Observation (CEACR) - adopted 2015, published 105th ILC session (2016)

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - Qatar (Ratification: 1976)

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Queja en la que se alega el incumplimiento por parte de Qatar del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) y del Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81)

La Comisión toma nota de que en la 103.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (CIT) celebrada en junio de 2014 se presentó una queja contra el Gobierno de Qatar en relación con la violación del Convenio núm. 29 y el Convenio núm. 81 en virtud del artículo 26 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). La queja fue declarada admisible en la 322.ª reunión (noviembre de 2014) del Consejo de Administración. En ella se alega que el problema del trabajo forzoso afecta a la población de trabajadores migrantes, que asciende a casi 1,5 millones, y se indica que el Gobierno no tiene un marco jurídico que permita proteger los derechos de los trabajadores migrantes y hacer cumplir las disposiciones jurídicas vigentes en materia de protección. A este respecto, en la queja se indica que la inspección del trabajo y el sistema de justicia del país han resultado muy ineficaces para hacer valer los escasos derechos que la legislación de Qatar otorga a los trabajadores migrantes. Asimismo, se señala que la inspección del trabajo tiene poco personal y que éste no habla ninguno de los idiomas de la mayor parte de los trabajadores y que los inspectores apenas están facultados para imponer medidas tras finalizar las inspecciones y las multas son muy poco disuasorias y, en algunos casos, ni siquiera existen. Asimismo, se indica que los mecanismos de tratamiento de quejas disponibles son ineficaces.

En su 325.ª reunión (noviembre de 2015), el Consejo de Administración examinó los informes presentados por el Gobierno. Decidió solicitar al Gobierno que aceptara la visita de una misión tripartita de alto nivel, antes de la 326.ª reunión (marzo de 2016), que se encargaría de evaluar todas las medidas adoptadas para resolver las cuestiones planteadas en la queja. Asimismo, solicitó al Gobierno que recurriera a la asistencia técnica de la OIT para favorecer un enfoque integrado de la anulación del sistema de patrocinio, mejorar la inspección del trabajo y los sistemas de seguridad y salud en el trabajo, y dar voz a los trabajadores. El Consejo de Administración decidió aplazar el examen sobre la constitución de una comisión de encuesta hasta su 326.ª reunión (marzo de 2016).

Artículos 10, 12, párrafo 1, c), i) y ii), y 16 del Convenio. Número suficiente de inspectores del trabajo y cobertura de los lugares de trabajo. La Comisión había tomado nota de que el Gobierno indicaba que había incrementado el número de inspectores del trabajo, que pasaron de 200 a 227 entre junio y septiembre de 2014, y que el número de trabajadores migrantes del país había aumentado 1,7 millones, lo que constituía un problema para la inspección del trabajo. La Comisión también tomó nota de que, en 2014, el Relator Especial sobre los derechos humanos de los migrantes expresó su preocupación en relación con el número insuficiente de inspectores de trabajo que, junto con la falta de intérpretes, conduce a que no se puedan investigar exhaustivamente las condiciones de vida y de trabajo en los campos de trabajo (documento A/HRC/26/35/Add.1).

La Comisión toma nota de que en el informe de la misión de alto nivel llevada a cabo en Qatar en febrero de 2015, presentado al Consejo de Administración en marzo de 2015, se señala que siguen habiendo problemas en lo que respecta a la capacidad de la inspección del trabajo de detectar diversas irregularidades, lo cual se ve confirmado por el número relativamente pequeño de infracciones detectadas con respecto al gran número de trabajadores migrantes en el país, y que la capacidad de la inspección del trabajo debería ampliarse para poder detectar irregularidades en las empresas más pequeñas (documento GB.323/INS/8 (Rev. 1), anexo III). La Comisión también toma nota de que la Comisión de Aplicación de Normas de la CIT, en sus conclusiones adoptadas en 2015 en relación con el Convenio núm. 29, instó al Gobierno a continuar contratando nuevos inspectores y a aumentar los recursos materiales que se ponen a disposición de éstos a fin de que lleven a cabo inspecciones del trabajo, en particular en los lugares de trabajo en donde están empleados trabajadores migrantes.

La Comisión toma nota de que en su memoria el Gobierno indica que el número de inspectores del trabajo ha aumentado hasta 295. El Gobierno también señala que cada inspector tiene que visitar 40 empresas o lugares de trabajo sujetos a inspección cada mes. La realización de estas inspecciones se ve facilitada por la cercanía que existe entre los lugares de trabajo y por la utilización de dispositivos portátiles (tabletas) para preparar los informes de las visitas de inspección. La Comisión también toma nota de la información proporcionada por el Gobierno al Consejo de Administración en noviembre de 2015 en relación a que la inspección llevó a cabo 22 601 visitas de inspección entre enero y agosto de 2015, y 12 596 inspecciones adicionales se realizaron en materia de seguridad y salud en el trabajo (SST). El 83 por ciento de las visitas regulares de inspección se consideraron «aceptables», y posteriormente no se tomaron medidas (documento GB.325/INS/10 (Rev.), anexo II). La Comisión también toma nota de que el Gobierno indicó al Consejo de Administración que espera aumentar el número de inspectores a 400.

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI) presentadas con arreglo al Convenio núm. 29 y recibidas el 1.º de septiembre de 2015, en las que se señala que aunque el número de inspectores del trabajo aumentó pasando de 200 a 294, este número sigue siendo insuficiente ya que está claro que existen muchos lugares de trabajo que aún tienen que ser inspeccionados, o inspeccionados adecuadamente. La Comisión pide al Gobierno que continúe sus esfuerzos para contratar a un número adecuado de inspectores del trabajo en relación con el número de lugares de trabajo sujetos a inspección, y para garantizar una cobertura suficiente de todos lugares de trabajo, incluidos los más pequeños. Además, tomando nota de que el resultado de la mayor parte de las inspecciones es no tomar medidas, la Comisión pide al Gobierno que adopte medidas para garantizar que los lugares de trabajo se inspeccionen con la profundidad necesaria a fin de garantizar la aplicación efectiva de las disposiciones legales relacionadas con las condiciones de trabajo y la protección de los trabajadores. Por último, la Comisión pide de nuevo al Gobierno que transmita información sobre el promedio de tiempo que los inspectores dedican a cada inspección, el número promedio de trabajadores interrogados en el transcurso de las inspecciones, así como sobre la naturaleza de los libros y registros revisados.

Artículos 5, a), 17, 18 y 21, e). Cooperación efectiva entre la inspección del trabajo y el sistema judicial; procedimientos judiciales y aplicación efectiva de sanciones adecuadas. La Comisión había tomado nota de que el informe que el Gobierno solicitó sobre los trabajadores migrantes en el país, recomendaba el reforzamiento de las facultades de los inspectores, que en la actualidad sólo pueden formular recomendaciones y no tienen autoridad para imponer sanciones, y la mejora de la coordinación con el sistema judicial a fin de someter a la justicia las violaciones cometidas.

La Comisión toma nota de que en su memoria el Gobierno indica que, para apoyar la cooperación entre la inspección del trabajo y las autoridades judiciales, se ha establecido una oficina permanente para facilitar el procesamiento de los casos en materia laboral. La Comisión toma nota de que en el informe presentado al Consejo de Administración en noviembre de 2015 el Gobierno indica que los inspectores del trabajo están facultados para establecer actas de infracción. No se imponen sanciones tras el establecimiento de una acta de infracción, al contrario, ese informe se presenta a los tribunales para que tomen otras medidas (documento GB.325/INS/10 (Rev.), anexo II). A este respecto, la Comisión toma nota de la información presentada en la memoria del Gobierno sobre el número de casos presentados a este respecto entre enero y abril de 2015. Toma nota de que durante esos meses, en los cuales se realizaron más de 4 000 inspecciones por mes, se presentaron a los tribunales 118 casos. Ningún procedimiento fue iniciado en 76 de esos casos; sólo se iniciaron procedimientos judiciales en 42 casos. Por consiguiente, la Comisión observa que el resultado de aproximadamente 17 500 inspecciones realizadas entre enero y abril de 2015, fue la posibilidad de aplicar, a la espera de la decisión judicial, sanciones en 42 casos. Además, recordando que el artículo 18 del Convenio prevé que la legislación nacional deberá prescribir sanciones adecuadas, que habrán de ser efectivamente aplicadas en los casos de violación de las disposiciones legales por cuyo cumplimiento velen los inspectores del trabajo, la Comisión toma nota con preocupación de que, una vez más, el Gobierno no transmite información sobre las sanciones específicas aplicadas en los casos en los que los tribunales han dictado sentencias. Por consiguiente, la Comisión insta al Gobierno a adoptar medidas para garantizar que las violaciones de las disposiciones legales, por cuyo cumplimiento velan los inspectores del trabajo, estén sujetas a sanciones adecuadas que se aplican efectivamente. Pide al Gobierno que refuerce la eficacia de los mecanismos de aplicación, y que adopte medidas para proporcionar más facultades en materia de aplicación a los inspectores del trabajo y otras medidas para promover la colaboración efectiva con las autoridades judiciales. Tomando nota de que la mayor parte de actas sobre infracciones no conducen a un procedimiento, la Comisión solicita al Gobierno que indique el motivo por el que los casos presentados no se llevan adelante. Además, la Comisión pide de nuevo al Gobierno que transmita información sobre las sanciones específicas impuestas en los casos en los que se dictan sentencias. También solicita al Gobierno que en la información proporcionada sobre las infracciones detectadas y las sanciones impuestas se indique cuáles son las disposiciones legales relacionadas, incluso en lo que respecta a la confiscación de pasaportes, las condiciones de trabajo y los pagos puntuales de salarios.

Artículos 7 y 8. Contratación y formación de los inspectores del trabajo. La Comisión toma nota de que en el informe de la misión de alto nivel a Qatar, realizada en febrero de 2015, se identifica la capacidad para comunicarse con los trabajadores como un desafió para la inspección, y se señala que debería impartirse una formación intensiva y continua a los inspectores del trabajo.

La Comisión toma nota del Plan anual de formación de los inspectores del trabajo, transmitido junto con la memoria del Gobierno. Los objetivos de este plan incluyen: el desarrollo del conocimiento de las disposiciones de la legislación laboral; el desarrollo de las capacidades en materia de redacción de informes sobre infracciones; y la garantía de que tanto los inspectores nuevos como los existentes están calificados y bien formados. El sistema de formación consta de tres etapas, con cursos de dos semanas en los que pueden participar de 15 a 20 inspectores. Los cursos están relacionados con diversos temas, por ejemplo, la SST, diversos riesgos profesionales, las disposiciones de la legislación del trabajo, la prevención de incendios y las estadísticas. También toma nota de que el Gobierno indica que ha contratado a 43 inspectoras del trabajo, lo que representa un aumento del 14,5 por ciento del personal, frente al 8 por ciento que señaló en 2014. En su memoria, el Gobierno también señala que ha contratado a algunos intérpretes para que trabajen en el Departamento de Inspección del Trabajo, y que si resulta necesario disponer de más intérpretes los contratará. Sin embargo, la Comisión observa que el Gobierno no indica el número de intérpretes que han sido contratados hasta ahora.

La Comisión toma nota de las observaciones de la CSI, en las que se indica que no queda claro si los inspectores disponen de la formación y los recursos necesarios para llevar a cabo sus funciones. La Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar la contratación de inspectores del trabajo y de intérpretes que puedan hablar los idiomas de los trabajadores migrantes, y que transmita información sobre el número de inspectores y otros miembros del personal contratados a este respecto. Tomando nota del número de inspectores que han sido contratados recientemente, la Comisión solicita al Gobierno que continúe adoptando medidas para garantizar que los nuevos inspectores reciban la formación adecuada para poder llevar a cabo sus funciones. A este respecto, pide al Gobierno que proporcione información detallada no sólo sobre la formación que se prevé impartir en el futuro sino sobre la formación que ya se ha proporcionado a los inspectores del trabajo, incluyendo información sobre el número de inspectores y cursos concernidos. Asimismo, alienta al Gobierno a continuar sus esfuerzos para aumentar el número de inspectoras.

Artículos 5, a), 14 y 21, f). Inspección del trabajo en el ámbito de la SST. La Comisión había tomado nota de que durante la discusión celebrada en 2014 en la Comisión de Aplicación de Normas sobre la aplicación del Convenio, varios oradores indicaron que el reforzamiento de la inspección del trabajo contribuiría a proteger la SST de los trabajadores migrantes que trabajan en el país, especialmente en el sector de la construcción, puesto que en ese sector se han producido varias muertes de trabajadores. La Comisión tomó nota de que aunque el Gobierno transmitió información sobre las notificaciones recibidas en relación con accidentes del trabajo que causaron discapacidades, no se había transmitido información alguna sobre los accidentes del trabajo mortales.

La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno al Consejo de Administración en noviembre de 2015 respecto a que ha establecido un nuevo departamento de SST en el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (documento GB.325/INS/10 (Rev.), anexo II). Este departamento tiene, entre otras, las siguientes funciones: registrar accidentes del trabajo; realizar inspecciones en materia de SST y remitir a todas las empresas que cometan infracciones a los órganos competentes a fin de que se adopten las medidas necesarias. Asimismo, toma nota de la información sobre una serie de visitas en materia de SST realizadas entre enero y agosto de 2015, e indica que el 41 por ciento de las inspecciones en la materia dieron como resultado un aviso para adoptar medidas correctivas en relación con la infracción, y que algunas empresas estuvieron sujetas a inspecciones de seguimiento (12 596 inspecciones en materia de SST fueron realizadas en 3 391 empresas). La Comisión toma nota de que los informes transmitidos por el Gobierno no contienen información sobre el número de accidentes laborales ocurridos en el país, y de que el Gobierno no ha transmitido la información solicitada sobre el número de accidentes de trabajo mortales. La Comisión pide al Gobierno que prosiga sus esfuerzos para reforzar la capacidad de la inspección del trabajo en lo que respecta al control de la SST, especialmente en el sector de la construcción. Además, solicita al Gobierno que adopte medidas para garantizar la coordinación entre los inspectores del trabajo y los inspectores del departamento de seguridad y salud en el trabajo, y que proporcione información sobre las medidas específicas adoptadas a este respecto. La Comisión también pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que se notifiquen a la inspección del trabajo todos los accidentes laborales, y que en el informe anual sobre las actividades de la inspección del trabajo que se comunica a la Oficina se incluyan estadísticas pertinentes, incluidas estadísticas sobre los accidentes de trabajo mortales.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.