Observation (CEACR) - adopted 2018, published 108th ILC session (2019)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Panama (Ratification: 1958)

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La commission prend note des observations de la Confédération nationale de l’unité syndicale indépendante (CONUSI) reçues les 9 mars 2017 et 31 août 2018 et de la réponse générale correspondante du gouvernement. La commission prend note également des observations de la Fédération internationale des ouvriers du transport (ITF) reçues respectivement les 4 septembre et 21 novembre 2018, qui portent principalement sur des questions traitées par la commission dans la présente observation. La commission note que les observations de la CONUSI et de l’ITF font état de l’efficacité des procédures de traitement des conflits sur le canal de Panama, question que le Comité de la liberté syndicale a examinée dans le cadre du cas no 3106, dont le comité a décidé de ne pas poursuivre l’examen, et dans lequel il a voulu croire que le gouvernement continuera à donner suite aux questions soulevées auprès des syndicats concernés, afin d’examiner toute amélioration pertinente. La commission prie le gouvernement de communiquer ses commentaires à ce sujet.

La commission note avec intérêt que la CONUSI et le gouvernement indiquent que, en vertu d’un arrêt du 30 décembre 2015 dans lequel la Cour suprême de justice a déclaré l’inconstitutionnalité de plusieurs dispositions de la loi sur la carrière administrative (dont la disposition qui prévoyait de faire passer de 40 à 50 le nombre minimum de travailleurs requis pour constituer une association de fonctionnaires), la cour a déterminé que la convention fait partie des normes constitutionnelles du pays.

Commissions tripartites. Dans ses commentaires précédents, la commission avait pris note des progrès accomplis par les commissions qui constituent l’accord tripartite du Panama de 2012 et qui bénéficient de l’assistance technique du BIT: la commission de traitement rapide des plaintes sur la liberté syndicale et la négociation collective, et la commission de mise en conformité. Cette dernière s’efforce de dégager un consensus afin d’harmoniser la législation nationale avec les dispositions de la convention, sur la base des commentaires des organes de contrôle de l’OIT. La commission prend note avec intérêt du rôle joué par la commission des plaintes dans l’octroi de la personnalité juridique au Syndicat national des travailleurs de l’éducation (SINTE) et de la contribution de la commission de mise en conformité à l’élaboration d’un projet de loi sur la liberté syndicale dans le secteur public, projet qui a fait l’objet d’un consensus tripartite. La commission note également que, comme l’indique la feuille de route élaborée en juin 2018 par le modérateur des commissions de l’accord tripartite, on prévoit la création d’un organe national tripartite consultatif et socioprofessionnel, ainsi que la possibilité que les deux commissions tripartites actuelles deviennent des sous-commissions permanentes de cet organe.

La commission souligne le rôle essentiel que les deux commissions peuvent jouer pour donner pleinement effet à la convention étant donné que non seulement elles contribuent au règlement de différends ponctuels, mais permettent aussi de construire des consensus tripartites sur des questions de fond en matière de liberté syndicale et de négociation collective. La commission encourage le gouvernement, avec l’appui technique constant du Bureau, de continuer à renforcer les commissions tripartites, et invite les différentes autorités de l’Etat à prendre dûment en compte leurs décisions. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations à ce sujet.

Questions législatives. La commission rappelle que, depuis de nombreuses années, elle formule des commentaires sur les questions suivantes qui posent des problèmes de conformité avec la convention.

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations et de s’y affilier.

-La règle selon laquelle il ne pourra pas y avoir plus d’une organisation au sein d’une même institution et que les organisations pourront avoir des branches provinciales ou régionales, mais pas plus d’une branche par province, en vertu, respectivement, des articles 179 et 182 du texte unique de la loi no 9, modifié par la loi no 43 du 31 juillet 2009.
-L’exigence d’un nombre trop élevé de membres pour constituer une organisation professionnelle d’employeurs (10) et encore plus élevé pour constituer une organisation de travailleurs au niveau de l’entreprise (40) en vertu de l’article 41 de la loi no 44 de 1995 (qui modifie l’article 344 du Code du travail), ainsi que l’exigence d’un nombre élevé de membres pour constituer une organisation de fonctionnaires (40) en vertu de l’article 182 du texte unique de la loi no 9 que, tel qu’indiqué par le gouvernement, la Cour suprême a déclaré inconstitutionnel dans son arrêt en date du 30 décembre 2015.
-Le refus d’octroyer aux fonctionnaires (ceux qui ne sont pas des fonctionnaires de carrière, les fonctionnaires librement nommés conformément à la Constitution, ceux qui ont été recrutés sur concours et ceux qui sont en exercice) le droit de constituer des syndicats.

Article 3. Droit des organisations d’élire librement leurs représentants.

-L’obligation constitutionnelle d’être de nationalité panaméenne pour être membre du comité exécutif d’un syndicat.

Droit des organisations d’organiser librement leur activité et de formuler leur programme d’action.

-L’intervention législative dans les activités des organisations d’employeurs et de travailleurs (art. 452.2, 493.4 et 494 du Code du travail) (fermeture de l’entreprise en cas de grève et interdiction d’accès aux travailleurs non grévistes); l’obligation pour les travailleurs qui ne sont pas affiliés de payer une cotisation de solidarité pour les avantages découlant de la négociation collective (art. 405 du Code du travail); et l’intervention automatique de la police en cas de grève (art. 493, paragr. 1, du Code du travail).
-L’interdiction faite aux fédérations et confédérations de déclarer la grève, y compris contre les politiques économiques et sociales du gouvernement, et l’interdiction de déclarer la grève lorsqu’elle n’a pas trait à une convention collective dans une entreprise; la faculté de la Direction régionale ou générale du travail de soumettre les conflits collectifs à l’arbitrage obligatoire dans les entreprises du secteur privé des transports (art. 452 et 486 du Code du travail); l’obligation d’assurer un service minimum avec 50 pour cent des effectifs dans le secteur des transports et la destitution immédiate des fonctionnaires qui n’auraient pas accompli le service minimum requis (art. 155 et 192 du texte unique du 29 août 2008, modifié par la loi no 43 du 31 juillet 2009).

En ce qui concerne les dispositions susmentionnées relatives au secteur public, la commission note que, selon l’information du gouvernement, l’Assemblée nationale examine actuellement en première lecture le projet de loi sur les relations collectives du travail dans le secteur public, qui découle du consensus tripartite de la commission de mise en conformité. La commission note que le gouvernement et la CONUSI soulignent que ce projet de loi représente une avancée historique dans la revendication des droits de liberté syndicale puisque, à ce jour, il n’y a pas dans la législation de reconnaissance positive expresse des droits de liberté syndicale pour les travailleurs du secteur public. La commission note que, selon les dispositions de son article 1, ce projet a pour but de garantir la reconnaissance et la pleine application des droits d’association syndicale, de grève et de négociation collective, ainsi qu’un système approprié et efficace de règlement des différends. La commission note avec intérêt que, selon l’indication du gouvernement et le texte qu’il a joint, le projet de loi: i) ne fixe pas de limites au nombre d’organisations syndicales présentes dans une institution; ii) prévoit que tous les fonctionnaires peuvent constituer des organisations syndicales, sans autorisation préalable, et s’y affilier quel que soit leur métier, leur profession ou leur secteur d’activité, à l’exception des fonctionnaires qui exercent principalement des fonctions hiérarchiques ou juridictionnelles au nom de l’Etat; et iii) garantit des droits des organisations syndicales de fonctionnaires de conclure des conventions collectives, et l’exercice du droit de grève. Tout en notant que, selon les dispositions de l’article 9 du projet de loi, le projet maintient l’exigence d’un nombre élevé de membres pour constituer une organisation de fonctionnaires (40), la commission prend note avec intérêt des progrès réalisés par la commission de mise en conformité dans l’élaboration par consensus du projet susmentionné, lequel constitue un pas très important vers la mise en conformité de la législation applicable au secteur public avec la convention. Notant dûment que l’Assemblée nationale a commencé à examiner le projet de loi sur la réglementation des relations collectives du travail dans le secteur public, la commission exprime le ferme espoir que le projet sera adopté prochainement. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations à ce sujet.

En ce qui concerne les questions législatives en instance relatives au secteur privé, la commission note que le gouvernement indique que, dans la feuille de route élaborée en juin 2018 par le modérateur des commissions de l’accord tripartite, il a été convenu que, dans un premier temps, la législation relative au secteur public serait mise en conformité, puis la législation du travail dans le secteur privé, en suivant les critères des organes de contrôle pour ce qui concerne la liberté syndicale et la négociation collective. La commission exprime l’espoir que la commission de mise en conformité traitera dès que possible les autres questions législatives en instance, y compris celles ayant trait au Code du travail, afin de rendre le Code du travail pleinement conforme à la convention. Prière de communiquer des informations à ce sujet.

Application de la convention dans la pratique. Octroi de la personnalité juridique par l’autorité administrative. Dans ses commentaires précédents, à propos des observations de plusieurs organisations syndicales, dont la CONUSI, auxquelles l’autorité administrative refusait d’accorder la personnalité juridique, la commission avait noté avec intérêt que, selon les informations du gouvernement, l’octroi de la personnalité juridique à des syndicats s’était normalisé depuis 2014. A ce sujet, la commission note que le gouvernement souligne les points suivants: i) pendant la période juin 2014-juin 2018, la personnalité juridique a été octroyée à 46 organisations, contre 9 pendant la période juin 2009-juin 2014; et ii) donnant suite à un arrêt de la Cour suprême de justice du 27 novembre 2014, le ministère du Travail et du Développement de l’emploi a octroyé le 15 avril 2016 la personnalité juridique au SINTE. La commission note néanmoins que la CONUSI déclare ce qui suit: i) les statistiques que le gouvernement a présentées n’indiquent pas, parmi les 46 personnalités juridiques qui ont été octroyées, combien l’ont été à des syndicats du secteur public ou du secteur privé; ii) les statistiques n’indiquent pas non plus combien de personnalités juridiques ont été refusées à des syndicats du secteur public, combien sont en cours de procédure, et combien ont été demandées; et iii) à ce jour, la personnalité juridique a été accordée à cinq syndicats du secteur public et est en cours d’approbation pour neuf autres syndicats du secteur public, alors que la personnalité juridique a été demandée parfois il y a plus de six mois. Tout en prenant dûment note de l’accroissement général du nombre de personnalités juridiques accordées, la commission prie le gouvernement de répondre aux observations de la CONUSI et de garantir que la normalisation du processus d’octroi de la personnalité juridique s’applique pleinement aux organisations du secteur public ainsi qu’à celles du secteur privé.