Observation (CEACR) - adopted 2014, published 104th ILC session (2015)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Kazakhstan (Ratification: 2000)

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La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación de Sindicatos Libres de Kazajstán (CFTUK) y de la Confederación Sindical Internacional (CSI) recibidas el 3 y el 8 de septiembre de 2014, respectivamente. La Comisión expresa la esperanza de que la próxima memoria del Gobierno incluirá observaciones detalladas sobre las cuestiones planteadas por esas organizaciones.

La Comisión también toma nota de las observaciones sobre la explicación del Convenio de la Organización Internacional de Empleadores (OIE), recibidas el 1.º de septiembre de 2014. La Comisión toma nota de la adopción de la Ley sobre la Cámara Nacional de Empresarios (2013) y de Ley sobre los Sindicatos (2014), así como de las enmiendas al Código del Trabajo en 2012.

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores y de los empleadores, sin ninguna distinción, de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a las mismas. La Comisión solicitó anteriormente al Gobierno que tomara las medidas necesarias para enmendar su legislación, de manera a garantizar el derecho de sindicación de los jueces (artículo 23, 2), de la Constitución, y artículo 11, 4), de la Ley sobre Asociaciones Públicas). La Comisión toma nota de que en su memoria el Gobierno reitera que en virtud del artículo 23, 1), de la Constitución, los jueces, al igual que otros ciudadanos, tienen derecho a asociarse libremente a fin de ejercer y defender sus intereses colectivos, siempre que no usen estas asociaciones para influir en la administración de justicia o con fines políticos. El Gobierno argumenta que la prohibición en virtud del artículo 23, 2), de la Constitución, que impide que los jueces formen partidos políticos y sindicatos, no limita su derecho a afiliarse a asociaciones públicas no comerciales. Se refiere, en particular, a la existencia de la Unión de Jueces de la República de Kazajstán. La Comisión considera que si bien la Unión de Jueces tiene el objetivo de proteger los intereses de la comunidad judicial, no se trata de una organización de trabajadores en el sentido del Convenio. La Comisión recuerda de nuevo que las únicas excepciones autorizadas por el Convenio son los miembros de la policía y las fuerzas armadas y que las funciones que ejercen los jueces no deben justificar su exclusión del derecho de sindicación. Por consiguiente, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que adopte las medidas necesarias para enmendar su legislación, de manera de asegurar que los jueces, al igual que otros trabajadores, tengan derecho a constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a las mismas para mejorar y defender sus intereses, de conformidad con lo dispuesto por el Convenio, y que indique las medidas adoptadas a este respecto.

La Comisión solicitó anteriormente al Gobierno que modificara su legislación para garantizar que los bomberos y el personal penitenciario gocen del derecho de sindicación. La Comisión toma nota de que en su memoria, el Gobierno reitera que en virtud del artículo 23 de la Constitución y la Ley núm. 380-IV relativa a los Órganos de Aplicación de la Ley, prohíbe que los empleados de esos organismos, incluidos los bomberos y el personal penitenciario constituyan sindicatos y se afilien a los mismos. La Comisión subraya que la ratificación de un Convenio entraña la obligación de dar pleno efecto en la legislación y en la práctica nacionales a los derechos y garantías en ellos consagrados. La Comisión recuerda que si bien las fuerzas armadas y la policía pueden ser excluidas de la aplicación del Convenio, la situación es distinta en lo que atañe al personal de extinción de incendios y al personal de establecimientos penitenciarios. Por consiguiente, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que garantice que estas categorías de trabajadores tengan derecho a constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a esas organizaciones para mejorar y defender sus intereses, y pide al Gobierno que indique las medidas adoptadas a este respecto.

Derecho de constituir organizaciones sin autorización previa. La Comisión tomó nota anteriormente de que en virtud del artículo 10, 1), de la Ley sobre Asociaciones Públicas, aplicable a las asociaciones de empleadores, se prevé un requisito mínimo de diez personas para constituir una organización de empleadores y pidió al Gobierno que enmendase su legislación a fin de reducir el número de personas exigido por este requisito. La Comisión lamenta tomar nota de que el Gobierno no proporciona información sobre las medidas adoptadas a estos efectos. Por consiguiente, la Comisión pide una vez más al Gobierno que indique las medidas adoptadas o previstas para enmendar su legislación a fin de reducir el número mínimo de miembros que se necesita para formar organizaciones de empleadores.

Derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a las mismas. La Comisión toma nota de que los artículos 11, 3), 12, 3), 13, 3) y 14, 4), de la Ley de Sindicatos requiere, bajo la amenaza de eliminación del registro de conformidad con el artículo 10, 3) de dicha ley, la afiliación obligatoria de sindicatos sectoriales, territoriales y locales a una asociación sindical nacional dentro de un plazo de seis meses a partir de su registro. La Comisión recuerda que el libre ejercicio de constituir sindicatos y de afiliarse a los mismos implica el derecho de los trabajadores de decidir libremente si desean asociarse o ser miembros de una estructura sindical de nivel superior. En otras palabras, la cuestión de afiliarse o no a un sindicato de nivel superior debería ser determinada únicamente por los trabajadores y sus organizaciones. En consecuencia, la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para enmendar las disposiciones legislativas antes mencionadas en ese sentido, y proporcionar información sobre las medidas adoptadas a estos efectos.

Artículo 3. Derecho de las organizaciones de organizar sus actividades y de formular sus programas. Código del Trabajo. La Comisión pidió anteriormente al Gobierno que adoptase las medidas necesarias para enmendar el artículo 298, 2), del Código del Trabajo (con arreglo al cual, la decisión de convocar una huelga se adopta en una reunión (asamblea) de trabajadores (sus representantes) que reúna a no menos de la mitad de la fuerza total de trabajo, adoptándose la decisión con al menos el voto favorable de las dos terceras partes de los presentes en la reunión (asamblea)), a fin de reducir la mayoría requerida para convocar una huelga. La Comisión toma nota con satisfacción de que esta disposición se ha enmendado de manera a requerir el voto de la mayoría de los trabajadores presentes en la reunión (asamblea). La Comisión también toma nota de que el requisito de indicar la duración de la huelga (artículo 299, 2), 2), del Código del Trabajo) ha sido derogado.

La Comisión lamenta tomar nota de que la memoria del Gobierno no contiene información sobre las organizaciones que llevan a cabo «acciones colectivas peligrosas» (artículo 303, 1), del Código Civil) y las categorías de trabajadores cuyo derecho de huelga se ve así limitado. Por consiguiente, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que indique qué organizaciones entran dentro de esta categoría, proporcionando ejemplos concretos. Asimismo, pide una vez más al Gobierno que indique cuáles son las demás categorías de trabajadores cuyo derecho de huelga puede ser limitado por otros textos legislativos, tal como se estipula en el artículo 303, 5), del Código del Trabajo, y que transmita copias de esos textos.

En relación con los transportes ferroviarios públicos, la Comisión tomó nota de que de conformidad con el artículo 303, 2), del Código del Trabajo, puede llevarse a cabo una huelga si se mantienen los servicios necesarios, como se determina en base a un acuerdo anterior con las autoridades ejecutivas locales, a fin de cubrir las necesidades básicas de los usuarios o si los servicios funcionan de manera segura y sin interrupciones. A este respecto, la Comisión había pedido al Gobierno que enmendase el artículo 303, 2), del Código del Trabajo para garantizar que se trata real y exclusivamente de un servicio mínimo y que las organizaciones de trabajadores puedan participar en su definición. La Comisión lamenta tomar nota de que la memoria del Gobierno no contiene información sobre las medidas tomadas en ese sentido. En consecuencia, la Comisión reitera su solicitud anterior y pide al Gobierno que indique en su próxima memoria todas las medidas adoptadas o previstas a este respecto.

Recordando que la prohibición del derecho de huelga debe limitarse a los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, la Comisión pidió anteriormente al Gobierno que indicara si los funcionarios «administrativos» pueden ejercer el derecho de huelga. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que la prohibición de la huelga se refiere únicamente a los «funcionarios públicos» y excluye a los «empleados administrativos» y «funcionarios administrativos» (docentes, médicos, empleados bancarios, etc.).

Ley sobre la Cámara Nacional de Empresarios. La Comisión toma nota de que de conformidad con el artículo 3, 2) de la ley, la Cámara tiene el objetivo principal de consolidar las actividades de los empresarios en el país. Por conducto de la Cámara, los empleadores mejoran y defienden sus derechos e intereses, incluyendo mediante la participación en distintos órganos del Estado y en la elaboración y redacción de la legislación que afecta a sus intereses. De conformidad con el artículo 9, 1) de la ley, la Cámara representa los intereses y derechos de los empresarios en los distintos órganos del Estado y organizaciones internacionales. La Comisión pide al Gobierno que tenga a bien aclarar si esta última disposición implica que sólo los representantes de la Cámara tienen derecho a representar a los empleadores de Kazajstán ante la OIT y, de ser ese el caso, que adopte las medidas necesarias para enmendar el artículo 9, 1), de la ley, para ponerlos en conformidad con los artículos 2 y 3 del Convenio.

La Comisión también toma nota de que con arreglo al artículo 5, 1), 1) y 2), de la ley, el Gobierno autoriza cuál será el máximo de las cuotas de afiliación que deben pagar los miembros de la Cámara, y autoriza el procedimiento en consecuencia. De conformidad con el artículo 19, 2) de la ley, el Gobierno participa en la labor del congreso (consejo supremo de administración) de la Cámara y tiene el derecho de vetar sus decisiones. Además, de conformidad con el artículo 21, 1) de la ley, el presídium (consejo de administración) de la Cámara está integrado, entre otros, por representantes gubernamentales y 16 parlamentarios. Si la Cámara de Empresarios, como parece ser el caso, es una organización de empleadores en el sentido del Convenio, la Comisión estima que las disposiciones antes mencionadas limitan su libertad, así como la libertad de sus organizaciones miembros, de administrar los fondos y establecer el control general sobre las actividades y decisiones internas de la Cámara, y de ese modo, pone en tela de juicio su independencia del Gobierno y su capacidad para representar eficazmente a los intereses de sus miembros libre de injerencias gubernamentales. A la luz de lo anteriormente expuesto, la Comisión pide al Gobierno que proporcione comentarios detallados sobre las cuestiones planteadas en relación con la Ley sobre la Cámara Nacional de Empresarios y que adopte medidas para enmendar dicha ley para ponerla en conformidad con el Convenio. La Comisión recuerda al Gobierno que si así lo desea puede solicitar la asistencia técnica de la Oficina.

Artículo 5. Derecho de las organizaciones de establecer federaciones y confederaciones y de afiliarse a organizaciones internacionales. La Comisión pidió anteriormente al Gobierno que adoptase medidas para enmendar el artículo 106 del Código Civil, y el artículo 5 de la Constitución, de modo de eliminar la prohibición de la asistencia económica a sindicatos nacionales por parte de una organización internacional. La Comisión toma nota de que según el Gobierno, los partidos políticos y los sindicatos son asociaciones que tienen capacidad de influir en la opinión política del público y en las políticas estatales en varios ámbitos de la vida pública. El Gobierno reitera que por este motivo, el artículo 5, 4), de la Constitución prohíbe que los extranjeros, incluidas las organizaciones internacionales, financien partidos políticos y sindicatos. El Gobierno considera que esta disposición salvaguarda los valores, intereses y seguridad del Estado. La Comisión recuerda que la legislación prohíbe a un sindicato nacional recibir asistencia pecuniaria de una organización internacional de trabajadores a la que esté afiliado, menoscaba los principios relativos al derecho de afiliarse a organizaciones internacionales de trabajadores y que todas las organizaciones nacionales de trabajadores y de empleadores deberían gozar del derecho de recibir asistencia financiera de organizaciones internacionales de trabajadores o de empleadores, respectivamente, aun si no están afiliadas a las mismas. Por consiguiente, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que adopte las medidas necesarias para enmendar el artículo 106 del Código Civil, así como el artículo 5 de la Constitución, a fin de eliminar esta prohibición y que indique las medidas adoptadas o previstas a este respecto.

La Comisión toma nota de que según el artículo 13, 2), de la Ley de Sindicatos, un sindicato sectorial puede incluir no menos de la mitad de la fuerza total de trabajo del sector o sectores conexos; u organizaciones del sector o sectores conexos; o estar constituidos por subdivisiones estructurales y organizaciones miembros en el territorio en más de la mitad de todas las regiones, ciudades de importancia nacional y la capital. La Comisión considera que el requisito excesivamente elevado para establecer una organización de nivel superior (es decir, un sindicato sectorial) no es compatible con el artículo 5 del Convenio. Al tiempo que toma nota de las observaciones de la CFTUK y la CSI a este respecto, la Comisión pide al Gobierno que se ponga en contacto con las organizaciones sindicales pertinentes, incluida la CFTUK, con miras a revisar y reducir los umbrales establecidos por el artículo 13, 2) de la Ley de Sindicatos. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre las medidas adoptadas en ese sentido.