Observation (CEACR) - adopted 2012, published 102nd ILC session (2013)

Migration for Employment Convention (Revised), 1949 (No. 97) - Hong Kong Special Administrative Region (Ratification: 1997)

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La commission prend note du rapport du gouvernement reçu en réponse à la demande de la Commission de l’application des normes de la Conférence, en juin 2012. Elle prend note également des observations conjointes de la Confédération des syndicats de Hong-kong (HKCTU) et de la Fédération des syndicats des travailleurs domestiques asiatiques de Hong-kong (FADWU), datées du 31 août 2012, qui ont été adressées au gouvernement pour commentaires.

Statistiques. La commission note, d’après le rapport du gouvernement, qu’au 31 mai 2012 la Région administrative spéciale de Hong-kong (Chine) (RAS de Hong-kong) comptait 58 974 professionnels étrangers, 307 151 travailleurs domestiques étrangers (4 771 hommes et 302 380 femmes) ainsi que 3 452 travailleurs immigrés entrant dans le cadre du Régime d’emploi supplémentaire (SLS) (provenant essentiellement de Chine continentale). Au 31 mai 2012, 2 216 demandeurs sont également entrés dans le pays au titre du Régime d’admission de migrants de qualité, et 1 713 d’entre eux provenaient de Chine continentale, les autres provenant essentiellement de l’Asie-Pacifique, d’Europe et d’Amérique du Nord. La grande majorité des travailleurs domestiques provient de l’Indonésie (143 hommes et 151 852 femmes) et des Philippines (3 835 hommes et 144 096 femmes). Les autres travailleurs domestiques étrangers viennent de l’Inde (460 hommes et 1 932 femmes), de Sri Lanka (136 hommes et 819 femmes) et de la Thaïlande (38 hommes et 3 155 femmes); 685 travailleurs domestiques (159 hommes et 526 femmes) viennent d’«autres pays». La commission note que, d’après la communication de la HKCTU et de la FADWU, des travailleurs domestiques migrants viennent également du Népal. La commission prie le gouvernement de continuer de fournir des statistiques, ventilées par sexe et pays d’origine, ainsi que par secteur d’activité, sur le nombre de travailleurs migrants dans la RAS de Hong-kong.

Article 2 de la convention. Informations et services pour les travailleurs migrants. La commission avait précédemment pris note des mesures adoptées par le gouvernement pour que les travailleurs migrants bénéficient d’un accès gratuit à l’ensemble des services gouvernementaux, notamment un service de renseignements téléphoniques, des consultations et des services de conciliation et des services d’interprétation. Des informations sur les droits et avantages selon la législation en vigueur et les contrats d’emploi individuels et sur les mécanismes pertinents de plaintes ont également été diffusées gratuitement au moyen de divers médias, y compris des publications et des brochures en plusieurs langues. La commission note que la HKCTU et la FADWU attirent l’attention sur certaines difficultés en ce qui concerne la fourniture de ces services aux travailleurs migrants, notamment le fonctionnement du service de renseignements téléphoniques, ainsi que sur la nécessité de prendre des mesures efficaces pour assurer que le contenu du contrat d’emploi type soit bien compris par tous les travailleurs migrants. Elles recommandent également que les services d’interprétation soient aussi fournis lorsque les travailleurs migrants souhaitent déposer une plainte auprès du Département du travail. La commission prie le gouvernement d’indiquer quelles sont les mesures prises pour garantir que les travailleurs migrants puissent effectivement bénéficier de ces services, y compris les services d’interprétation, et des informations qui leur sont fournies, et d’indiquer aussi quelles mesures supplémentaires sont prises pour s’assurer que les travailleurs migrants ont une bonne compréhension du contenu de leur contrat d’emploi.

Article 6, paragraphe 1 a) i). Egalité de traitement des travailleurs domestiques étrangers en matière de rémunération et de conditions de travail. Depuis plusieurs années, la commission suit l’impact des mesures prises par le gouvernement pour relever le montant du salaire minimum admissible pour les travailleurs domestiques étrangers (MAW), après sa réduction de 400 dollars de Hong-kong (HKD) en 2002, et la suspension, jusqu’au 31 juillet 2013, de l’obligation pour l’employeur d’un travailleur immigré de payer une taxe de recyclage des salariés (ERL) d’un montant de 400 HKD. La commission note que, d’après le rapport du gouvernement, du 1er juin 2010 au 31 mai 2012, 5 pour cent (342 cas) du nombre total des plaintes déposées par des travailleurs domestiques étrangers auprès du Département du travail portaient sur un problème de supplément de salaire; que, sur ce nombre, 150 cas ont été réglés par voie de conciliation, les 192 autres étant portés devant le tribunal du travail ou la commission chargée du règlement des litiges mineurs liés au travail. Notant que la suspension de l’ERL arrive à terme en juillet 2013, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur toutes mesures prises ou envisagées pour s’assurer que l’ERL n’a pas d’impact disproportionné sur les salaires des travailleurs domestiques étrangers, lorsque l’ERL redeviendra opérationnelle.

Salaires minima. La commission note que la HKCTU et la FADWU n’en sont pas moins d’avis que, si l’on prend en considération le taux d’inflation dans la RAS de Hong-kong, le MAW mensuel des travailleurs domestiques migrants n’a que très peu augmenté par rapport à son niveau de 2002 (3 670 HKD), avant l’introduction de l’ERL. La commission note aussi que, pour les contrats d’emploi signés par les parties à partir du 20 septembre 2012, le MAW mensuel est relevé à 3 920 HKD et l’allocation pour repas à 875 HKD. Les travailleurs ayant signé des contrats avant cette date n’auront droit qu’aux montants précédents du MAW mensuel et de l’allocation pour repas. La commission rappelle son observation précédente dans laquelle elle avait noté que l’article 7(2) de l’ordonnance no 15 de 2010 sur le salaire minimum (MWO) excluait, dans la pratique, tous les travailleurs domestiques étrangers du fait de l’obligation de fournir un logement gratuit dans le foyer (paragr. 3 du contrat d’emploi type). La commission avait également noté que, en vertu de la MWO, le salaire horaire minimum obligatoire était fixé à 28 HKD. La commission note que, d’après la réponse du gouvernement, l’ensemble des éléments de rémunération des travailleurs domestiques étrangers comprend, outre le MAW, un large éventail de prestations en nature dont ne peuvent pas bénéficier les travailleurs qui ne vivent pas au domicile de l’employeur, notamment un hébergement gratuit et des allocations pour les repas. La commission note que la HKCTU et la FADWU se réfèrent à des allégations de conditions d’hébergement inférieures aux normes et elles se déclarent préoccupées par l’absence de mécanisme permettant de mesurer ou calculer les coûts du logement. La commission rappelle que l’une des raisons invoquées par le Conseil législatif pour préconiser que les travailleurs domestiques logés soient exclus du champ d’application de la MWO était leurs «modalités de travail distinctes» (un travail vingt-quatre heures sur vingt-quatre) et la difficulté de tenir un relevé des heures de travail et de calculer les salaires correspondants. La commission prend bonne note des explications du gouvernement selon lesquelles l’ensemble des éléments de rémunération pour les travailleurs domestiques comprend des prestations supplémentaires en nature, mais elle attire l’attention du gouvernement sur le fait que, bien que le traitement appliqué par l’Etat aux travailleurs migrants ne doive pas forcément être identique à celui dont bénéficient les nationaux, il n’en devrait pas moins être équivalent dans ses effets (étude d’ensemble sur les travailleurs migrants, 1999, paragr. 371). Tenant compte des conditions de travail particulières des travailleurs domestiques étrangers, qui constituent la grande majorité des travailleurs migrants dans la RAS de Hong-kong, et qui sont essentiellement des femmes, la commission considère qu’il conviendrait d’entreprendre un examen approfondi des conditions de travail et de rémunération de ces travailleurs pour déterminer si, dans la pratique, les travailleuses domestiques étrangères font l’objet d’une discrimination fondée sur le sexe ou la nationalité et bénéficient d’un traitement moins favorable que celui appliqué aux nationaux et à d’autres catégories de travailleurs migrants en ce qui concerne la rémunération. La commission prie par conséquent le gouvernement de prendre des mesures pour examiner, en consultation avec les organisations de travailleurs et d’employeurs, les inégalités existantes dans l’ensemble des éléments de rémunération entre les travailleurs locaux et les travailleurs étrangers, découlant des lois et règlements en vigueur concernant les travailleurs domestiques étrangers, afin de vérifier que le traitement appliqué aux travailleurs domestiques étrangers n’est pas moins favorable que celui dont bénéficient les nationaux, et elle le prie d’indiquer les résultats obtenus. La commission demande également au gouvernement de préciser les raisons pour lesquelles le nouveau MAW et les nouvelles allocations pour repas ne s’appliquent qu’aux contrats signés depuis le 20 septembre 2012, et d’indiquer comment est calculé le coût du logement des travailleurs qui vivent au domicile de l’employeur.

Conditions de travail. La commission avait précédemment noté que l’une des raisons sous-jacentes de l’exclusion des travailleurs domestiques vivant au domicile de l’employeur du champ d’application de la MWO était la dégradation fondamentale de la politique concernant les travailleurs domestiques étrangers si des heures de travail standard devaient être prescrites et si l’on devait supprimer l’obligation de résider avec l’employeur. La commission rappelle les préoccupations exprimées par la Confédération syndicale internationale (CSI) quant au fait que les travailleurs domestiques étrangers, en particulier ceux d’origines indonésienne et népalaise, risquent d’être victimes de violations de leurs droits statutaires ou de leurs contrats de travail, et notamment d’être privés de journées de repos, d’accomplir des heures de travail excessives (moyenne de seize heures par jour) et de subir des abus sexuels et physiques. La commission note que, dans son rapport, le gouvernement se borne à déclarer que, au cours de la période considérée, 128 plaintes de travailleurs domestiques étrangers concernant des abus par les employeurs, au nombre desquels des viols, des actes indécents, des blessures et de graves agressions, ont été traitées par la police conformément à la législation de la RAS de Hong-kong, mais sans fournir d’autres informations en ce qui concerne l’issue de ces plaintes aussi bien pour les travailleurs domestiques que pour les employeurs. La commission note également les observations de la HKCTU et de la FADWU concernant des abus allégués en matière de conditions de travail de travailleurs immigrés entrés dans la RAS de Hong-kong dans le cadre du Régime d’emploi supplémentaire, dans la mesure où ces travailleurs relèvent de la définition des migrants aux fins d’emploi telle qu’elle figure à l’article 11 de la convention. La commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour assurer la surveillance efficace, par les autorités compétentes, des conditions de travail des travailleurs domestiques étrangers, et d’indiquer s’il a été envisagé d’examiner les modalités de travail des travailleurs domestiques étrangers afin de s’assurer que le traitement qui leur est appliqué n’est pas moins favorable que celui dont bénéficient les nationaux et les autres travailleurs migrants en ce qui concerne leurs conditions de travail.

Article 6, paragraphe 1 d), et Points III et IV du formulaire de rapport. Contrôle de l’application. La commission note que, entre le 1er juin 2010 et le 31 mai 2012, le Département du travail a géré 6 726 plaintes de travailleurs domestiques étrangers pour des infractions à l’ordonnance sur l’emploi ou aux termes du contrat de travail type commises par leurs employeurs; parmi les cas qui n’ont pu être résolus grâce aux efforts de conciliation du Département du travail, 1 792 ont été soumis au tribunal du travail ou à la Commission chargée du règlement des litiges mineurs liés au travail. Le Département du travail a également émis 236 injonctions pour versement de salaires trop faibles ou pour d’autres violations de l’ordonnance sur l’emploi par des employeurs de travailleurs migrants (dont 233 injonctions contre des employeurs de travailleurs domestiques étrangers). Au cours de la même période, le Département de l’immigration a poursuivi 61 employeurs pour avoir aidé ou incité des travailleurs domestiques étrangers à violer leurs conditions de séjour en acceptant un emploi illégal. La commission avait précédemment pris note des préoccupations exprimées quant à la règle selon laquelle les travailleurs domestiques étrangers doivent quitter le territoire de la RAS de Hong-kong dans les deux semaines qui suivent l’expiration ou la résiliation prématurée de leur contrat d’emploi («règle des deux semaines»), qui a conduit ces travailleurs à conserver leur emploi ou à en accepter un nouveau dans des conditions abusives. La commission note que, durant la période couverte par le rapport, 56 402 demandes de travailleurs domestiques étrangers souhaitant changer de lieu de travail ont été approuvées, et 372 refusées, en grande partie parce que les demandeurs ne remplissaient pas les critères pour un changement d’emploi. Au cours de la même période, les 10 050 demandes de prolongation de séjour présentées par des travailleurs domestiques étrangers pour leur permettre d’engager des procédures civiles ou pénales ont toutes été approuvées. A cet égard, la commission note que la HKCTU et la FADWU réitèrent leurs préoccupations en ce qui concerne la longueur des procédures qui, ajoutée à la crainte d’être expulsé, dissuade de nombreux travailleurs domestiques de porter plainte; l’interdiction pour les travailleurs domestiques étrangers de reprendre un emploi pendant le temps de séjour qui leur reste a également conduit de nombreux travailleurs à retirer leur plainte ou à accepter des arrangements moins favorables en raison des coûts élevés impliqués. La commission prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle toutes les plaintes soumises seront rapidement examinées et des poursuites seront engagées lorsque les preuves seront suffisantes et lorsque le travailleur domestique étranger sera prêt à être cité comme témoin de l’accusation. La commission prie le gouvernement d’étudier les difficultés rencontrées par les travailleurs domestiques étrangers dans le traitement de leurs plaintes sur un pied d’égalité avec celle des nationaux, conformément à l’article 6, paragraphe 1 d), de la convention, et de fournir des informations sur les résultats obtenus. Elle le prie également de fournir des informations sur toutes mesures supplémentaires prises ou envisagées pour renforcer davantage encore l’inspection et le contrôle du respect des droits des travailleurs domestiques étrangers conformément à l’ordonnance sur l’emploi et au contrat d’emploi type, et d’assurer que les travailleurs migrants qui ont demandé une prolongation de leur séjour pour engager des poursuites juridiques aient accès à un mécanisme efficace et rapide de résolution des différends, afin de réduire les dépenses qu’ils encourent pendant la durée des procédures. La commission demande au gouvernement de fournir des informations sur le nombre de demandes de prolongation de séjour au-delà des deux semaines autorisées pour pouvoir engager des procédures juridiques, ainsi que sur le nombre de demandes de changement d’employeur et sur les motifs de tout refus en la matière du Département de l’immigration. La commission prie également le gouvernement de continuer de fournir des informations sur le nombre et la nature des plaintes, y compris les plaintes pour sous-paiement de salaire, présentées par des travailleurs domestiques étrangers et d’autres travailleurs migrants relevant du Régime d’emploi supplémentaire au Département du travail, au tribunal du travail et à la Commission chargée du règlement des litiges mineurs liés au travail, ainsi que sur leur issue à la fois pour les travailleurs et les employeurs, qui concernent des violations de la législation pertinente et du contrat d’emploi type.

La commission soulève d’autres points dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.

[Le gouvernement est prié de répondre en détail aux présents commentaires en 2014.]