Observation (CEACR) - adopted 2018, published 108th ILC session (2019)

Discrimination (Employment and Occupation) Convention, 1958 (No. 111) - Russian Federation (Ratification: 1961)

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La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación de Trabajo de Rusia (KTR), recibidas el 31 de octubre de 2017.

Artículo 1 del Convenio. Definición de la discriminación. Legislación. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de la adopción de la ley federal núm. 162-FZ, que enmienda el artículo 3 del Código del Trabajo (prohibición de la discriminación por motivos enumerados) a fin de eliminar el adjetivo «político» antes de la palabra «convicciones» (creencias), y añadiendo «pertenencia a otros grupos sociales». Asimismo, pidió al Gobierno que aclarara si el término general «convicciones» abarca también la «opinión política» a que se refiere el artículo 1, párrafo 1, a), del Convenio. La Comisión toma nota de que el Gobierno no dice nada al respecto. Además, toma nota de que el artículo 3 del Código del Trabajo sólo prohíbe la discriminación directa, mientras que los artículos 64 y 132 prohíben la discriminación directa o indirecta en relación con la conclusión de acuerdos laborales y la fijación de salarios, respectivamente. A este respecto, la Comisión recuerda que el concepto de discriminación indirecta es indispensable para identificar y resolver situaciones en las que se conceda determinado trato a todos por igual, pero que ello produzca resultados discriminatorios para un grupo particular protegido en virtud del Convenio. Tal discriminación es más sutil y menos visible, por lo que resulta aún más importante garantizar que exista un sistema claro para combatirla y exige medidas proactivas para eliminarlas. Además, la Comisión subraya que la intención de discriminar no es un elemento de la definición del Convenio, el cual abarca toda forma de discriminación, independientemente de la intención de quien cometa el acto discriminatorio (véase Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafos 744-747). Tomando nota de que, ante la ausencia de información sobre el impacto de las enmiendas al artículo 3 del Código del Trabajo, continua sin estar claro si el término «convicciones» abarca la «opinión política», la Comisión solicita una vez más al Gobierno que aclare si el término «convicciones» (creencias) también abarca la «opinión política» como figura en el artículo 1, párrafo 1, a), del Convenio. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información específica sobre las medidas adoptadas para garantizar la protección contra la discriminación directa e indirecta. En caso de que no se disponga de información sobre las decisiones judiciales pertinentes, la Comisión pide al Gobierno que considere la posibilidad de enmendar la legislación para prohibir explícitamente la discriminación indirecta e incluir disposiciones encaminadas a eliminarla. Asimismo, la Comisión pide una vez más al Gobierno que proporcione información sobre el acceso a recursos efectivos y que refuerce o establezca mecanismos para la promoción, el análisis y la supervisión de la igualdad de oportunidades y de trato en el empleo y la ocupación para todos los grupos abarcados por el Convenio.

Artículo 1, párrafo 1, a). Discriminación basada en motivos de sexo. Acoso sexual. La Comisión recuerda sus comentarios anteriores, en los que tomó nota de que el artículo 133 del Código Penal sobre «obligación de realizar acciones sexuales», no comprende el amplio espectro de conductas que constituye el acoso sexual en el empleo y la ocupación, especialmente la creación de un entorno laboral hostil. Tomando nota una vez más de que la memoria del Gobierno guarda silencio en este punto, la Comisión recuerda que la legislación penal no basta para abordar efectivamente el acoso sexual en el empleo y la ocupación. Como destacaba la Comisión, en el párrafo 792 de su Estudio General de 2012, tratar el acoso sexual sólo a través de procedimientos penales no es suficiente, debido a la sensibilidad de la cuestión, la dificultad de la prueba, en particular si no hay testigos, y el hecho de que la ley penal se focaliza generalmente en la violación o en los «actos inmorales», y no en el amplio espectro de conductas que constituyen acoso sexual en el empleo y la ocupación. La Comisión considera igualmente que la legislación que sólo ofrece a las víctimas de acoso sexual la posibilidad de renunciar a su empleo como forma de reparación, al tiempo que se mantiene el derecho de indemnización, no brindan una protección suficiente a las víctimas de acoso sexual, ya que, en los hechos, sancionan a las víctimas y podrían disuadirlas de buscar una reparación. La Comisión recuerda, asimismo, su observación general de 2002, en la que resaltaba la importancia de la adopción de medidas efectivas para impedir y prohibir, tanto el acoso sexual quid pro quo (toda conducta física, verbal o no verbal, de naturaleza sexual y otras conductas basadas en motivos de sexo que afectan a la dignidad de las mujeres y de los hombres, y que son indeseables, irracionales y ofensivas para el destinatario; y el rechazo o la sumisión de una persona cuando esa conducta se utiliza, de manera explícita o implícita, como base para una decisión que afecta a la de esa persona) como el entorno de trabajo hostil (conducta que genera un entorno laboral intimidatorio, hostil o humillante para el destinatario). En consecuencia, recordando que el acoso sexual menoscaba la igualdad en el trabajo, al atentar contra la integridad, la dignidad y el bienestar de los trabajadores, y con el fin de garantizar una protección efectiva de los trabajadores contra el acoso sexual, la Comisión solicita una vez más al Gobierno que adopte medidas para incluir, en su legislación civil o laboral, una clara definición y prohibición, tanto del acoso sexual «quid pro quo», como del acoso sexual resultante de un entorno de trabajo hostil en el empleo y la ocupación. También solicita una vez más al Gobierno que adopte medidas activas para prevenir y abordar en la práctica el acoso sexual en el empleo y la ocupación, y para sensibilizar a los empleadores, trabajadores y sus organizaciones sobre esta cuestión. La Comisión pide al Gobierno que comunique información sobre los progresos realizados a este respecto.

Prohibición de la discriminación en los anuncios de vacantes. La Comisión recuerda que la ley federal núm. 162-FZ, de 2 de julio de 2013, enmienda la Ley Federal núm. 1032 I sobre el Empleo y otros Actos Legislativos, modificando el artículo 25 para prohibir de manera explícita, la difusión de anuncios de vacantes que contengan restricciones o que establezcan preferencias basadas en motivos de sexo, raza, color, nacionalidad, idioma, origen, propiedad, familia, situación social y laboral, edad, lugar de residencia, actitud hacia la religión, convicciones, afiliación o no afiliación a asociaciones voluntarias o grupos sociales, así como cualquier otro factor no relacionado con las calificaciones de los trabajadores, excepto en los casos en los que leyes específicas establezcan estas restricciones o preferencias. El Código de Delitos Administrativos también fue enmendado en consecuencia para introducir una definición de discriminación y para contemplar multas, en caso de vacantes laborales discriminatorias. La Comisión toma nota de las observaciones de la KTR, en las que alega que, a pesar de la adopción de la ley federal núm. 162 FZ, de 2 de julio de 2013, siguen publicándose anuncios de vacantes que contienen motivos discriminatorios de selección, y que, en la práctica, muchos empleadores y agencias de contratación que dejaron de publicar puestos de trabajos discriminatorios, aún aplican criterios discriminatorios en la fase de contratación. Tomando nota de que el Gobierno no comunicó información ni formuló comentarios sobre este punto, la Comisión solicita al Gobierno que transmita su respuesta a las observaciones de la KTR. Además, la Comisión reitera su solicitud al Gobierno de que especifique las disposiciones legales a que se refiere el artículo 25 de la Ley sobre Empleo, en su forma enmendada, y que transmita las decisiones administrativas o judiciales pertinentes para aclarar los casos en los que no se aplica la prohibición de discriminación en la contratación, y los motivos conexos.

Artículos 1 y 5. Discriminación basada en motivos de sexo. Medidas especiales de protección. Desde 2002, la Comisión ha venido solicitando al Gobierno que revisara el artículo 253 del Código del Trabajo (prohibición del trabajo de las mujeres en labores arduas y que se realicen en condiciones perjudiciales o peligrosas) y la resolución núm. 162, de 25 de febrero de 2000, que excluye a las mujeres de un empleo en 456 ocupaciones y 38 ramas de industria. Recuerda que el Código del Trabajo (artículos 99, 113, 259, 298, etc.), contiene disposiciones específicas respecto de las mujeres que tienen hijos menores de 3 años de edad (o 1 año y medio) especialmente respecto del tiempo de trabajo (horas extraordinarias, trabajo nocturno, trabajo por turnos, etc.). En 2014, el Gobierno indicó que decidió enmendar la resolución núm. 162 y que están en curso trabajos para introducir un sistema general de gestión de riesgos laborales, en colaboración con los interlocutores sociales en cada lugar de trabajo. La Comisión toma nota de las observaciones de la KTR, según las cuales, en 2017, tras la recomendación del Comité de las Naciones Unidas para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (CEDAW), el Tribunal Supremo sostuvo que el caso de una mujer a la que se había denegado un trabajo como oficial de navegación, debería ser rexaminado a nivel de distrito. Sin embargo, la KTR observa que la cuestión sigue sin resolverse, dado que está aún en vigor la lista de las ocupaciones e industrias prohibidas. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno, según la cual considerará la posibilidad de enmendar el artículo 298 del Código del Trabajo, para permitir que las mujeres con hijos menores de 3 años de edad trabajen en turnos rotatorios, supeditado a su consentimiento por escrito. Sin embargo, la Comisión toma nota con preocupación de que el Gobierno reitera su declaración anterior de que no considera que las demás disposiciones mencionadas equivalgan a la discriminación, puesto que simplemente reflejan la especial preocupación del Estado por las personas que necesitan una mayor protección social y legal. Por último, la Comisión toma nota de las observaciones finales, de 16 de octubre de 2017, del Comité de las Naciones Unidas de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CESCR), según las cuales hay una discusión en curso para revisar la lista contenida en la resolución núm. 162, de 25 de febrero de 2000 (documento E/C.12/RUS/CO/6, párrafo 28). En ese sentido, la Comisión recuerda que con el tiempo se ha producido un cambio importante de un enfoque puramente protector sobre el empleo de las mujeres a otro basado en la promoción de una genuina igualdad entre hombres y mujeres y la eliminación de leyes y prácticas discriminatorias. La Comisión recuerda que en su Estudio General de 2012 (párrafos 838 a 840), destaca la distinción que ha de hacerse entre las medidas especiales de protección de la maternidad (en sentido estricto), que entran en el ámbito de aplicación del artículo 5 del Convenio, y las medidas basadas en percepciones estereotipadas de las capacidad de las mujeres y del papel que les corresponde en la sociedad, lo que es contrario al principio de igualdad de oportunidades y de trato. Las disposiciones vinculadas con la protección de las personas que trabajan en condiciones peligrosas o difíciles deberían dirigirse a la protección de la salud y la seguridad, tanto de hombres como de mujeres, en el trabajo, al tiempo que se tienen en cuenta las diferencias de género respecto de los riesgos específicos para su salud. Además, con miras a derogar las medidas de protección discriminatorias aplicables al empleo de las mujeres, tal vez sea necesario examinar qué otras medidas, como por ejemplo una protección de la salud mejorada, tanto para los hombres como para las mujeres, una seguridad y un transporte adecuados, así como servicios sociales, serían necesarios para garantizar que las mujeres puedan acceder a ese tipo de empleos en pie de igualdad con los hombres. En consecuencia, la Comisión insta firmemente al Gobierno a que adopte medidas inmediatas para revisar la resolución núm. 162 y el Código del Trabajo, especialmente el artículo 253, para garantizar que las restricciones que se aplican a las mujeres se limiten estrictamente a aquellas cuyo objetivo es la protección de la maternidad, en sentido estricto, y aquellas que brindan condiciones especiales a las embarazadas y a las madres en períodos de lactancia y que no obstaculicen el acceso de las mujeres al empleo y a su remuneración en base a estereotipos de género. La Comisión solicita al Gobierno que comunique información completa sobre todo progreso realizado en este sentido, en consulta con las organizaciones de trabajadores y de empleadores.

Control y aplicación. La Comisión con anterioridad acogió con beneplácito los crecientes esfuerzos realizados por la inspección del trabajo para fortalecer la supervisión y el control del cumplimiento de la legislación laboral relacionada con la protección de las mujeres (embarazadas, mujeres con hijos pequeños y mujeres de las zonas rurales) y de las personas con responsabilidades familiares. Sin embargo, recordando que las denuncias de discriminación sólo son tratadas por los tribunales y no por la inspección del trabajo, también tomó nota de la insuficiente información existente sobre las denuncias de discriminación, o relacionadas con la discriminación, en el empleo y la ocupación que se presentaron a los tribunales. Por consiguiente, solicitó al Gobierno que comunicara información sobre el número y el contenido de los casos relativos a la discriminación.

La Comisión toma nota de los alegatos de la KTR, según los cuales la prohibición de discriminación contenida en la legislación no es efectiva, debido a que la inspección del trabajo no tiene el derecho de emprender ninguna acción contra el empleador y la presentación de una denuncia ante los tribunales no da lugar a ninguna protección o restauración efectiva de los derechos de un trabajador. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno, según la cual la inspección del trabajo brinda asesoramiento y asistencia a los trabajadores que apelan a los tribunales para cuestiones de discriminación. También acoge con beneplácito la adopción de la ley federal núm. 272 FZ, que enmienda algunas disposiciones legislativas de la Federación de Rusia, de cara a una mayor responsabilidad de los empleadores por infracciones a la legislación. La Comisión acoge con beneplácito la indicación del Gobierno de que la ley federal núm. 272 FZ, enmienda el artículo 29 del Código de Procedimiento Civil, para permitir que los ciudadanos instituyan procedimientos legales para la restauración de sus derechos laborales en los tribunales más cercanos del lugar de residencia del demandante. Sin embargo, la Comisión lamenta tomar nota de la continua falta de información proporcionada por el Gobierno en relación con el número y de los resultados de los casos tramitados en los tribunales, dificultando la evaluación de si los mecanismos de denuncia vigentes son accesibles en la práctica y permite que los trabajadores hagan valer de manera efectiva su derecho a la no discriminación y a la igualdad, en virtud del Código del Trabajo. Recuerda que el hecho de que no se hayan presentado quejas o reclamaciones o que su número sea muy reducido, permite indicar la falta de un marco legal apropiado, un desconocimiento de los derechos, la falta de confianza en los procedimientos, falta de acceso efectivo a éstos, o el temor a represalias. El hecho de que no haya quejas también puede indicar que el sistema de registro de violaciones es deficiente. Además, la Comisión subraya que la tramitación judicial de las quejas individuales presentadas ante los tribunales ordinarios, incluidas las decisiones sobre las reparaciones y las sanciones apropiadas, sigue siendo una de las características comunes en la aplicación de todas las disposiciones relativas a la no discriminación y a la igualdad de remuneración. Es importante la función que incumbe a los tribunales de sentar jurisprudencia, promoviendo el principio del Convenio, y estableciendo recursos que incluyan órdenes para la indemnización y el reintegro (véase Estudio General de 2012, op. cit., párrafos 870 y 883). En consecuencia, la Comisión insta firmemente una vez más al Gobierno a que comunique información sobre el número y el contenido de los casos relativos a la discriminación en todos los aspectos del empleo y la ocupación que se presentan ante los tribunales, en virtud del Código del Trabajo, y sobre los resultados de esos casos, así como el impacto que tiene limitar los recursos que pueden presentarse para obtener una reparación exclusivamente ante los tribunales. La Comisión también solicita al Gobierno que adopte medidas para fortalecer o establecer mecanismos que analicen y supervisen la igualdad de oportunidades y de trato (o de no discriminación) para todos los grupos comprendidos en el Convenio, y que comunique información a este respecto. Además, se pide al Gobierno que proporcione información sobre cualquier actividad emprendida para: i) sensibilizar sobre la legislación pertinente en materia de no discriminación, aumentar la capacidad de las autoridades competentes, incluidos los jueces, los inspectores del trabajo y otros funcionarios públicos, para identificar y abordar los casos de discriminación, y ii) promover la comprensión pública de la legislación pertinente, por ejemplo mediante campañas en los medios de comunicación o cursos de formación impartidos a los interlocutores sociales.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.