Direct Request (CEACR) - adopted 2018, published 108th ILC session (2019)

Domestic Workers Convention, 2011 (No. 189) - Panama (Ratification: 2015)

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Application de la convention. Point V du formulaire de rapport. La commission observe que l’article 231 du Code du travail récapitule le régime applicable aux travailleurs domestiques et que cet article fixe pour cette catégorie de travailleurs des conditions de travail moins favorables que celles qui sont prévues dans l’ordre juridique interne pour les autres catégories de travailleurs pour des questions telles que la durée normale du travail ou encore l’obligation d’établir par écrit un contrat de travail. La commission note que le gouvernement évoque l’élaboration en cours d’un avant-projet de loi no 012 (projet de loi no 438) du 19 juillet 2016, qui réformerait les articles du Code du travail et du Code de la famille se rapportant aux conditions de travail des personnes accomplissant un travail domestique et instaurant certaines autres dispositions. Le gouvernement déclare que ledit projet est actuellement en deuxième discussion devant l’Assemblée nationale. La commission observe que ce projet de loi présente d’importants progrès quant à l’harmonisation de la législation du Panama par rapport aux prescriptions de la convention (nº 189) sur les travailleuses et travailleurs domestiques, 2011, notamment sous des aspects tels que l’instauration d’une journée de travail d’un maximum de huit heures, comme pour les autres catégories de travailleurs, et aussi l’obligation de conclure un contrat de travail par écrit, comme pour toutes les autres catégories de travailleurs. La commission prie le gouvernement de continuer de donner des informations sur l’avancement de l’avant-projet de loi no 012 (projet de loi no 438) du 19 juillet 2016 et de communiquer copie de cet instrument lorsqu’il aura été adopté.

Article 1, paragraphe 1 c), de la convention. Personnes effectuant un travail domestique seulement de manière occasionnelle ou sporadique. L’article 230 du Code du travail dispose que «les travailleurs domestiques sont ceux qui assurent, de manière habituelle et continuelle, des services de nettoyage, d’assistance et autres tâches propres à la tenue du foyer d’une personne ou des membres d’une famille». L’article 1(31) de la loi no 51 de 2005 portant réforme de la loi organique de la Caisse d’assurance sociale et instaurant d’autres dispositions définit le travailleur domestique comme étant «l’employé qui se consacre de manière habituelle et continuelle à des tâches ménagères comme le nettoyage, l’aide ménagère, la cuisine, le lavage et d’autres tâches s’effectuant au domicile de particuliers et qui ne génèrent pas de profit commercial pour l’employeur». La commission observe que les termes «de manière habituelle et continuelle» figurant dans ces définitions du travailleur domestique porteraient à croire que les personnes qui effectuent un travail domestique seulement de manière occasionnelle ou sporadique ne sont pas considérées comme des travailleurs domestiques. Or, il importe de souligner que la définition du travailleur domestique incluse dans la convention n’exclut les personnes effectuant ce travail de manière sporadique ou occasionnelle que dans la mesure où elles n’en font pas leur profession, précision qui n’a pas été envisagée dans les définitions en question. La commission rappelle à cet égard qu’il ressort clairement des travaux préparatoires relatifs à cette convention que cette précision a été incluse ici pour garantir que les travailleurs journaliers et autres travailleurs précaires se trouvant dans des situations analogues restent inclus dans la définition des travailleurs domestiques. La commission prie le gouvernement d’étudier la possibilité de prendre les dispositions nécessaires afin que les personnes qui effectuent un travail domestique seulement de manière occasionnelle ou sporadique en tant qu’activité professionnelle restent incluses dans la définition des travailleurs domestiques et soient, de ce fait, couvertes par la convention.

Article 3, paragraphes 2 a) et 3. Liberté syndicale et négociation collective. L’article 68 de la Constitution du Panama et l’article 335 du Code du travail reconnaissent le droit d’association à tous les employeurs et à tous les travailleurs. Le gouvernement déclare que le Département organisation sociale de la Direction générale du travail a enregistré en 2018 les premières organisations représentatives de travailleurs domestiques: le Syndicat des travailleur(euse)s domestiques et assimilé(e)s de Panama (SITRADSIP) et le Syndicat national des travailleu(eur)ses ménagères et assimilées (SINATHA). La commission observe cependant que le gouvernement ne donne pas d’informations sur les mesures prises afin qu’il soit tenu compte des caractéristiques spécifiques du travail domestique pour assurer la promotion et la protection effectives du droit des travailleurs domestiques de se syndiquer et de négocier collectivement. La commission rappelle à cet égard les caractéristiques spécifiques qui s’attachent au travail domestique, caractéristiques qui incluent très souvent un fort degré de dépendance à l’égard de l’employeur (notamment lorsque ces travailleurs sont des travailleurs migrants) et, souvent, l’isolement de ces travailleurs sur leur lieu de travail, autant de facteurs qui rendent difficile aux travailleurs domestiques de constituer des syndicats ou de s’affilier à de telles organisations. Or, la protection de la liberté syndicale et du droit de négociation collective revêt une importance particulière dans ce secteur. Soulignant la nécessité de prendre en considération les caractéristiques spécifiques du travail domestique dans ce contexte, la commission prie le gouvernement de donner des informations détaillées sur les mesures prises ou envisagées pour garantir dans la pratique le droit des travailleurs domestiques de se syndiquer et de négocier collectivement.

Article 3, paragraphe 2 b). Elimination de toute forme de travail forcé ou obligatoire. La commission se réfère à ses commentaires de 2017 relatifs à l’application de la convention (nº 29) sur le travail forcé, 1930, dans lesquels elle prenait note du renforcement du cadre législatif et institutionnel de lutte contre la traite des personnes à travers l’adoption de la loi no 79 de 2011 contre la traite des êtres humains et les agissements apparentés, et de l’instauration de la Commission nationale contre la traite des personnes (CNTP). Elle avait noté que cette loi renforce le cadre législatif en développant la définition du délit de traite, y compris du délit de traite à des fins d’exploitation au travail, et qu’elle introduit dans le Code pénal de nouvelles dispositions qui qualifient en tant que délits un certain nombre d’actes liés à la traite et sanctionnent d’autres formes d’exploitation, comme le travail forcé et l’esclavage. De même, elle avait pris note des nombreuses mesures prises par le gouvernement dans le cadre du Plan d’action national contre la traite des personnes (PNTdP), comme certaines activités d’information et de sensibilisation axées sur la lutte contre la traite. Cela étant, la commission note que, dans son rapport, le gouvernement ne fournit pas d’informations spécifiques sur l’application dans la pratique de cet article de la convention à l’égard des travailleurs domestiques. La commission prie le gouvernement de donner des informations sur l’application dans la pratique du cadre juridique en vigueur qui réprime les actes relevant de la traite commis à l’égard de travailleurs domestiques, notamment des informations statistiques sur le nombre et la nature des situations d’infractions constatées, les enquêtes menées, les poursuites exercées et les condamnations imposées.

Article 3, paragraphe 2 c), et article 4, paragraphe 1. Travail d’enfants. La commission note que, dans l’ordre juridique national, toutes les dispositions qui réglementent le travail des enfants fixent l’âge minimum d’admission à l’emploi à 14 ans, à la seule exception de l’article 716 du Code de la famille, qui permet d’occuper à des tâches domestiques des personnes mineures ayant moins de 14 ans, mais plus de 12 ans, article qui, au demeurant, a été déclaré inconstitutionnel par la Cour suprême de justice dans son arrêt du 30 novembre 1995 en raison de son caractère contraire à la Constitution, qui interdit le travail des personnes de moins de 14 ans. La commission note par ailleurs que l’article 120 du Code du travail interdit de faire travailler des personnes de moins de 18 ans de nuit, de leur faire faire des heures supplémentaires ou de les faire travailler le dimanche, un jour férié national ou encore un jour de deuil national. De plus, l’article 1(16) de la liste des travaux dangereux pour les enfants établie dans le contexte de l’action contre les pires formes de travail des enfants, dans sa version modifiée par le décret exécutif no 1 du 5 janvier 2016, interdit d’occuper des personnes de moins de 18 ans à toutes «activités de service domestique, qu’elles impliquent ou non de dormir au domicile de l’employeur ou de ne pas pouvoir sortir du bâtiment, et qui impliquent aussi de travailler sans jours de repos ou moyennant un nombre limité de jours de repos, de faire des journées prolongées, des journées continues ou des journées sans horaires fixes, de garder des biens et/ou des personnes». La commission observe cependant que, selon l’enquête menée dans le cadre d’un projet de 2002 ayant pour thème la prévention et l’éradication des pires formes de travail domestique d’enfants en Amérique centrale et en République dominicaine/le travail domestique d’enfants au Panama, réalisé dans le cadre du Programme international pour l’éradication du travail des enfants (IPEC), 50 pour cent des travailleuses domestiques avaient moins de 15 ans. Cette même enquête a fait ressortir que des enfants des deux sexes commencent à travailler à un âge toujours plus précoce et que, si les travailleuses domestiques adultes interrogées déclarent avoir commencé à travailler à l’âge de 15 ans, leurs homologues masculins déclarent avoir commencé à travailler à 10 ou 12 ans, et il en est même qui déclarent avoir commencé à 8 ou 9 ans. La commission note qu’avec l’assistance technique du BIT le Panama a adopté la «Feuille de route d’attention intégrale pour l’emploi d’enfants dans le travail domestique», instrument ayant pour finalité d’instaurer un mécanisme permettant d’établir la procédure à suivre par rapport à l’emploi d’enfants dans le travail domestique, en précisant notamment les autorités responsables à chaque étape. Le gouvernement indique que la Direction de l’action contre le travail des enfants et de la protection des adolescentes au travail (DIRETIPAT) du ministère du Travail mène des actions de prévention du travail des enfants et notamment s’efforce de déceler les situations relevant des pires formes de travail des enfants dans le cadre du déploiement de l’instrument stratégique tripartite intitulé «Feuille de route pour faire du Panama un pays exempt de travail d’enfants sous ses pires formes» élaboré avec l’appui technique du BIT. Le gouvernement ajoute que les caractéristiques spécifiques du travail des enfants, notamment le caractère dissimulé de ce travail, qui s’exerce au domicile de particuliers ou de tierces personnes, ont pour conséquence de rendre plus complexe l’intervention des autorités publiques dans ce domaine. C’est pourquoi le travail domestique des enfants est abordé dans le cadre du Système national de protection de l’enfance et de l’adolescence, en vue d’apporter une réponse intégrée et immédiate en faveur des travailleurs d’un âge inférieur à l’âge légal. Enfin, la commission note que, dans ses observations finales datées du 28 février 2018, le Comité des droits de l’enfant réitère à l’adresse du gouvernement ses recommandations tendant à ce que celui-ci accélère l’harmonisation de sa législation par rapport aux normes internationales fixées par la convention (nº 138) sur l’âge minimum, 1973, et abroge les exceptions à cette convention (document CRC/C/PAN/CO/5-6, paragr. 37). La commission prie le gouvernement de donner des informations sur le nombre des plaintes ayant trait à l’emploi d’enfants à un travail domestique, les sanctions imposées à l’égard des auteurs et les réparations ordonnées en ce qui concerne les victimes. Elle le prie également de prendre les mesures nécessaires en vue d’harmoniser sa législation avec la convention no 138 et d’abroger les exceptions à cette convention afin de garantir l’éradication effective du travail domestique d’enfants. En outre, elle le prie de communiquer des informations détaillées sur la procédure qui est déployée et les différentes autorités qui interviennent dans les situations où l’emploi d’enfants à un travail domestique a été identifié.

Article 4, paragraphe 2. Protection du droit à l’éducation. La commission note que l’article 91 de la Constitution proclame le caractère obligatoire de l’enseignement du premier degré ou éducation générale de base. De même, plusieurs instruments de l’ordre juridique national expriment l’obligation, pour les personnes mineures qui travaillent, de suivre jusqu’à son terme l’éducation générale de base. On citera à ce propos l’article 512 du Code de la famille et les articles 123, alinéa second, 117(2), et 122 du Code du travail. S’agissant des travailleurs domestiques, l’article 231(8), du Code du travail dispose: «le travailleur domestique a le droit à ce que son employeur lui accorde les autorisations nécessaires pour fréquenter une école, selon ce qui est compatible avec sa journée». La commission observe cependant que, par rapport à cet article, les personnes mineures travaillant comme domestiques n’ont droit à ce que leur employeur leur accorde les autorisations nécessaires pour fréquenter une école que dans la mesure où cela est compatible avec leur journée de travail. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que cet article 231, paragraphe 8, du Code du travail soit modifié, de manière que le travail effectué par les travailleurs domestiques de moins de 18 ans ne les prive pas de la scolarité obligatoire ni ne compromette leurs chances de poursuivre leurs études ou de suivre une formation professionnelle.

Article 5. Protection contre toutes les formes d’abus, de harcèlement et de violence. Le gouvernement se réfère à ce propos à la loi no 82 de 2013 portant réforme du Code pénal, qui introduit et définit l’infraction de féminicide et réprime les actes de violence dirigés contre les femmes. Ainsi, l’article 3 dispose qu’«on entend par violence à l’égard des femmes tout acte, toute omission ou toute pratique discriminatoire fondé sur l’appartenance au sexe féminin, commis dans un cadre public ou privé, ayant pour effet de placer des femmes dans une situation de désavantage par rapport aux hommes, d’entraîner leur mort, de leur causer une souffrance d’ordre physique, sexuel ou psychologique, ou un préjudice économique ou patrimonial, ou encore tous actes consistant en la menace de tels traitements, la coercition ou la privation arbitraire de la liberté, y compris lorsqu’ils sont commis par l’Etat ou ses agents». L’article 4 définit plusieurs types de violence, comme le harcèlement sexuel, décrit au paragraphe 2 comme étant «tout acte ou toute conduite de caractère sexuel et non, commis dans le contexte du travail […], qui se présente comme une condition de l’emploi ou qui crée un climat d’intimidation ayant pour la victime des effets néfastes sur son bien-être physique ou psychologique». La commission invite à se reporter à ce titre aux commentaires qu’elle formulait en 2015 dans le contexte de l’application de la convention (nº 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958, où elle faisait valoir que, si l’adoption d’une loi dans ce domaine constitue effectivement un progrès, l’existence de procédures pénales ne suffit pas en soi pour lutter contre le harcèlement sexuel, si l’on veut bien considérer le caractère éminemment sensible de cette question et les difficultés qui s’attachent à la charge de la preuve – difficile à apporter en l’occurrence (notamment s’il n’y a pas de témoin). La commission note par ailleurs que l’article 14 de la loi reconnaît aux victimes d’actes de violence le droit, entre autres, de bénéficier d’une assistance juridique et technico-légale gratuite, immédiate et spécialisée ainsi que le droit de bénéficier de prestations dans le cas où les soins, le soutien et la réadaptation de l’intéressé ont entraîné des coûts. Le gouvernement indique que le ministère du Travail assure gratuitement aux travailleurs et travailleuses domestiques des prestations de conseil par l’entremise de la Direction générale du travail du Département relations du travail et que les travailleurs et travailleuses bénéficient aussi dans ce cadre de conseils contre les abus, le harcèlement ou la violence. Le gouvernement ajoute que, dans les cas où un travailleur/une travailleuse porte plainte contre l’employeur, les deux parties intéressées sont enjointes de comparaître pour répondre des griefs qui sont exprimés et que, sur les quelque 10 pour cent de travailleurs/travailleuses domestiques qui sollicitent ainsi l’intervention du ministère du Travail, la situation de conflit est résolue de cette façon dans 8 pour cent des cas. La commission se réfère aux commentaires qu’elle a formulés dans le contexte de l’application de la convention no 111, notamment à sa demande faite au gouvernement d’étudier la possibilité d’inclure dans le Code du travail ou d’adopter une législation spécifique qui établisse une définition du harcèlement sexuel couvrant d’une part le harcèlement sexuel s’assimilant au chantage sexuel (quid pro quo) et, d’autre part, le harcèlement sexuel se traduisant par un climat d’hostilité sur le lieu de travail, et qui assure aux hommes et aux femmes une protection appropriée dans tous les aspects de l’emploi, notamment en s’appuyant sur un système de sanctions adéquat. La commission prie également le gouvernement de donner des informations sur l’application dans la pratique de l’article 5 de la présente convention, notamment de communiquer des statistiques ventilées par sexe sur les plaintes pour des actes d’abus, de harcèlement et de violence commis dans le contexte du travail domestique, et sur les suites données à ces plaintes, notamment les sanctions imposées aux auteurs des actes et les réparations accordées aux victimes. Considérant que la convention tend à protéger les travailleurs domestiques de l’un et l’autre sexe, la commission prie le gouvernement d’indiquer comment une protection effective contre toutes les formes d’abus, de harcèlement et de violence est également assurée dans la pratique à l’égard des travailleurs domestiques de sexe masculin.

Articles 6 et 9. Conditions d’emploi équitables et conditions de travail décentes. Le gouvernement se réfère aux articles 19 et 20 de la Constitution, qui proclament la non discrimination et l’égalité de traitement à l’égard des travailleurs et des travailleuses et garantissent que tous leurs droits doivent être respectés. Le gouvernement fait état de l’élaboration du Plan d’action 2016-2019 pour l’égalité de chances des femmes, dont la partie intitulée «Economie, travail et famille» formule, entre autres objectifs, celui d’appuyer et de promouvoir des politiques et des programmes qui garantissent l’emploi non précaire dans tous les secteurs en tenant compte des besoins spécifiques de certains groupes de femmes, ce pourquoi il comporte, entre autres buts, celui de veiller à ce que les normes du travail soient respectées à l’égard des travailleurs domestiques et d’identifier les besoins en formation dont ils peuvent avoir besoin, afin de leur procurer des opportunités sur le plan professionnel qui reposent sur la connaissance et sur une pratique efficace. S’agissant des conditions de vie des travailleurs domestiques, le gouvernement indique d’une manière générale dans son rapport que ceux-ci, lorsqu’ils acceptent un emploi, sont libres de convenir, en fonction de leurs besoins, des conditions proposées par l’employeur. L’article 231(9) du Code du travail dispose que la nourriture fournie aux travailleurs domestiques doit être saine, abondante et nourrissante et que le logement qui leur est fourni doit être commode et hygiénique. La commission note cependant que le gouvernement ne fournit pas d’informations sur les mesures prises pour assurer que les travailleurs domestiques, comme l’ensemble des travailleurs, jouissent de conditions d’emploi équitables ainsi que de conditions de travail décentes et, lorsqu’ils sont logés au sein du ménage, de conditions de vie décentes qui respectent leur vie privée. A cet égard, la commission appelle l’attention du gouvernement sur le paragraphe 17 de la recommandation (nº 201) sur les travailleuses et travailleurs domestiques, 2011, qui traite des conditions auxquelles doivent satisfaire l’alimentation et le logement lorsque ces commodités sont assurées aux travailleurs domestiques, en substance «une pièce séparée, privée, convenablement meublée et aérée et équipée d’une serrure et d’une clé, qui devrait être remise au travailleur domestique». D’autre part, la commission observe que la législation ne comporte pas de dispositions établissant que les travailleurs domestiques sont libres de s’accorder avec leur employeur présent ou potentiel sur le fait de loger ou non au domicile de celui-ci et que, lorsqu’ils sont ainsi logés au domicile de leur employeur, ils ne sont pas tenus d’y rester ou de rester avec des membres du foyer pendant leurs périodes de repos journalier ou hebdomadaire ou leurs congés annuels, et énonçant par ailleurs qu’ils ont le droit de garder en leur possession leurs documents de voyage et leurs pièces d’identité. La commission prie le gouvernement de donner des informations sur les mesures prises ou envisagées pour assurer que les travailleurs domestiques, comme les autres travailleurs, jouissent de conditions d’emploi équitables ainsi que de conditions de travail décentes, telles que celles adoptées dans le cadre du Plan d’action pour l’égalité de chances des femmes 2016-2019. Elle le prie également de donner des informations détaillées sur les mesures prises ou envisagées pour assurer que: a) les travailleurs domestiques sont libres de s’accorder avec leur employeur ou leur employeur potentiel sur le fait de loger ou non au domicile de celui-ci; b) lorsqu’ils sont ainsi logés au domicile de l’employeur, ils ne sont pas obligés d’y rester ou de rester avec les membres du ménage pendant les périodes de repos journalier ou hebdomadaire ou de congés annuels; et c) ils ont le droit de garder en leur possession leurs documents de voyage et leurs pièces d’identité. La commission prie le gouvernement de donner des informations sur les mesures prises ou envisagées afin de garantir dans la pratique que les travailleurs domestiques qui logent au domicile de l’employeur jouissent de conditions de vie décentes qui respectent leur vie privée et correspondent à ce qui est décrit au paragraphe 17 de la recommandation no 201.

Article 7. Informations compréhensibles sur les conditions d’emploi. La commission note que l’article 67, alinéa 1, du Code du travail énonce que «le contrat de travail sera établi dans la forme écrite et qu’il sera signé au début de la relation d’emploi, en trois exemplaires, dont un sera remis à chacune des parties. L’employeur conservera le sien, le travailleur se verra remettre le sien au moment de la signature et le dernier sera transmis à la Direction générale du travail ou aux directions régionales du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale, organisme qui tiendra un registre journalier des contrats présentés». L’article 68 énonce le contenu minimum des contrats de travail, qui doivent être établis dans la forme écrite. Cela étant, la commission note que l’article 67, alinéa second, ligne 2, exclut explicitement de cette obligation les contrats de travail relatifs au travail domestique. De même, l’article 231(1) du Code du travail énonce que «le contrat pourra être oral ou dans la forme écrite, mais en tout état de cause, la présomption énoncée à l’article 69 s’appliquera». Ledit article 69 énonce que «à défaut de contrat dans la forme écrite, seront présumés certains des faits ou circonstances allégués par le travailleur, qui seront réputés avoir été stipulés dans ledit contrat. Cette présomption ne pourra être anéantie qu’au moyen d’une preuve n’admettant pas de doute raisonnable.» Le gouvernement informe qu’au premier semestre 2018 (janvier-juin) 171 contrats de travail portant sur des services domestiques ont été enregistrés, dont 99 ont été conclus par des travailleurs et 72 par des travailleuses. D’autre part, le gouvernement indique que le ministère du Travail a organisé des journées de sensibilisation et d’information sur les droits et la reconnaissance du salaire minimum à l’égard des travailleurs et travailleuses domestiques, dans le but d’assurer que ces derniers connaissent leurs droits. A cet égard, le gouvernement communique avec son rapport un exemplaire d’un dépliant contenant des informations sur les droits des travailleurs domestiques, au nombre desquels figure le droit à un contrat dans la forme écrite. Le gouvernement fait état de la création d’une page Web visant à ce que les travailleurs domestiques aient les avantages auxquels ils peuvent prétendre en vertu du Code du travail. La commission prie le gouvernement de donner des informations détaillées sur les mesures prises ou envisagées pour assurer que dans la pratique les travailleurs domestiques soit informés de leurs conditions d’emploi – notamment sur les aspects mentionnés sous cet article de la convention – d’une manière appropriée, vérifiable et facilement compréhensible, de préférence, lorsque cela est possible, au moyen d’un contrat écrit, conformément à la législation nationale ou aux conventions collectives. En outre, elle le prie de communiquer des informations sur toutes mesures prises en vue de l’établissement d’un contrat type pour le secteur du travail domestique.

Article 8. Travailleurs domestiques migrants. Le gouvernement indique que ceux qui engagent un ressortissant étranger pour le charger d’un travail domestique pourront demander un visa pour travail domestique, valable pour une période d’un an et renouvelable quatre fois sous réserve que le bénéficiaire reste au service du même employeur. Le gouvernement ajoute que ceux qui emploient des travailleurs domestiques migrants sont tenus de respecter les dispositions du décret-loi no 3 du 22 février 2008 portant création du Service national des migrations ainsi que la carrière des migrations et instaurant d’autres dispositions. L’article 89 de ce décret-loi prévoit des sanctions à l’égard de ceux qui emploient des travailleurs migrants et qui retiennent leurs pièces d’identité, documents de voyage ou autres passeports et qui ne satisfont pas à leur égard aux dispositions minimales prévues par la législation nationale en matière de travail, de santé et de sécurité sociale. Le gouvernement précise que le travailleur domestique lui-même, comme l’employeur, est tenu d’aviser le Service national des migrations en cas de rupture du contrat de travail, rupture qui donnera lieu à l’annulation du visa pour travail domestique. La commission note cependant que le gouvernement ne donne pas d’informations sur l’application dans la pratique de cet article de la convention. La commission prie le gouvernement de donner des informations détaillées sur la législation nationale en vertu de laquelle les travailleurs domestiques migrants qui sont recrutés dans un pays pour effectuer un travail domestique dans un autre doivent recevoir par écrit une offre d’emploi ou un contrat de travail exécutoire couvrant tous les aspects détaillés à l’article 7 de la convention, avant le passage des frontières nationales aux fins de l’emploi domestique auquel s’applique l’offre ou le contrat (article 8, paragraphe 1). En outre, la commission prie le gouvernement d’indiquer toutes mesures prises pour coopérer avec d’autres Etats Membres de l’OIT afin d’assurer l’application effective des dispositions de la présente convention aux travailleurs domestiques migrants (article 8, paragraphe 3). De même, elle le prie d’indiquer les mesures d’ordre législatif ou autre déterminant les conditions en vertu desquelles les travailleurs domestiques migrants ont droit au rapatriement après expiration ou résiliation du contrat de travail par lequel ils ont été recrutés (article 8, paragraphe 4).

Article 10, paragraphe 1. Egalité de traitement entre les travailleurs domestiques et l’ensemble des travailleurs en ce qui concerne la durée normale du travail. La commission note que l’article 66 de la Constitution et l’article 31 du Code du travail fixent la journée maximale du travail diurne à huit heures. Cependant, l’article 231(25) du Code du travail dispose que «le travailleur domestique ne sera pas soumis à un horaire, mais il bénéficiera au minimum d’un repos absolu de 9 heures du soir à 6 heures du matin […]». La commission observe que, dans son arrêt du 10 août 1994, la Cour suprême de justice, se prononçant sur l’inconstitutionnalité alléguée des premières phrases mentionnées au (2) de l’article 231 du Code du travail, a considéré que ces phrases pourraient être comprises dans un sens tel que la journée maximale de travail domestique serait de quinze heures, contre huit au maximum pour les autres catégories de travailleurs. La Cour suprême de justice réunie en assemblée plénière a dit pour droit que le (2) de l’article 231 du Code du travail «ne dispose aucunement en ce qui concerne la journée de travail et se réfère simplement à la période de repos absolu dont toute personne employée comme domestique doit bénéficier dans un cycle circadien. En l’espèce, l’esprit ayant animé le législateur n’était pas d’instaurer une journée de travail pour le travailleur domestique, mais bien d’assurer que ce dernier jouira d’une période continue et ininterrompue de repos au cours de laquelle il ne sera tenu d’accomplir aucune tâche. Il ne saurait être tiré de cet argument que la journée de travail des travailleurs domestiques serait de quinze heures, comme le prétend le demandeur. Il ne peut en être ainsi au motif que […] le travailleur domestique, en raison des caractéristiques spécifiques de son emploi, loge en général au domicile de l’employeur auprès duquel il assure ses prestations.» En définitive, la Cour suprême a fait valoir que le chiffre 2 de l’article 231 du Code du travail, loin d’instaurer une journée de travail de quinze heures pour les travailleurs domestiques, vise purement et simplement à garantir que le travailleur domestique jouit d’«une période continue et ininterrompue de repos au cours de laquelle il n’est tenu d’accomplir aucune tâche». Enfin, la commission observe que, selon l’étude intitulée «L’institutionnalisation socioculturelle et juridique de l’inégalité: Le travail domestique rémunéré au Panama», réalisée en 2007 par le Fonds de développement des Nations Unies pour la femme (UNIFEM), l’Institut national de la femme (INAMU) et le Conseil des ministres de la femme d’Amérique centrale et de République dominicaine (COMMCA), un pourcentage élevé de travailleurs domestiques travaille de dix à douze heures par jour. Cette étude signale en particulier que 51,3 pour cent des travailleurs domestiques à temps complet vivant au domicile de l’employeur font de quarante neuf à quatre vingt quatre heures de travail par semaine, que 31,8 pour cent de ces travailleurs font de quarante deux à quarante huit heures par semaine, et que 17,1 pour cent font de trente six à quarante heures. Et, chez les travailleuses domestiques exerçant à temps complet sans résider au domicile de l’employeur, 41,1 pour cent font quarante deux à quarante huit heures de travail par semaine. La commission prie le gouvernement de donner des informations sur la manière dont est appliqué dans la pratique l’article 231(2) du Code du travail en vue d’assurer l’égalité de traitement entre les travailleurs domestiques et l’ensemble des travailleurs en ce qui concerne la durée normale de travail, la compensation des heures supplémentaires et les périodes de repos journalier. En outre, elle le prie de prendre les mesures nécessaires pour que l’article 231(2) du Code du travail soit modifié de manière à fixer la durée maximale de la journée de travail à huit heures pour tous les travailleurs domestiques.

Article 10, paragraphe 3. Périodes pendant lesquelles les travailleurs domestiques ne peuvent disposer librement de leur temps. La commission note que l’article 34 du Code du travail dispose que seront comptés comme temps de travail donnant lieu à rémunération: «le temps pendant lequel le travailleur est à la disposition exclusive de son employeur; le temps pendant lequel le travailleur est inactif pendant la journée, dès lors que cette inactivité est étrangère à sa volonté et aux causes légales de suspension du contrat de travail; le temps requis pour son alimentation au cours de la journée lorsque, en raison de la nature de son travail, il doit rester au domicile de l’employeur ou sur le lieu où il exerce son travail». La commission note également que, dans son arrêt du 10 août 1994, la Cour suprême de justice réunie en assemblée plénière s’est prononcée sur l’application au travail domestique du «critère de disponibilité», au sens de l’article 33 du Code du travail, considérant que cette notion désigne tout le temps dont le travailleur ne peut disposer librement du fait qu’il reste à la disposition de l’employeur. Cette instance suprême a considéré que ce critère devrait être appliqué avec prudence dans le cas des travailleurs domestiques, attendu que le fait d’être à la disposition de l’employeur de 6 heures 01 du matin à 9 heures du soir en vertu des dispositions de l’article 231(2) du Code du travail n’implique pas que le travailleur consacre la totalité de ce temps à accomplir effectivement les tâches qui lui ont été confiées, puisque au cours de ces quinze heures il se livre à des activités personnelles, comme celles de déjeuner, de dîner et de souper ou encore de se reposer. Cela étant, la commission observe que l’article 33 du Code du travail est appliqué de manière plus lâche à l’égard des travailleurs domestiques, tant et si bien que le temps dont le travailleur domestique ne peut disposer librement du fait qu’il reste à la disposition de l’employeur n’est pas entièrement considéré comme temps de travail. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour assurer que les périodes pendant lesquelles les travailleurs domestiques ne peuvent disposer librement de leur temps et restent à la disposition du ménage pour le cas où celui-ci ferait appel à eux sont considérées comme du temps de travail et sont, à ce titre, rémunérées.

Article 11. Salaire minimum. Non-discrimination fondée sur le sexe. L’article 66 de la Constitution nationale proclame que «la loi fixera la manière dont le salaire ou solde minimum du travailleur sera ajusté périodiquement, aux fins de couvrir les besoins normaux de sa famille, d’améliorer son niveau de vie, selon les conditions particulières à chaque région et à chaque activité économique […]». L’article 172 du Code du travail dispose que tout travailleur a droit au salaire minimum. Le gouvernement indique que, en vertu de l’article 174 du Code du travail, le salaire minimum est révisé tous les deux ans et que les travailleurs domestiques y ont également accès. Le gouvernement précise à cet égard que, en vertu du décret exécutif no 75 du 26 décembre 2017 fixant les nouveaux taux de salaire minimum en vigueur sur tout le territoire national, le salaire minimum mensuel des travailleurs domestiques est de 250 000 ou 225 000 balboas, selon la région dans laquelle ils travaillent. Ledit décret fixe à 1,53 balboa le salaire minimum horaire des travailleurs de l’agriculture, de l’élevage, de la chasse, de la sylviculture, de l’aquaculture et de la pêche dans les petites entreprises, et à 1,87 balboa ce même salaire minimum horaire dans les grandes entreprises (de 11 salariés ou plus). La commission observe que ces dispositions peuvent donner lieu à des situations discriminatoires, puisqu’elles instaurent un salaire minimum mensuel pour les travailleurs domestiques alors qu’elles prévoient un salaire minimum horaire pour le reste des travailleurs. Compte tenu du fait que, du fait de l’article 231(2) du Code du travail, les travailleurs domestiques risquent parfois de travailler jusqu’à quinze heures par jour, alors que l’ordre juridique interne fixe à huit heures la durée maximale de la journée de travail pour les autres travailleurs, la fixation d’un salaire minimum mensuel s’avère préjudiciable à l’égard des travailleurs domestiques qui accompliront au final un nombre d’heures par mois plus élevé que le reste des travailleurs. Cela revient à fixer pour les travailleurs domestiques un salaire minimum inférieur à celui qui est prévu pour les autres catégories de travailleurs. En matière d’égalité de rémunération, l’article 67 de la Constitution proclame que, «à travail égal correspond toujours un salaire égal, quelles que soient les personnes qui accomplissent ledit travail, sans distinction de sexe, de nationalité, d’âge, de race, de classe sociale, de convictions politiques ou religieuses». L’article 10 du Code du travail dispose que, «à travail égal au service du même employeur, s’exerçant en un lieu, au cours d’une journée, selon des conditions d’efficacité et de temps égales, correspond un salaire égal […]». A cet égard, la commission se réfère aux commentaires qu’elle a formulés en 2015 à propos de l’application au Panama de la convention (nº 100) sur l’égalité de rémunération, 1951, commentaires dans lesquels elle signale que cela fait plus de vingt ans qu’elle appelle l’attention du gouvernement sur la nécessité de modifier l’article 10 du Code du travail afin de rendre la législation pleinement conforme au principe d’égalité de rémunération entre hommes et femmes pour un travail de valeur égale. La commission souligne que cet impératif revêt une importance particulière si l’on veut bien considérer que, d’après les statistiques de l’Institut national de statistique et de recensement (INEC), en mars 2016 on dénombrait 60 419 travailleuses domestiques et 10 779 travailleurs domestiques. Considérant que les travailleurs domestiques perçoivent un salaire minimum qui est inférieur à ce qui est fixé dans le cadre d’une rémunération mensuelle, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour qu’un salaire minimum horaire soit fixé pour les travailleurs domestiques comme pour les autres travailleurs. Se référant à nouveau à ses commentaires de 2015 relatifs à l’application de la convention no 100, dans lesquels elle priait le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour mettre la législation en conformité avec le principe promu par cette convention et, en particulier, pour modifier l’article 10 du Code du travail de manière à garantir l’égalité de rémunération entre travailleurs et travailleuses domestiques pour un travail de valeur égale, la commission prie le gouvernement de communiquer des informations détaillées à cet égard.

Article 12, paragraphe 2. Paiements en nature. L’article 144 du Code du travail dispose qu’«on entend par salaire en nature uniquement la part que reçoit le travailleur ou sa famille sous forme d’aliments, de logement et de vêtements destinés à leur consommation personnelle immédiate. Ne seront pas comptés comme salaire en nature les fournitures de caractère gratuit accordées par l’employeur au travailleur, et celles-ci ne pourront être déduites du salaire en espèces. A toutes fins légales, lorsque la valeur de la rémunération en nature ne sera pas déterminée dans chaque cas, on estimera que celle-ci équivaut à 20 pour cent du total du salaire que perçoit le travailleur. En aucun cas le salaire en nature conclu ne pourra excéder 20 pour cent du salaire total.» En ce qui concerne les travailleurs domestiques, l’article 231(9) du Code du travail dispose que, «sauf accord contraire, il sera présumé que la rémunération de l’employé domestique comprend, outre le paiement en espèces, la fourniture d’aliments et de logement». A cet égard, la commission rappelle que le paragraphe 14 d) de la recommandation (nº 201) sur les travailleuses et travailleurs domestiques, 2011, énonce que, «lorsqu’il est prévu qu’un pourcentage limité de la rémunération est versé en nature, les Membres devraient envisager […] d’assurer que, s’il est exigé d’un travailleur domestique qu’il réside dans un logement fourni par le ménage, aucune déduction n’est faite de sa rémunération au titre de ce logement, à moins qu’il n’y consente […]». La commission prie le gouvernement d’indiquer si cette limitation à 20 pour cent du salaire total de la part de la rémunération payable en nature conformément à l’article 144 du Code du travail s’applique également aux travailleurs domestiques et, dans le cas contraire, de prendre les mesures nécessaires pour garantir que, lorsqu’il est prévu qu’un pourcentage limité de la rémunération est versé en nature aux travailleurs domestiques, cette proportion ne sera pas moins favorable que ce qui est prévu d’une manière générale pour les autres catégories de travailleurs. De même, elle prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour assurer que tout paiement du salaire en nature est accepté par le travailleur et que ces paiements visent son usage et son intérêt personnels, et que la valeur monétaire qui leur est attribuée est juste et raisonnable.

Articles 13 et 14. Mesures effectives assurant la sécurité et la santé au travail des travailleurs domestiques. Accès effectif à la sécurité sociale. Le gouvernement n’indique pas dans son rapport si des mesures ont été prises afin d’assurer la sécurité et la santé au travail des travailleurs domestiques et, dans l’affirmative, si les mesures en question tiennent dûment compte des caractéristiques particulières du travail domestique. S’agissant de l’accès à la sécurité sociale, le gouvernement indique que, en vertu de la loi no 51 de 2005, portant réforme de la loi organique de la Caisse d’assurance sociale et instaurant d’autres dispositions, les travailleuses et les travailleurs domestiques ont droit aux prestations prévues dans le cadre du régime obligatoire pour les risques maladie et maternité, invalidité et vieillesse et décès dont relèvent, entre autres, les prestations de santé, les prestations de maternité et les prestations de retraite. Le gouvernement indique également que les travailleuses domestiques, comme toutes les autres travailleuses, sont couvertes en matière de maternité par ce qui est prévu à l’article 72 de la Constitution nationale. Selon le gouvernement, au premier semestre de 2017, le ministère du Travail, en conjonction avec la Caisse d’assurance sociale, a organisé quatre journées d’inscription et de rattachement des travailleurs domestiques à la sécurité sociale, dans le but d’assurer en ce qui les concerne l’application de la législation nationale pour ce qui touche à la sécurité sociale. La commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées afin d’assurer la sécurité et la santé au travail des travailleurs domestiques au moyen de dispositions tenant dûment compte des caractéristiques particulières du travail domestique. Elle le prie également de donner des informations sur le nombre des travailleurs domestiques affiliés à la Caisse d’assurance sociale, ces chiffres devant être ventilés par sexe et par classe d’âge.

Article 15, paragraphes 1 a) à d et 2. Agences d’emploi privées. Le gouvernement indique que le fonctionnement des agences d’emploi privées est régi par les dispositions du décret exécutif no 32 du 15 avril 2016. L’article 4(7) dudit décret exécutif prévoit que les agences ou entreprises privées de placement doivent être assujetties aux inspections menées par la Direction générale de l’emploi en conjonction avec la Direction de l’inspection du travail, qu’il s’agisse d’inspections de routine ou d’inspections menées sur plainte. L’article 6 énonce une série de règles de fonctionnement applicables aux agences ou entreprises privées de placement, comme l’obligation d’accorder aux travailleurs recrutés le salaire minimum le plus élevé fixé dans le district considéré, en accord avec l’activité commerciale qui correspond au service assuré. L’article 7 dispose que la violation d’une quelconque des règles énoncées par le décret exécutif par les agences ou entreprises privées de placement sera sanctionnée par des amendes. Le gouvernement indique qu’il incombe au Département de l’enregistrement des agences de placement de veiller à la stricte observance des conventions internationales ainsi qu’au respect des règles légales relatives à l’emploi et de veiller à l’application stricte, par les fonctionnaires agissant sous l’autorité de la Direction de l’inspection du travail, des mesures de correction et des sanctions qui s’imposent. Le gouvernement ajoute qu’un manuel de procédures et de fonctions devant régir le fonctionnement dudit département est actuellement en cours d’élaboration. Cependant, dans son rapport, le gouvernement ne donne pas d’informations quant à la conclusion d’accords bilatéraux, régionaux ou multilatéraux dans le but de prévenir les abus et les pratiques frauduleuses en matière de recrutement, de placement et d’emploi lorsque des travailleurs domestiques sont recrutés dans un pays pour travailler dans un autre. Enfin, le gouvernement indique qu’il n’a pas été mené de consultations avec les partenaires sociaux sur l’application dans la pratique du présent article de la convention. La commission prie le gouvernement de donner des informations sur le nombre et la nature des plaintes dont le Département de l’enregistrement des agences de placement a pu être saisi au motif d’abus et de pratiques frauduleuses d’agences ou d’entreprises privées de placement à l’égard de travailleurs domestiques, et sur les sanctions imposées dans de telles circonstances. Elle le prie en outre d'indiquer si des accords bilatéraux, régionaux ou multilatéraux ont été conclus dans le but de prévenir les abus et les pratiques frauduleuses en matière de recrutement, de placement et d’emploi lorsque des travailleurs domestiques sont recrutés dans un pays pour travailler dans un autre. Elle le prie également de donner des informations sur les mesures prises afin que des consultations sur l’application dans la pratique de cet article de la convention aient lieu avec les organisations d’employeurs et de travailleurs les plus représentatives et, lorsqu’elles existent, les organisations représentatives de travailleurs domestiques et celles d’employeurs de travailleurs domestiques.

Article 17, paragraphe 1. Mécanismes de plainte. Le gouvernement indique que les conseils de conciliation sont les organes responsables de l’application de la législation du travail en vigueur dans les procédures engagées par des travailleurs domestiques en cas de licenciement injustifié ou de griefs portant sur des prestations et des droits acquis non honorés, comme des salaires, des congés, le paiement du treizième mois ou les prestations de maternité. Le gouvernement indique que, pour 2017 et le premier semestre de 2018, le nombre des réclamations faites par des travailleurs domestiques au niveau national s’élève à 62. La commission prie le gouvernement de continuer de communiquer des informations sur le nombre des plaintes déposées par des travailleurs domestiques devant les différentes instances compétentes, les sanctions imposées et les réparations accordées.

Article 17, paragraphe 2. Inspection du travail. L’article 26 de la Constitution dispose que «le domicile ou la résidence sont inviolables. Nul ne peut y pénétrer sans le consentement du maître des lieux, sauf à être pourvu d’un mandat écrit émanant de l’autorité compétente, pour des fins spécifiques, ou encore pour porter secours aux victimes d’un crime ou d’une catastrophe. Les agents publics des administrations du travail, de la sécurité sociale et de la santé peuvent effectuer, sans avis préalable, des visites domiciliaires ou de contrôle du respect des lois sociales et de la santé publique.» A cet égard, le gouvernement indique dans son rapport que la règle ne spécifie pas clairement ce qu’il en est de l’accès d’un inspecteur du travail à un domicile. Il ajoute que c’est une obligation pour l’employeur de permettre aux autorités administratives et judiciaires du travail d’exercer les fonctions d’inspection et de surveillance qu’ils doivent mener dans l’entreprise, l’établissement ou le commerce considéré, afin que la Direction nationale de l’inspection, une fois qu’elle a pris connaissance de la plainte, de quelque nature qu’elle soit, formulée par un travailleur ou une travailleuse domestique, puisse déclencher une inspection visant à ce que les droits de l’intéressé ne soient pas lésés. Le gouvernement indique cependant que, au cours de la période couverte par le rapport, il n’a pas été procédé à des visites d’inspection portant sur le travail domestique en raison des difficultés que présente l’accès à ce type de lieu de travail. S’il est avéré que les inspecteurs du travail sont habilités à pénétrer librement et sans préavis, à quelque heure du jour ou de la nuit que ce soit, dans tout établissement assujetti à l’inspection, dans le cas du travail domestique cela s’avère difficile, puisque ledit travail s’accomplit au domicile d’un particulier. Cela étant, et uniquement dans le cas où le maître des lieux du domicile en question y consent et que la justice l’ordonne, l’inspection du travail peut accéder audit domicile. Tout en prenant note de la demande d’assistance technique du BIT exprimée par le gouvernement à ce sujet, la commission incite celui-ci à prendre les mesures nécessaires pour que les règles et les sanctions prévues dans ce domaine soient appliquées, compte dûment tenu des caractéristiques particulières du travail domestique, au besoin en adaptant la législation nationale.