a bien redoblar sus esfuerzos para mejorar el funcionamiento del sistema educativo teniendo en cuenta la situación particular de las niñas. A este respecto, la Comisión solicita asimismo que vele por que se aumente la tasa de inscripción escolar y que se disminuya la tasa de abandono escolar, y que se adopten otras medidas para integrar las escuelas coránicas en la educación nacional. La Comisión le pide que siga comunicando informaciones sobre los resultados obtenidos.

2. Sensibilización y educación de las poblaciones acerca de la problemática del trabajo infantil y del trabajo forzoso. La Comisión tomó nota de que en su informe, la misión recomendó que se llevaran a cabo «acciones específicas de sensibilización de los maestros coránicos y de los padres, para evitar la ‘instrumentalización’ de la mendicidad por parte de ciertos marabouts». Asimismo, la Comisión tomó nota de las informaciones comunicadas por el Gobierno, según las cuales había realizado actividades de sensibilización y de formación con los actores que participan en la lucha contra el trabajo infantil, especialmente en sus peores formas, entre los que se encuentran los responsables políticos, los empleadores, los líderes comunitarios o los jefes tradicionales, los oficiales de policía, los magistrados, los niños que trabajan, o quizá trabajen en el futuro, y sus padres, los maestros, los estudiantes y el público en general en torno al problema del trabajo infantil.

La Comisión toma nota de las informaciones del Gobierno, según las cuales las campañas de sensibilización permitieron alertar a los actores en materia de trabajo infantil acerca del peligro que representa ese fenómeno. Además, el Gobierno indica que continúa sus acciones de sensibilización, incluidas aquellas que se llevan a cabo entre la población, con miras a lograr un cambio de comportamiento. La Comisión solicita nuevamente al Gobierno que tenga a bien comunicar informaciones detalladas sobre las actividades de sensibilización realizadas por el Gobierno y destinadas a los jefes tradicionales, a la sociedad civil y a las autoridades locales electas, y sobre el impacto de dichas actividades en lo que respecta al número de niños a los que se ha impedido que mendiguen para ciertos marabouts con fines puramente económicos.

Apartado b). Prestar la asistencia directa necesaria para librar a los niños de las peores formas de trabajo infantil y asegurar su rehabilitación e inserción social. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de los resultados de la aplicación del proyecto de la OIT/IPEC para la prevención y eliminación del trabajo infantil en las minas de oro artesanales del África Occidental. Además, la Comisión tomó nota de que la reinserción social de las víctimas de las peores formas de trabajo infantil, estaba garantizada gratuitamente por las asociaciones y las ONG nacionales, con el apoyo de los ministerios técnicos y de interlocutores como el UNICEF.

La Comisión toma nota de que la CSI señala que aún se siguen utilizando niños para el trabajo en las minas de oro, de sal, de estaño y en otras actividades extractivas. La CSI indica que esos niños deben trabajar en condiciones lamentables en lugares con ventilación insuficiente y falta de luz, donde existen riesgos de desmoronamientos y los niños están expuestos al consumo de alcohol y de drogas.

La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que el proyecto de la OIT/IPEC ha finalizado en el Níger. El Gobierno indica que a pesar de ello las escuelas construidas en el marco del proyecto siguen matriculando a un número importante de alumnos. La Comisión solicita al Gobierno que comunique informaciones sobre el número de niños efectivamente retirados de las minas de oro artesanales y luego rehabilitados e integrados socialmente, en particular gracias a las escuelas construidas a estos fines. Además, al tomar nota de que el proyecto OIT/IPEC ha finalizado, la Comisión ruega encarecidamente al Gobierno a que siga adoptando medidas para retirar a los niños menores de 18 años de esas minas y luego rehabilitarlos e integrarlos socialmente. La Comisión solicita al Gobierno que comunique informaciones sobre los progresos realizados a este respecto.

Artículo 8. Cooperación regional. La Comisión tomó nota de que además del Acuerdo multilateral de cooperación en materia de lucha contra la trata de niños en el África Occidental, suscrito en julio de 2005, el Níger también firmó, en 2006, el Acuerdo multilateral de cooperación de Abuja, en 2006, así como un Acuerdo bilateral para la creación de una brigada mixta de vigilancia fronteriza entre el Níger y Nigeria. Como consecuencia de la aplicación de los diferentes acuerdos de cooperación en materia de lucha contra la trata de niños, el Níger estableció 30 comités de vigilancia y procedió a la generalización de brigadas móviles mixtas en todas las fronteras nacionales. El Gobierno indicó también que los niños víctimas de la trata fueron interceptados cerca de las fronteras. Sin embargo, la Comisión tomó nota con profunda preocupación de la indicación del Gobierno, según la cual la policía ha liberado a los presuntos culpables por falta de pruebas jurídicas.

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno según la cual desde 2009 no se ha observado ningún caso nuevo de trata de niños. Sin embargo, según el informe sobre la trata de personas de 2011, el Gobierno prestó asistencia a la repatriación de 89 niños con destino a Malí, Nigeria, Burkina Faso, Benin, Camerún y Liberia, así como para el regreso a sus pueblos de los niños nigerianos víctimas de la trata. Al recordar que, en virtud del artículo 7, párrafo 1, del Convenio, el Gobierno debe adoptar todas las medidas necesarias para garantizar la aplicación efectiva y el respeto a las disposiciones que dan efecto al Convenio, la Comisión nuevamente insta al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que las personas implicadas en la trata de niños sean objeto de acciones judiciales y se les impongan sanciones suficientemente eficaces y disuasorias, en el marco de los acuerdos concluidos con los demás países signatarios.

Partes IV y V del formulario de memoria. Aplicación del Convenio en la práctica. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que el Instituto Nacional de Estadística ya había realizado la ENTE y que comunicaría los resultados a la Oficina en cuanto se hubiesen publicado.

La Comisión toma nota de que, según los resultados de la ENTE, el 83,4 por ciento de los niños económicamente activos de 5 a 17 años, es decir 1 604 236 niños, realizan trabajos que deben eliminarse. Entre ellos, 1 187 840 niños realizan trabajos peligrosos, de manera que el 74 por ciento de los niños de 5 a 17 años que realizan trabajos que deben eliminarse, trabajan en condiciones peligrosas. La distribución por sexo de los niños sometidos a trabajos peligrosos demuestra que las niñas (31,2 por ciento) y los niños (31,1 por ciento) se ven afectados prácticamente en las mismas proporciones. Además, la Comisión observa que los niños en las zonas rurales (36,6 por ciento) están más expuestos que aquellos que viven en los centros urbanos (18,2 por ciento) y en Niamey (7,5 por ciento). Al expresar su profunda preocupación ante la situación de los niños menores de 18 años ocupados en las peores formas de trabajo infantil, la Comisión insta al Gobierno que redoble sus esfuerzos para asegurar en la práctica la protección de los niños de esas formas de trabajo, especialmente los trabajos peligrosos. La Comisión pide al Gobierno que siga comunicando informaciones sobre los progresos realizados a este respecto.

La Comisión plantea otros puntos en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.