Observation (CEACR) - adopted 2018, published 108th ILC session (2019)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Guatemala (Ratification: 1952)

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La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI), recibidas el 1.º de septiembre de 2018 así como de las observaciones conjuntas del Movimiento Sindical y Popular Autónomo Guatemalteco y de los Sindicatos Globales de Guatemala recibidas en la misma fecha. La Comisión toma nota de que dichas observaciones se refieren a cuestiones examinadas en el presente comentario, así como a denuncias de violaciones del Convenio en la práctica respecto de las cuales la Comisión pide al Gobierno que envíe sus comentarios.

La Comisión también toma nota de las observaciones conjuntas de la Organización Internacional de Empleadores (OIE) y del Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (CACIF) recibidas el 1.º de septiembre de 2018 y que se refieren a cuestiones examinadas por la Comisión en el presente comentario.

La Comisión toma finalmente nota de las respuestas del Gobierno a las observaciones formuladas en 2017 por la CSI, el Movimiento Sindical y Popular Autónomo Guatemalteco y los Sindicatos Globales de Guatemala. Dichas respuestas fueron tomadas en consideración por la Comisión en el examen de las distintas cuestiones planteadas en el presente comentario.

Queja presentada en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT por incumplimiento del Convenio

La Comisión toma nota de que en su 334.ª reunión (octubre noviembre de 2018), en vista del informe de la misión tripartita que se desplazó a Guatemala del 26 al 29 de septiembre de 2018, tomando nota, por una parte, de la contribución significativa de la Comisión nacional tripartita de relaciones laborales y libertad sindical en favor de un diálogo social más maduro y constructivo y del acuerdo que alcanzaron los mandantes tripartitos nacionales sobre los principios que deberían guiar las reformas legislativas que buscan garantizar la conformidad con los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT, y por otra parte, de la necesidad de dar continuidad a las medidas adoptadas con el fin de que el proceso positivo de diálogo social conduzca a una aplicación completa, eficaz y sostenible de la Hoja de ruta y, a la luz de los avances alcanzados y de los puntos todavía pendientes de solución, el Consejo de Administración: i) declaró cerrado el procedimiento iniciado en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT en relación con la queja antes mencionada; ii) instó firmemente al Gobierno, a los interlocutores sociales de Guatemala y a las demás autoridades públicas pertinentes a que, con el apoyo de la OIE y de la CSI, y con la asistencia técnica de la Oficina, elaborase y adoptase las reformas legislativas que se ajustan plenamente al punto 5 de la Hoja de ruta; iii) instó firmemente al Gobierno a que, junto con los interlocutores sociales de Guatemala, y con la asistencia técnica de la Oficina, siguiera dedicando todos los esfuerzos y recursos necesarios para lograr una aplicación sostenible y completa de las demás disposiciones de la Hoja de ruta; iv) estableció que, de conformidad con el acuerdo tripartito nacional de noviembre de 2017, el Gobierno de Guatemala deberá informar al Consejo de Administración, en sus reuniones de octubre-noviembre de 2019 y de octubre-noviembre de 2020, de las medidas adicionales adoptadas; v) solicitó a la Oficina que pusiera en marcha, sin demora, un programa de asistencia técnica sólido y completo para lograr la sostenibilidad del proceso actual de diálogo social e impulsar los avances en la aplicación de la Hoja de ruta, y vi) alentó a la comunidad internacional a que contribuyera al mencionado programa de asistencia técnica con los recursos necesarios.

Derechos sindicales y libertades públicas

La Comisión lamenta tomar nota de que desde hace varios años ha venido examinando, al igual que el Comité de Libertad Sindical, alegatos de graves actos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas, incluyendo numerosos homicidios, y la situación de impunidad al respecto. La Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno, tanto en su memoria relativa a la aplicación del presente Convenio como en sus informes de septiembre y octubre de 2018 dirigidos a la misión tripartita y al Consejo de Administración en el marco del seguimiento de la queja presentada en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT. La Comisión toma nota en primer lugar de que, en relación con 90 casos de muerte de dirigentes sindicales y sindicalistas, registrados desde 2004, el Gobierno indica que: i) se dictaron 17 sentencias condenatorias en relación con 15 casos (dos casos cuentan con dos sentencias cada uno); ii) en cuatro casos se dictaron sentencias absolutorias; iii) en un caso se dictó una sentencia por juicio de medidas de seguridad y corrección; iv) en seis casos se extinguió la acción penal por la muerte de los presuntos autores; v) un caso está siendo objeto de debate judicial; vi) tres casos se encuentran en procedimiento intermedio; vii) existen órdenes de aprehensión pendientes respecto de seis casos, y viii) 54 casos están en fase de investigación. La Comisión toma nota adicionalmente de que el Gobierno manifiesta que: i) desde 2011, se ha reforzado sustancialmente la Unidad Fiscal Especial de Delitos contra Sindicalistas del Ministerio Público; ii) el número de sentencias dictadas con respecto a la muerte de sindicalistas es mucho mayor desde que se creó la Unidad Fiscal Especial; iii) si bien varias sentencias relativas a la muerte de miembros del movimiento sindical pronunciadas en los últimos años han sido dictadas por tribunales de mayor riesgo (cortes especializadas), la importante carga procesal que afecta dichos tribunales hace que la remisión a los mismos de los casos pendientes de homicidios de sindicalistas no constituye siempre la mejor opción para agilizar el tratamiento judicial de dichos casos; iv) la aplicación de la instrucción general núm. 1-2015 del Ministerio Público facilita el establecimiento de la posible relación entre los homicidios y la actividad sindical de las víctimas y contribuye a impulsar las investigaciones, como puesto de manifiesto por la rápida identificación de los presuntos autores de los asesinatos de la Sra. Brenda Marlen Estrada Tambito (asesinada en 2016) y del Sr. Tomás Francisco Ochoa Salazar (asesinado en 2017); v) se realizaron entre agosto de 2017 y mayo de 2018, 17 reuniones entre la Unidad Fiscal Especial y la División Especializada en Investigación Criminal (DEIC) de la policía civil con miras a analizar los distintos hechos delictivos, tomando en cuenta su contexto sindical; vi) se ha mantenido la colaboración entre el Ministerio Público y la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) en relación con 12 homicidios seleccionados por el movimiento sindical, la cual ha permitido una adecuada transferencia de capacidades investigativas para este tipo de delitos; vii) el Ministerio Público sigue con la plena disposición de continuar intercambiando informaciones con el movimiento sindical, sea por medio de un mantenimiento de la mesa sindical o por medio de otra modalidad, y viii) la Subcomisión de seguimiento de la Hoja de ruta que forma parte de la nueva Comisión nacional tripartita de relaciones laborales y libertad sindical contribuye a un eficaz monitoreo tripartito de la investigación de las muertes de miembros del movimiento sindical.

La Comisión toma nota adicionalmente de las informaciones proporcionadas por el Gobierno acerca de las medidas de protección a favor de los miembros del movimiento sindical que se encontrarían en situación de riesgo, en las cuales se indica que: i) todas las solicitudes de medidas de seguridad relativas a miembros del movimiento sindical recibidas por el Ministerio de Gobernación dan lugar a la realización de un estudio de riesgo; ii) a raíz de dichos estudios, se otorgaron entre enero y julio de 2018, 59 medidas de seguridad perimetral y una medida de seguridad personal; iii) en este momento, son objeto de medidas de seguridad personal cuatro dirigentes sindicales en total; iv) sigue aplicándose el protocolo de implementación de medidas de seguridad, inmediatas y preventivas en favor de trabajadores y trabajadoras sindicalizados, lideresas y líderes sindicales, personas relacionadas con la defensa de los derechos laborales, cuyo contenido había sido consensuado con las organizaciones sindicales; v) sigue funcionando la Instancia de análisis de ataques contra defensores de derechos humanos en la cual pueden participar las organizaciones sindicales, y vi) sigue funcionando 24 horas al día el número de teléfono de urgencia para denunciar hechos de violencia y amenazas en contra de dirigentes sindicales y sindicalistas.

La Comisión toma nota por otra parte de que, la CSI en sus observaciones, y el Movimiento Sindical y Popular Autónomo Guatemalteco y los Sindicatos Globales de Guatemala, tanto en sus observaciones sobre la aplicación del presente Convenio como en sus informes de septiembre y octubre de 2018 dirigidos a la misión tripartita y al Consejo de Administración en el marco del seguimiento de la queja presentada en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT, denuncian: i) la persistente impunidad respecto de los actos de violencia cometidos contra los defensores de derechos humanos en general y los miembros del movimiento sindical en particular; ii) la ausencia de investigaciones serias por parte del Ministerio Público y, especialmente, la persistente ausencia de toma en cuenta de las actividades sindicales de las víctimas en la investigación de los móviles de los homicidios; iii) la consiguiente ausencia de avances concretos en la investigación de los homicidios de miembros del movimiento sindical y la condena de sus autores especialmente en aquellos casos identificados como prioritarios por el Comité de Libertad Sindical en el marco del caso núm. 2609 (véase 382.º informe, junio de 2017, párrafo 339); iv) las acciones del Gobierno y del Congreso de la República para acabar con la presencia de la CICIG en el país mientras que se requeriría un involucramiento concreto de la misma en la investigación de los asesinatos de miembros del movimiento sindical ya que, en muchos de ellos, existen abundantes indicios de la participación de grupos organizados; v) el empeoramiento notable, desde la instalación del nuevo Ministro de Gobernación en enero de 2018, de las medidas de seguridad otorgadas por las autoridades a los defensores de los derechos humanos, en general, y a los sindicalistas, en particular; vi) la no renovación en 2018 de la mesa técnica sindical de atención permanente de protección integral del Ministerio de Gobernación, y vii) el debilitamiento de la Instancia de Análisis de Ataques contra Defensores de Derechos Humanos del Ministerio de Gobernación por el cambio constante de los funcionarios gubernamentales a cargo de esa dependencia.

La Comisión toma nota adicionalmente con profunda preocupación de que las mencionadas organizaciones sindicales denuncian específicamente: i) el asesinato, el 29 de abril de 2018, del Sr. Alejandro García Felipe, secretario general de la filial local del departamento de Santa Rosa del Sindicato Nacional de Trabajadores de Salud de Guatemala (SNTSG); ii) el asesinato, entre el 15 y el 20 de junio de 2018, del Sr. Domingo Nach Hernández, secretario general del Sindicato de Trabajadores Municipales de la Municipalidad de Villa Canales, Departamento de Guatemala (SITRAMVCG); iii) el asesinato, el 21 de junio de 2018, del Sr. Juan Carlos Chavarría Cruz, secretario general del Sindicato de Trabajadores de la municipalidad de Melchor de Mencos, Petén; iv) el asesinato del Sr. David Figueroa García, presidente de la junta directiva del Sindicato de Trabajadores de la Universidad de San Carlos de Guatemala con sede en Petén en junio de 2018, y v) el asesinato de la Sra. Juana Raymundo, afiliada al SNTSG, el 29 de julio de 2018. Las organizaciones sindicales añaden que en los tres primeros casos, existen elementos y antecedentes concretos que apuntan al posible carácter antisindical de los homicidios y que, en dos casos, las víctimas habían solicitado previamente al Ministerio de Gobernación medidas de seguridad sin que se les otorgaran.

Al tiempo que toma debida nota de las acciones que sigue tomando el Gobierno y de la dificultad que supone el esclarecimiento de los homicidios más antiguos, la Comisión expresa su profunda preocupación por la denuncia de cinco nuevos asesinatos de miembros del movimiento sindical en los últimos meses y por la persistencia del alto grado de impunidad relativo a los numerosos homicidios y actos de violencia antisindical denunciados en los últimos años. La Comisión toma nota también de la anunciada finalización del mandato de la CICIG en septiembre de 2019. Al igual que el Comité de Libertad Sindical, la Comisión considera que la importancia y magnitud de los mencionados retos, aunadas a la voluntad expresada por los mandantes tripartitos por medio de la creación de la Comisión nacional tripartita de relaciones laborales y libertad sindical hacen necesaria y oportuna la toma de medidas ambiciosas para fortalecer y efectivizar la política nacional de lucha contra la violencia antisindical y la impunidad.

A la luz de lo anterior, la Comisión insta nuevamente al Gobierno a que, con el fin de dar plena aplicación al Convenio y a la decisión del Consejo de Administración de noviembre de 2018, siga tomando e intensifique de urgencia todas las medidas necesarias para: i) investigar todos los actos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas, con el objetivo de deslindar las responsabilidades y sancionar tanto a los autores materiales como intelectuales de los hechos, tomando plenamente en consideración en las investigaciones las actividades sindicales de las víctimas, y ii) brindar una protección rápida y eficaz a todos los dirigentes sindicales y sindicalistas en situación de riesgo. En relación con las acciones concretas requeridas para lograr dichos objetivos, la Comisión se remite a las recomendaciones emitidas por el Comité de Libertad Sindical en el marco del caso núm. 2609 (véase 387.º informe, octubre noviembre de 2018, párrafo 410). La Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones detalladas al respecto.

Problemas de carácter legislativo

Artículos 2 y 3 del Convenio. La Comisión recuerda que desde hace muchos años pide al Gobierno que tome medidas para modificar las siguientes disposiciones legislativas:

-el artículo 215, c), del Código del Trabajo que prevé la necesidad de contar con la mitad más uno de los trabajadores de la actividad de que se trate para constituir sindicatos de industria; a este respecto, la Comisión toma nota con preocupación de la indicación de las organizaciones sindicales según las cuales la conjunción de la imposibilidad de crear sindicatos de industria consecutiva a los requisitos del artículo 215, c) y de la imposibilidad, en las pequeñas empresas que representan la casi totalidad de las compañías guatemaltecas, de afiliar a los 20 trabajadores requeridos por el Código del Trabajo para la creación de cualquier sindicato, conlleva a que la gran mayoría de los trabajadores del país no tenga ningún acceso al derecho de afiliación sindical, situación reflejada en una tasa general de afiliación sindical que amontaría al 1,5 por ciento;
-los artículos 220 y 223 del Código del Trabajo que prevén la necesidad de ser guatemalteco de origen y de ser trabajador de la empresa o actividad económica correspondiente para ser elegido dirigente sindical;
-el artículo 241 del Código del Trabajo que prevé que la huelga es declarada no por la mayoría de los votantes sino por la mayoría de los trabajadores;
-el artículo 4, incisos d), e) y g), del decreto núm. 71-86 modificado por el decreto legislativo núm. 35-96, de 27 de marzo de 1996, que prevé la posibilidad de imponer el arbitraje obligatorio en servicios que no son esenciales y otros obstáculos al derecho de huelga, y
-los artículos 390, inciso 2, y 430 del Código Penal y el decreto núm. 71-86 que prevén sanciones laborales, civiles y penales en caso de huelga de los funcionarios públicos o de trabajadores de determinadas empresas.

Adicionalmente, la Comisión pide desde hace muchos años que el Gobierno tome medidas para que varias categorías de trabajadores del sector público (contratados en virtud del renglón núm. 029 y otros renglones del presupuesto) gocen de las garantías previstas en el Convenio.

En su comentario anterior, la Comisión había observado con interés que el acuerdo tripartito firmado en noviembre de 2017 preveía que, para marzo de 2018, se presentarían, de forma tripartita, al Congreso de la República las propuestas legislativas referidas en el punto de la Hoja de ruta que tiene la finalidad de adecuar la legislación nacional con el contenido del Convenio, y que el acuerdo se refería a varios aspectos concretos destacados por la Comisión. La Comisión observa que se desprende de las informaciones proporcionadas por el Gobierno y los interlocutores sociales que, en febrero de 2018, los mandantes tripartitos consensuaron, con miras a dar plena aplicación al Convenio, textos consolidados relativos a: i) la revisión de los artículos 390, inciso 2, y 430 del Código Penal, ii) la revisión de las disposiciones del decreto núm. 71-86 relativas a la lista de los servicios esenciales, y iii) el reconocimiento de los derechos sindicales a los trabajadores del sector público regidos por contratos temporales y regímenes especiales. La Comisión toma nota adicionalmente de que, en virtud de un acuerdo firmado el 28 de agosto de 2018, los mandantes tripartitos nacionales consensuaron una serie de principios en los que debería basarse la legislación futura sobre la creación de los sindicatos de industria y su derecho de negociación colectiva así como sobre la votación de la huelga y sus efectos. Al tiempo que constata que el proyecto de ley referido en el acuerdo de noviembre de 2017 no ha sido presentado todavía, la Comisión toma nota con interés de los acuerdos logrados en febrero y agosto de 2018. La Comisión confía en que, de conformidad con la decisión del Consejo de Administración de noviembre de 2018, y con la participación activa de los interlocutores sociales, el Gobierno podrá informar a la brevedad de la adopción, solicitada desde hace muchos años, de una legislación que cumpla plenamente con las obligaciones contenidas en el Convenio. La Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones sobre los avances a este respecto, incluyendo una copia de la legislación que se adopte.

Aplicación del Convenio en la práctica

Registro de organizaciones sindicales. En sus comentarios anteriores, la Comisión había pedido al Gobierno que profundizara el diálogo con las organizaciones sindicales acerca de la revisión y agilización del procedimiento de inscripción de los sindicatos. La Comisión había expresado en su último comentario la esperanza de que el acuerdo tripartito de noviembre de 2017 contribuiría a dar un nuevo ímpetu al mencionado diálogo. De las informaciones proporcionadas por el Gobierno en su memoria y en sus informes remitidos a la misión tripartita, de septiembre de 2018, y al Consejo de Administración, se desprende que: i) 29 sindicatos (16 del sector público y 13 del sector privado) fueron inscritos entre enero y el 21 de septiembre de 2018; ii) en los últimos tres años ha existido un promedio de 20 peticiones archivadas; iii) el trámite de inscripción en el registro del Ministerio toma, en promedio, entre tres y cinco meses, y iv) en 2018 fueron inscritos por primera vez en el registro del Ministerio organizaciones sindicales integradas por trabajadores con contratos de duración determinada, así como asociaciones gremiales (sindicatos de trabajadoras y trabajadores domésticos y sindicatos de futbolistas). La Comisión toma nota sin embargo de que, en sus observaciones en el marco del presente Convenio y en su informe a la misión tripartita, el Movimiento Sindical y Popular Autónomo Guatemalteco y los Sindicatos Globales de Guatemala afirman que los sindicatos siguen enfrentándose a obstáculos injustificados antes de poder ser inscritos y, que bajo la autoridad de la anterior Ministra de Trabajo y Previsión Social, se introdujeron de forma unilateral requisitos adicionales para la inscripción en el registro que deberían ser suprimidos. Al tiempo que toma debida nota de las informaciones proporcionadas por el Ministerio de Trabajo y, en especial, de la inscripción de sindicatos gremiales, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que profundice y concrete el diálogo con las organizaciones sindicales de manera que se revise y agilice el proceso de inscripción de los sindicatos. La Comisión pide al Gobierno que informe de todo avance al respecto y le recuerda que puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina.

Resolución de conflictos en materia de libertad sindical y negociación colectiva. La Comisión toma debida nota de que: i) la Comisión nacional tripartita cuenta en su seno con la Subcomisión de mediación y resolución de conflictos, la cual sustituye la Comisión de resolución de conflictos ante la OIT que estuvo en funcionamiento entre 2015 y 2017; ii) la subcomisión se dispone a adoptar su reglamento, quedando todavía pendiente la designación de su mediador independiente. Constatando el gran número de conflictos reportados ante la OIT y recordando sus comentarios realizados al respecto en el marco de su observación de 2017 relativa a la aplicación del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), la Comisión alienta al Gobierno y a los interlocutores sociales a que dediquen los esfuerzos necesarios para que la nueva subcomisión pueda contribuir a la mayor brevedad a una mejor aplicación de los convenios sobre libertad sindical y negociación colectiva ratificados por Guatemala. La Comisión recuerda nuevamente que el Gobierno puede seguir contando con la asistencia técnica de la Oficina a este respecto.

Campaña de sensibilización sobre la libertad sindical y la negociación colectiva. En sus comentarios anteriores, la Comisión había instado al Gobierno a que, en colaboración con los interlocutores sociales, tomara todas las medidas necesarias para que la campaña de sensibilización sobre la libertad sindical y la negociación colectiva adquiriera una auténtica visibilidad en los medios de comunicación masivos del país. La Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que: i) la firma del acuerdo tripartito de noviembre de 2017 y el inicio del funcionamiento de la Comisión nacional tripartita dieron lugar a una amplia cobertura en los medios de comunicación; ii) se proseguirá con la campaña de sensibilización, especialmente a través de las redes sociales del Gobierno, el Diario de Centroamérica (el diario oficial de Guatemala) y la radio de Guatemala TWG; iii) con motivo de la conmemoración del centenario de la OIT, se organizarán cuatro conferencias sobre diálogo social y libertad sindical y de asociación en colaboración con las tres principales universidades del país, y iv) la Comisión nacional tripartita debería funcionar como un catalizador por medio del cual los mandantes tripartitos podrían poner en marcha iniciativas conjuntas de sensibilización sobre la libertad sindical y de asociación y negociación colectiva. La Comisión también toma nota de que, en el marco de la misión tripartita, las organizaciones sindicales manifestaron que las medidas para poner en marcha la campaña de sensibilización no habían sido satisfactorias y que debido a los limitados recursos presupuestarios del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, era necesario que el Gobierno, bajo la autoridad del Presidente de la República, recaudara fondos para financiar la campaña. La Comisión toma nota finalmente de que, en el marco de la mencionada misión, el CACIF: i) coincidió en la necesidad de recaudar fondos para la campaña pero subrayó el reto que esto suponía, y ii) señaló que, por medio de la Comisión nacional tripartita, los mandantes tripartitos podrían publicar declaraciones conjuntas sobre temas de interés tales como la negociación colectiva en el sector público. Observando que tanto la implementación de la decisión del Consejo de Administración de noviembre de 2018 como la institucionalización de la Comisión nacional tripartita constituyen un contexto propicio al respecto, la Comisión insta nuevamente al Gobierno a que, en colaboración con los interlocutores sociales, tome todas las medidas necesarias para que la campaña de sensibilización sobre la libertad sindical y la negociación colectiva adquiera una visibilidad sustancial en los medios de comunicación masivos del país. La Comisión pide al Gobierno que informe de todo avance al respecto.

La Comisión confía en que, en el marco de la implementación de la decisión del Consejo de Administración de noviembre de 2018 y de la institucionalización de la Comisión nacional tripartita de relaciones laborales y libertad sindical, el Gobierno, con la participación de los interlocutores sociales y la asistencia técnica de la Oficina, tomará las medidas necesarias para remediar a la brevedad las graves violaciones al Convenio constatadas desde hace muchos años por la Comisión.

[Se solicita al Gobierno que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2019.]