Observation (CEACR) - adopted 2016, published 106th ILC session (2017)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Kazakhstan (Ratification: 2000)

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La commission prend note des observations sur l’application de la convention de la Confédération syndicale internationale (CSI), reçues le 1er septembre 2016, et de la Confédération des syndicats indépendants du Kazakhstan (KNPRK), reçues les 25 novembre et 5 décembre 2016. Elle prend note également des observations à caractère général de l’Organisation internationale des employeurs (OIE), reçues le 1er septembre 2015. Dans ses précédents commentaires, la commission avait aussi pris note des observations de la Confédération des syndicats libres du Kazakhstan (CFTUK) (devenue la KNPRK), ainsi que l’absence de réponse du gouvernement. La commission regrette profondément que le gouvernement n’ait toujours pas communiqué ses commentaires en réponse à ces observations de longue date et veut fermement croire qu’il fournira sans délai ses commentaires complets sur lesdites observations. La commission prie également le gouvernement de fournir sa réponse aux observations plus récentes de la CSI et de la KNPRK ci-dessus mentionnées.

Suivi des conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 105e session, mai-juin 2016)

La commission prend note de la discussion qui a eu lieu à la Commission de l’application des normes de la Conférence (ci-après la Commission de la Conférence) en juin 2016 concernant l’application de la convention; la commission note que la Commission de la Conférence a prié le gouvernement: i) de modifier les dispositions de la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs de manière à garantir sans délai supplémentaire la pleine autonomie et l’indépendance des organisations d’employeurs libres et indépendantes au Kazakhstan; ii) de modifier les dispositions de la loi sur les syndicats, notamment les articles 10 à 15, qui limitent le droit des travailleurs de constituer des syndicats de leur choix et d’y adhérer; iii) de modifier l’article 303(2) du Code du travail afin de veiller à ce qu’un service minimum soit véritablement et exclusivement minimum; iv) d’indiquer quelles organisations relèvent de la catégorie des organisations réalisant des «activités industrielles dangereuses» et d’indiquer également toutes les autres catégories de travailleurs dont les droits peuvent être restreints, comme le dispose l’article 303(5) du Code du travail; v) de modifier la Constitution et la législation pertinente pour permettre aux juges, aux sapeurs pompiers et au personnel pénitentiaire de constituer des syndicats et d’y adhérer; vi) de modifier la Constitution et la législation pertinente afin de lever l’interdiction empêchant les syndicats nationaux de recevoir l’aide financière d’une organisation internationale; vii) d’accepter une assistance technique du Bureau pour mettre en œuvre les conclusions précédentes. La Commission de la Conférence a considéré que le gouvernement devrait accepter une mission de contacts directs (MCD) cette année afin de donner suite à ces conclusions.

La commission prend note du rapport de la MCD qui s’est rendue dans le pays entre le 19 et le 22 septembre 2016. Elle note également l’entrée en vigueur, le 1er janvier 2016, du nouveau Code du travail.

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations et de s’y affilier. La commission avait précédemment prié instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation afin de s’assurer que les juges, les sapeurs-pompiers et le personnel pénitentiaire ont le droit de constituer des organisations pour défendre et promouvoir leurs intérêts, conformément à la convention.

S’agissant de la magistrature, la commission note la règle no 13/2 du 5 juillet 2000 du Conseil constitutionnel, qui donne une interprétation officielle du paragraphe 2 de l’article 23 de la Constitution. Selon le conseil, conformément au paragraphe 1 de l’article 23 de la Constitution, «les juges, comme tous les autres citoyens de l’Etat, ont droit à la liberté d’association pour promouvoir et défendre leurs intérêts professionnels, à condition qu’ils n’utilisent pas les associations pour influencer l’administration de la justice et poursuivre des objectifs politiques. […] L’interdiction imposée aux juges de devenir membres de syndicats, imposée par […] la Constitution n’implique pas la restriction de leurs droits de créer d’autres associations et d’appartenir à d’autres associations bénévoles». La commission note, d’après le rapport de la MCD, que le syndicat des juges, tout en n’étant pas un syndicat enregistré au sens de la loi sur les syndicats, est une organisation qui représente les intérêts des juges et qui peut soulever et a soulevé par le passé des questions concernant les conditions de travail et les pensions de retraite.

En ce qui concerne le personnel pénitentiaire et les sapeurs-pompiers, la commission note d’après le rapport de la MCD que, parmi les employés des organismes chargés de faire respecter la loi, seuls ceux qui ont un grade (militaire ou de police) n’ont pas le droit de créer un syndicat et d’y adhérer (art. 1(9) et 17 1(1) de la loi de 2011 sur le service chargé de faire respecter les lois), et que dans le cadre du système actuel le personnel pénitentiaire et les sapeurs-pompiers, qui ont le statut d’officier, ont un grade. La commission note, d’après les rapports de la MCD et du gouvernement, que tout le personnel civil appartenant aux organes chargés de faire respecter la législation peuvent créer des syndicats et y adhérer, et qu’il existe actuellement deux syndicats sectoriels représentant leurs intérêts.

Droit de constituer des organisations sans autorisation préalable. Dans ses précédents commentaires la commission avait noté que, conformément à l’article 10(1) de la loi sur les associations publiques, dont le gouvernement avait précédemment indiqué qu’elle était également applicable aux organisations d’employeurs, un nombre minimal de dix personnes était requis pour créer une organisation d’employeurs, et elle avait instamment prié le gouvernement de modifier cette loi afin d’abaisser le nombre minimum de membres requis pour créer une organisation d’employeurs. La commission note, d’après le rapport de la MCD, que les organisations d’employeurs sont créées en tant qu’entités à but non lucratif, en vertu de la loi sur les organisations à but non lucratif, qui autorise au titre de son article 20 la création d’une organisation par une personne, qu’elle soit physique ou morale.

La commission rappelle que, à la suite de l’entrée en vigueur de la loi sur les syndicats, tous les syndicats existants ont dû être réenregistrés. La commission note, d’après le rapport de la MCD, que certains des affiliés de la KNPRK ont rencontré des difficultés pour leur (ré)enregistrement. Elle note en outre avec préoccupation que les plus récentes communications de la CSI et de la KNPRK se réfèrent à des cas de refus d’enregistrement. La commission croit comprendre que les syndicats qui ne sont pas enregistrés ou qui ne sont pas réenregistrés sont actuellement sous la menace d’une liquidation. Notant qu’il a été assuré à la MCD que le ministère de la Justice, de concert avec le ministère du Travail et du Développement social, résoudrait cette question et aiderait les syndicats, le cas échéant, la commission veut croire que les autorités fourniront l’assistance nécessaire aux organisations concernées. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur toute mesure prise à cet égard et de répondre aux allégations de la CSI et de la KNPRK.

Droit de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier. La commission avait précédemment prié le gouvernement de modifier les articles suivants de la loi sur les syndicats:

– les articles 11(3), 12(3), 13(3) et 14(4), qui exigent des syndicats sectoriels territoriaux et locaux, sous menace de la suppression de leur enregistrement conformément à l’article 10(3) de cette loi, qu’ils soient affiliés à une association de syndicats nationale dans les six mois qui suivent leur enregistrement, de manière à garantir le droit des travailleurs de décider librement s’ils veulent s’associer à une structure syndicale de niveau supérieur ou en devenir membres; et
– l’article 13(2), qui exige qu’un syndicat fonctionnant au niveau d’un secteur n’inclue pas moins de la moitié des effectifs totaux de travailleurs du secteur ou des secteurs connexes, ou pas moins de la moitié des organisations du secteur ou des secteurs connexes, ou qu’il comprenne les subdivisions structurelles et les organisations membres sur le territoire de plus de la moitié de l’ensemble des régions, villes d’importance nationale et de la capitale, afin de réviser ce seuil à la baisse.

La commission note, d’après les rapports de la MCD et du gouvernement, que, suite à la discussion à la Conférence en 2016, le ministère du Travail et du Développement social a établi une feuille de route et tenu une réunion tripartite pour discuter des commentaires encore sans réponse de la commission d’experts. Sur la base des discussions, une note de réflexion sur la modification de la législation a été préparée puis soumise au ministère de la Justice. La commission accueille favorablement le fait que, d’après le point 2 de la note de réflexion, l’adoption d’un projet de loi «découle de la nécessité d’améliorer la législation en vigueur aux fins de mieux réglementer les relations sociales liées aux activités syndicales et de se conformer aux normes internationales du travail telles que consacrées dans la convention no 87». La commission note qu’en accord avec les trois centrales syndicales le gouvernement a l’intention de modifier la loi sur les syndicats de sorte à: i) abaisser de dix à trois le nombre de membres minimum requis pour créer un syndicat; et ii) simplifier la procédure d’enregistrement. En ce qui concerne l’obligation imposée à un syndicat d’être affilié à une structure de niveau supérieur et la question des seuils (art. 11(3), 12(3), 13(2) et (3) et 14(4) de la loi sur les syndicats), la commission note d’après le rapport de la MCD que, bien que plusieurs acteurs sociaux aient convenu que cela constituait une restriction des droits syndicaux, il a été expliqué que les circonstances nationales actuelles le justifiaient. Le gouvernement considère que, en obligeant les syndicats de niveau inférieur à s’affilier à des syndicats d’un niveau supérieur, le système a permis à tous les syndicats d’avoir accès aux processus de prise de décisions politiques et économiques et, dans le même temps, d’engager la responsabilité des structures syndicales de niveau supérieur envers leurs organisations membres. Il considère en outre que le mouvement syndical devrait être un système dont l’ensemble des composantes sont liées, en particulier au cours de l’étape de transition, afin d’assurer que les syndicats deviennent des partenaires sociaux capables de protéger le travailleur ordinaire. La commission note que la MCD a observé que le pluralisme existait dans le pays et qu’il y avait actuellement 3 syndicats au niveau de la République, 32 syndicats sectoriels, 23 syndicats territoriaux et 339 syndicats locaux. Tout en prenant bonne note de cette information, la commission rappelle de nouveau que le libre exercice du droit de constituer des organisations et de s’y affilier implique le droit des travailleurs de décider librement s’ils veulent s’associer à une structure syndicale de niveau supérieur ou en devenir membres, et que les seuils requis pour la création d’organisations de niveau supérieur ne devraient pas être trop élevés. Par conséquent, la commission encourage le gouvernement à prendre langue avec les partenaires sociaux aux fins de revoir les articles 11(3), 12(3), 13(2) et (3) et 14(4) de la loi sur les syndicats pour les mettre en pleine conformité avec la convention. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur toutes mesures prises ou envisagées à cet égard.

Loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs. La commission avait précédemment prié instamment le gouvernement de prendre des mesures pour modifier la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs afin d’éliminer toute interférence du gouvernement dans le fonctionnement de la chambre et pour garantir pleinement l’autonomie et l’indépendance des organisations libres et indépendantes d’employeurs au Kazakhstan. La commission rappelle que la loi prévoit l’affiliation obligatoire à la Chambre nationale des entrepreneurs (CNE) (art. 4(2)) et, pendant la période transitoire qui se terminera en juillet 2018, la participation du gouvernement à cette chambre et son droit de veto sur ses décisions (art. 19(2) et 21(1)). La commission note également, d’après le rapport de la MCD, les difficultés rencontrées dans la pratique par la Confédération des employeurs du Kazakhstan (KRRK), dues à l’affiliation obligatoire et au monopole de la CNE. La MCD a noté en particulier que la KRRK considérait que l’accréditation des organisations d’employeurs par la CNE et l’obligation imposée dans la pratique aux organisations d’employeurs de conclure un accord annuel (un contrat type) avec la CNE se traduisaient, à tous égards, par le fait que cette dernière approuvait et formulait les programmes des organisations d’employeurs et, par conséquent, intervenait dans leurs affaires intérieures. Tout en notant avec regret que, selon les informations reçues par la MCD, il n’est pas prévu de modifier la loi dans l’immédiat, la commission accueille favorablement le fait que le gouvernement a sollicité l’assistance technique du Bureau à cet égard. Compte tenu de ce qui précède, et gardant à l’esprit les graves préoccupations exprimées au sein de la Commission de la Conférence au cours de la discussion sur l’application de cette convention, la commission prie instamment le gouvernement de prendre sans délai des mesures pour modifier la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs, avec l’assistance technique du Bureau.

Article 3. Droit des organisations d’organiser leur activité et de formuler leurs programmes d’action. Code du travail. La commission avait précédemment prié le gouvernement d’indiquer quelles organisations relèvent de la catégorie des organisations qui mènent des «activités industrielles dangereuses» qui ne peuvent faire grève selon la loi (art. 303(1) du Code du travail), et de fournir des exemples concrets. Elle l’avait également prié d’indiquer quelles sont les autres catégories de travailleurs dont les droits peuvent être limités, comme le prévoit l’article 303(5) du Code du travail, et de modifier l’article 303(2) du Code du travail pour assurer qu’un service minimum est effectivement et exclusivement un service minimum et que les organisations de travailleurs peuvent participer à la détermination de ce service.

La commission note que l’article 176 1(1) du nouveau Code du travail (précédemment l’article 303 1(1)) décrit les cas dans lesquels une grève est considérée comme illégale. En vertu du paragraphe 1 de cet article, les grèves sont considérées comme illégales lorsqu’elles ont lieu dans des entités qui exploitent des installations de production dangereuses. La commission prend note des articles 70 et 71 de la loi sur la protection civile qui donnent la liste des installations de production dangereuses, ainsi que de l’ordonnance no 353 du ministre de l’Investissement et du Développement (2014) en vertu de laquelle la responsabilité de la détermination du caractère dangereux ou non d’une installation de production échoit à l’entreprise concernée. La commission note, d’après le rapport de la MCD, que la KNPRK a souligné qu’il n’y avait pas de grève légale au Kazakhstan étant donné que toute entreprise peut être déclarée dangereuse, auquel cas la grève est considérée comme illégale. De plus, les demandes d’autorisation de déclenchement d’une grève sont soumises aux organes exécutifs et sont refusées dans la pratique. Dans ces circonstances, l’article 176(2) du Code du travail, selon lequel «dans les chemins de fer, l’aviation civile […] les transports publics […] et les entités fournissant des services de communication, les grèves devraient être autorisées pour autant que les services requis soient fournis sur la base d’un accord préalable avec un organisme exécutif local», ne permet pas de faire grève dans la pratique. La KNPRK a en outre fait remarquer que, en vertu de l’article 402 du Code pénal, entré en vigueur le 1er janvier 2016, une incitation à poursuivre une grève déclarée illégale par le tribunal est passible d’une peine de détention pouvant aller jusqu’à un an et, dans certains cas (préjudice substantiel porté aux droits et intérêts des citoyens, etc.), jusqu’à trois ans. La commission note que le gouvernement considère que les dispositions susmentionnées du Code du travail pourraient être rendues plus explicites quant aux installations considérées comme dangereuses au lieu de se référer à un autre instrument législatif. La commission note en particulier que, selon la note de réflexion susmentionnée, «le Code du travail ne précise pas les conditions dans lesquelles une grève dans les entités qui exploitent des installations de production dangereuses peut être considérée comme illégale, ce qui restreint le droit des travailleurs à la liberté d’engager une action revendicative. Tenant compte des implications d’une grève dans les entités qui exploitent des installations de production dangereuses et des éventuels échecs et accidents dans le processus de production qui en résulteraient, il est proposé de rendre la disposition plus concrète en introduisant une interdiction de grève dans ces installations dans les cas où la sécurité industrielle n’est pas pleinement garantie.» La commission accueille favorablement l’intention du gouvernement de modifier le Code du travail en ce qui concerne le droit de grève et rappelle qu’en fait, plutôt que d’imposer une interdiction totale des grèves dans certains secteurs, des services minima négociés peuvent être rendus obligatoires pour garantir la sécurité des personnes et des équipements. La commission s’attend à ce que les modifications législatives nécessaires soient effectuées dans un proche avenir en consultation avec les partenaires sociaux et avec l’assistance technique du Bureau, afin d’apaiser les préoccupations encore sans réponse de la commission en ce qui concerne le droit de grève. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur toute mesure prise ou envisagée à cet égard.

Article 5. Droit des organisations de recevoir une aide financière d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs. La commission avait précédemment prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 106 du Code civil, ainsi que l’article 5 de la Constitution, afin de supprimer l’interdiction, pour les organisations internationales, d’accorder une aide financière aux syndicats nationaux. La commission note, d’après les rapports de la MCD et du gouvernement, que seul un financement «direct» (par exemple le paiement des salaires de dirigeants syndicaux par des organisations internationales, l’achat de véhicules et de bureaux) est interdit afin de préserver l’ordre constitutionnel, l’indépendance et l’intégrité territoriale du pays. Toutefois, rien n’interdit aux syndicats de participer à des projets et activités internationaux (séminaires, conférences, etc.) ni de les organiser, avec des organisations internationales de travailleurs ou avec l’aide de celles-ci. Par conséquent, comme cela a été relevé par la MCD, il n’est pas prévu actuellement de modifier l’article 5(4) de la Constitution. Tout en notant que les trois centrales syndicales ont toutes confirmé que, dans la pratique, elles pouvaient bénéficier d’une assistance internationale tant qu’il ne s’agissait pas d’un financement «direct», et qu’il y avait un consensus général quant au fait que l’interdiction du financement «direct» était nécessaire, la MCD a noté que la législation pouvait être modifiée pour préciser que des projets et activités de coopération conjoints pouvaient être librement lancés. Par conséquent, la commission prie le gouvernement d’adopter, en consultation avec les partenaires sociaux, des dispositions législatives spécifiques autorisant clairement les organisations d’employeurs et de travailleurs à bénéficier, à des fins normales et légales, de l’aide financière ou autre d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur toute mesure prise ou envisagée à cet égard.