Observation (CEACR) - adopted 2018, published 108th ILC session (2019)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Mexico (Ratification: 1950)

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La commission prend note avec intérêt que le Sénat de la République a approuvé, le 20 septembre 2018, la ratification de la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

La commission prend note des observations de la Confédération des chambres industrielles des Etats-Unis du Mexique (CONCAMIN) et de la Confédération patronale de la République du Mexique (COPARMEX), jointes au rapport du gouvernement, qui concernent des questions soulevées dans le présent commentaire. La commission prend également note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI), reçues le 1er septembre 2018, ainsi que des observations de l’Union nationale des travailleurs (UNT) et de l’Université nationale autonome du Mexique (STUNAM), reçues le 2 septembre 2018, et d’IndustriALL Global Union (IndustriALL), reçues le 10 septembre 2018, qui concernent des questions soulevées dans le présent commentaire. La commission prend également note de la réponse du gouvernement aux observations de la CSI et d’IndustriALL de 2017, fournissant des informations sur le processus de consultation mené dans le cadre de la réforme constitutionnelle et les réponses aux allégations de violations concrètes. La commission constate également que, comme l’indique le gouvernement, certaines des allégations formulées dans ces observations sont examinées par le Comité de la liberté syndicale, en particulier dans le cas no 2694 auquel renvoie la commission, ainsi qu’aux recommandations en découlant. La commission prie le gouvernement de continuer à communiquer ses commentaires sur les autres observations relatives à l’application de la convention dans la pratique qui ne figurent pas dans le cas no 2694.

Suivi des conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 107e session, mai-juin 2018)

La commission prend note des discussions qui se sont tenues en juin 2018 à la Commission de l’application des normes de la Conférence, ainsi que des conclusions de celles-ci qui encouragent le gouvernement à: continuer de prendre les mesures législatives prévues dans le contexte de la réforme constitutionnelle, toujours en consultation avec les partenaires sociaux au niveau national; garantir que, en consultation avec les partenaires sociaux, la législation secondaire nécessaire à la mise en œuvre de la réforme constitutionnelle et de la loi fédérale du travail est conforme à la convention; continuer de s’acquitter de son obligation légale de publier l’enregistrement des syndicats et leurs statuts, ainsi que les conventions collectives en vigueur; et veiller à ce que les syndicats puissent exercer leur droit à la liberté syndicale, dans la législation et dans la pratique.

Droits syndicaux et libertés publiques. En ce qui concerne les allégations faisant état de plusieurs décès, de nombreux blessés et de l’arrestation de syndicalistes dans le cadre d’un conflit collectif dans le secteur de l’éducation à Oaxaca, la commission prend note des informations du gouvernement selon lesquelles les rapports publiés par le Sénat de la République et la Commission nationale des droits de l’homme sur ces événements indiquent qu’il n’est pas établi qu’une grève ou un conflit du travail soit à l’origine des faits, ou que les victimes appartenaient à un quelconque syndicat. Le gouvernement indique que, en ce qui concerne les actes de violence présumés dont font état les observations de la CSI et d’IndustriALL de 2015 et de 2016, il est toujours en attente d’éléments additionnels que les organisations pourraient lui fournir, afin de pouvoir ouvrir une enquête concernant ces faits. La commission note également que, dans leurs dernières observations, la CSI et l’UNT allèguent de nouveaux actes de violence antisyndicale, notamment le meurtre le 18 novembre 2017 de deux mineurs qui participaient à une grève dans l’Etat de Guerrero, l’agression de 130 travailleurs universitaires syndiqués à San Cristóbal de las Casas le 9 février 2017, et un autre meurtre (porté à la connaissance du Comité de la liberté syndicale dans le cadre du cas no 2694), ainsi que le décès d’un militant syndical en janvier 2018, après avoir reçu des menaces pour avoir fait la promotion d’un nouveau syndicat (sans que soit précisé dans ce dernier cas l’identité du défunt). La commission prie le gouvernement de formuler ses commentaires à cet égard et invite les organisations concernées à communiquer au gouvernement les informations additionnelles dont elles disposent.

Article 2 de la convention. Conseils de conciliation et d’arbitrage. Réforme constitutionnelle de la justice du travail. Suite à ses précédents commentaires relatifs aux observations des organisations de travailleurs alléguant que le fonctionnement des conseils de conciliation et d’arbitrage entravent l’exercice de la liberté syndicale, la commission avait pris note avec satisfaction de l’adoption et de l’entrée en vigueur, en février 2017, de la réforme de la Constitution politique des Etats-Unis du Mexique, dans le cadre du processus de réforme de la justice du travail, dont les principaux changements prévoient que: la justice du travail soit rendue par des organes du pouvoir judiciaire fédéral ou local (qui seraient investis des fonctions qu’exercent actuellement les conseils); les procédures de conciliation (étape généralement réalisée avant la saisine des tribunaux du travail) soient plus souples et plus efficaces (avec la création de centres de conciliation spécialisés et impartiaux dans chaque entité fédérale); et l’instance fédérale de conciliation soit un organisme décentralisé ayant connaissance de l’enregistrement de toutes les conventions collectives du travail et des organisations syndicales. Le gouvernement indique que quatre projets de lois de réglementation ont été présentés pour l’application de la réforme constitutionnelle; que le Sénat a conclu, en avril 2018, un accord en vertu duquel la tenue d’audiences publiques a été approuvée; et que, le 29 août 2018, une nouvelle législature a été constituée au Congrès, et qu’il espère que celle-ci tiendra les audiences susmentionnées. Le gouvernement indique également que neuf entités fédérales ont déjà modifié leur Constitution pour l’harmoniser avec les dispositions de la Constitution fédérale et que, en ce qui concerne la création de l’organisme public décentralisé, chargé de la conciliation, des conflits auprès de compétence fédérale et de l’enregistrement national des organisations syndicales et des conventions collectives de travail, le Secrétariat du travail et de la prévoyance sociale a mis au point des outils administratifs, organisationnels, technologiques et logistiques pour la mise en œuvre de cet organisme ainsi que pour le transfert des dossiers. En ce qui concerne la création des tribunaux du travail, le Pouvoir judiciaire de la Fédération a créé, en mai 2018, l’Unité de mise en œuvre de la réforme, et au niveau local la Commission nationale des tribunaux supérieurs et suprêmes de la justice a approuvé, en mai 2017, la mise en place d’une commission du travail pour donner suite aux travaux de mise en œuvre de la réforme. En outre, la commission note que la CSI, IndustriALL et l’UNT expriment leurs préoccupations face à la législation secondaire en cours d’élaboration pour mettre en œuvre la réforme et dénoncent tant le retard pris dans son adoption (dont la date limite était le 24 février 2018) que l’absence de concrétisation des consultations annoncées par le gouvernement à la Commission de l’application des normes (l’UNT allègue le refus de dialoguer avec les syndicats démocratiques) et l’intention d’adopter un projet de loi présenté par des sénateurs issus du syndicalisme corporatif, dont l’objectif serait de remettre en cause la réforme constitutionnelle et de perpétuer le système de contrats de protection et de faux tripartisme. La CSI exprime ses préoccupations en ce qui concerne le projet de loi qui, selon elle: i) ne réglerait pas le problème de parti pris politique et de corruption que posent actuellement les conseils de conciliation et d’arbitrage en proposant de soumettre le nouvel organisme décentralisé (Institut fédéral de conciliation au travail et d’enregistrement) à un conseil tripartite qui serait contrôlé par les organismes responsables des contrats de protection, le Secrétariat du travail et de la Prévoyance sociale ayant indiqué que les tribunaux du travail indépendants ne seraient pas opérationnels tant que les conseils de conciliation et d’arbitrage n’auront pas statué sur toutes les affaires en suspens – ces affaires se comptent par milliers et il faudrait des années pour en venir à bout; ii) l’approche du scrutin afin de déterminer quel syndicat sera considéré comme le signataire de la convention collective contenue dans le projet prévoit des procédures administratives complexes qui empêcheraient pratiquement le remplacement des syndicats non représentatifs; iii) le projet prévoit d’affaiblir les dispositions relatives à la transparence en ce qui concerne la diffusion d’informations sur les syndicats et les conventions collectives en vigueur; et iv) l’exigence d’un vote à bulletin secret que les travailleurs doivent organiser pour l’adoption des conventions collectives est remise en cause par une déclaration vague selon laquelle les organisations censées représenter les travailleurs doivent démontrer qu’elles ont l’appui des organisations de travailleurs, mais sans définir de critères ni prévoir de contrôles à cet égard, ce qui confère à l’institut un large pouvoir discrétionnaire pour décider si les preuves en la matière existent ou non. La commission prend également note que la CONCAMIN et la COPARMEX s’accordent à souligner l’importance de poursuivre les consultations sur la législation pour mettre au point la réforme constitutionnelle. Tout en prenant note des préoccupations exprimées par les partenaires sociaux et des informations communiquées par le gouvernement concernant la mise en œuvre de la réforme, la commission encourage une fois encore le gouvernement à soumettre à la consultation tripartite les développements législatifs prévus pour donner effet à la réforme constitutionnelle. Elle rappelle au gouvernement qu’il peut solliciter l’assistance technique du Bureau, et le prie de fournir des informations sur tout fait nouveau à cet égard.

Représentativité syndicale. Syndicats et contrats de protection. Dans son observation précédente, la commission a demandé une fois encore au gouvernement, en consultation avec les partenaires sociaux, de prendre les mesures législatives et pratiques nécessaires pour trouver des solutions aux problèmes soulevés par le phénomène des syndicats de protection et des contrats de protection. La commission rappelle que plusieurs organisations nationales et internationales de travailleurs dénoncent depuis longtemps aux organes de contrôle de l’OIT la violation du droit d’organisation par ces contrats de protection, alléguant que des syndicats non représentatifs, en collusion avec les autorités, concluent des conventions collectives avec les employeurs dans le dos des travailleurs, en accordant de l’argent, des avantages et des pouvoirs discrétionnaires pour gérer les relations professionnelles – en réduisant les salaires et en empêchant la constitution de syndicats indépendants, puisqu’il est extrêmement difficile de créer un tel syndicat une fois le contrat de protection enregistré. A cet égard, le gouvernement rappelle les différentes mesures législatives et pratiques qu’il a prises pour trouver des solutions aux problèmes posés par ce phénomène, en soulignant ce qui suit: i) la réforme de la loi fédérale du travail de 2012, qui prévoit l’obligation du Secrétariat du travail et de la prévoyance sociale de mettre à disposition du public le contenu des statuts, les directives et les notes enregistrées par les syndicats; ii) le système de consultation de groupes syndicaux, le site Internet qui fournit des informations sur les registres de 3 371 organisations syndicales (existantes à la fin de 2017) et sur les notes en vigueur; iii) la possibilité de consulter en ligne les conventions collectives, le règlement du travail interne et les conventions en vigueur déposés auprès du Conseil fédéral de conciliation et d’arbitrage; iv) la réforme constitutionnelle de 2017 susmentionnée, qui vise notamment à établir des règles précises pour désamorcer les conflits liés au fait de savoir quel syndicat sera signataire de la convention et limiter les abus sur les lieux de travail par la signature de conventions collectives (le gouvernement souligne que, ces dernières années, dans les différends liés au fait de savoir quel syndicat sera signataire de la convention, 43 pour cent des syndicats signataires n’ont pas remporté le scrutin – ce qui reflète la liberté des travailleurs d’exercer leurs droits syndicaux – et que, chaque fois que des allégations de violations présumées ont été présentées, le gouvernement a toujours mené des enquêtes et communiqué des informations en temps utile à l’OIT); v) l’adoption d’un protocole d’inspection du travail sur la libre négociation collective (qui oblige les employeurs à soumettre plusieurs documents après une visite d’inspection – comme les documents justifiant que la convention collective a été portée à la connaissance des travailleurs – et en vertu duquel, de 2016 à septembre 2018, 217 inspections auraient été effectuées, et 528 violations présumées auraient été constatées, au profit de 71 687 travailleurs); et vi) la ratification de la convention no 98. La commission note également que la CSI, IndustriALL et l’UNT allèguent que, malgré les mesures prises, la pratique des syndicats et des contrats de protection persiste dans le pays, qui continue d’être enregistrée avant même que les entreprises ne fonctionnent. IndustriALL cite des exemples de violations de la convention portées devant le Comité de la liberté syndicale dans le cas no 2694 et souligne l’importance de bénéficier d’une assistance technique du Bureau. En outre, la CSI et l’UNT dénoncent des irrégularités dans le traitement des revendications concernant le fait de savoir quel syndicat sera considéré comme signataire des conventions collectives. Enfin, la commission note que la CONCAMIN et la COPARMEX conviennent de l’importance d’assurer la représentativité réelle des organisations syndicales. Tout en prenant note avec une profonde préoccupation des différentes déclarations faites, la commission encourage le gouvernement à soumettre les questions soulevées à un large débat avec les partenaires sociaux concernés et le prie instamment de prendre des mesures législatives et pratiques additionnelles pour trouver des solutions aux problèmes posés par le phénomène des syndicats et des contrats de protection dans l’exercice des droits et garanties prévus par la convention. Réaffirmant que l’assistance technique du Bureau reste à sa disposition et espérant que la mise en œuvre de la réforme constitutionnelle et de la législation secondaire sera l’occasion de progresser encore dans le règlement de ces problèmes, la commission prie le gouvernement de communiquer des informations détaillées sur toute évolution à cet égard.

Publication de l’enregistrement des organisations syndicales. La commission note que, en juin 2018, la Commission de l’application des normes a demandé au gouvernement de continuer à s’acquitter de son obligation légale actuelle de publier l’enregistrement et les statuts des syndicats, ainsi que les conventions collectives applicables. La commission note que le gouvernement répète les informations qu’il a communiquées à la Commission de l’application des normes, en indiquant que: i) le 30 avril 2018, l’enregistrement de 3 422 organisations syndicales avait été publié dans le «système de consultation des organisations syndicales» (syndicats, fédérations et confédérations) de compétence fédérale – à ce jour, le système a enregistré 254 512 consultations, et le Conseil fédéral de conciliation et d’arbitrage numérise et publie périodiquement toutes les conventions collectives; ii) en ce qui concerne les enregistrements au niveau local, les conseils de conciliation et d’arbitrage s’acquittent de leurs obligations en matière de transparence, au moyen des différents mécanismes énoncés au point V de l’article 124 de la loi générale en matière de transparence et d’accès à l’information publique; et iii) ces obligations seront du ressort de l’organisme public décentralisé après approbation et entrée en vigueur de la législation secondaire. La commission note en outre que: i) l’UNT fait valoir que la plupart des entités fédérales ne publient pas sur leur site Internet les conventions collectives qu’elles enregistrent au jour le jour; et ii) la CSI exprime ses préoccupations au sujet du principal projet de législation secondaire mettant en œuvre la réforme constitutionnelle, estimant qu’il pourrait affaiblir les mesures de transparence envisagées pour la publication des données sur les syndicats et les conventions collectives. La commission demande au gouvernement de continuer à communiquer des informations sur la mise en œuvre de l’obligation légale des conseils de conciliation et d’arbitrage de publier l’enregistrement et les statuts des syndicats, ainsi que sur toute incidence de la mise en œuvre de la nouvelle réforme constitutionnelle et sa législation secondaire sur la procédure d’enregistrement des syndicats, notamment la publication de l’enregistrement et des statuts des syndicats.

Articles 2 et 3. Possibilité de pluralisme syndical dans les administrations publiques et réélection de dirigeants syndicaux. La commission rappelle que, depuis des années, elle formule des commentaires au sujet des dispositions suivantes: i) l’interdiction de la coexistence de plusieurs syndicats au sein d’une même administration publique (art. 68, 71, 72 et 73 de la loi fédérale sur les travailleurs au service de l’Etat (LFTSE)); ii) l’interdiction faite aux membres d’un syndicat de cesser de faire partie de ce syndicat (art. 69 de la LFTSE); iii) l’interdiction, pour les syndicats de fonctionnaires, de s’affilier à des organisations syndicales ouvrières ou agricoles (art. 79 de la LFTSE); iv) l’allusion à la Fédération des syndicats de travailleurs au service de l’Etat (FSTSE) en tant qu’unique centrale reconnue par l’Etat (art. 84 de la LFTSE); v) l’imposition par voie législative du monopole syndical de la Fédération nationale des syndicats des établissements bancaires (FENASIB) (art. 23 de la loi portant réglementation du titre XIII bis, paragr. B, de l’article 123 de la Constitution); et vi) l’interdiction de réélection au sein des syndicats (art. 75 de la LFTSE). La commission note que le gouvernement réaffirme que, en vertu de la jurisprudence de la Cour suprême de justice, les restrictions législatives à la liberté syndicale susmentionnées des fonctionnaires ne s’appliquent pas, soulignant que la réélection des dirigeants est possible et qu’un enregistrement de syndicats multiples est effectué, et que le fait que les syndicats demandeurs dépendent d’une même unité n’est pas un obstacle à leur enregistrement (citant en exemple le cas du Secrétariat des communications et du transport du pouvoir exécutif fédéral – avec huit syndicats enregistrés). Le gouvernement indique que les membres de la Chambre des députés ont présenté diverses initiatives visant à modifier les dispositions concernées, en décrivant dans les détails les mesures qui n’ont pas obtenu d’avis favorable de l’organe législatif – et faisant référence à une mesure récente du 26 juillet 2017 proposant la réforme de la plupart de ces dispositions (art. 68-69, 71-73, 79 et 84) et qui est encore en cours d’examen. En outre, la commission note que l’UNT rappelle que la LFTSE a été sanctionnée en 1963 – la commission ayant immédiatement souligné son incompatibilité avec la convention – et fait valoir que l’affirmation du gouvernement selon laquelle les dispositions en question ne sont pas applicables ne reflète que très partiellement la réalité, puisque les décisions rendues par la Cour n’ont pas eu pour effet l’abrogation de ces articles, de sorte que les travailleurs qui revendiquent l’application de leurs critères doivent promouvoir des actions à long terme. Rappelant la nécessité d’assurer la conformité des dispositions législatives avec la convention, même si celles-ci ont été annulées ou ne sont pas appliquées dans la pratique, la commission demande à nouveau au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier les dispositions restrictives susmentionnées afin de les rendre conformes à la jurisprudence nationale et à la convention, et de communiquer des informations sur toute évolution à cet égard.

Article 3. Droit d’élire librement les représentants syndicaux. Interdiction faite aux étrangers d’accéder aux fonctions de dirigeant syndical (art. 372, II, de la LFTSE). Dans ses précédents commentaires, la commission a pris note de l’indication du gouvernement selon laquelle: i) l’article 372 de la LFTSE, disposant que les étrangers ne peuvent accéder aux fonctions de dirigeant syndical, a été tacitement abrogé par la modification de l’article 2 de cette loi, qui interdit toute discrimination fondée sur l’origine ethnique ou nationale; et ii) les autorités chargées de l’enregistrement ne font pas de la nationalité mexicaine un préalable à la candidature aux fonctions de dirigeant syndical, cette interdiction n’étant pas appliquée dans la pratique. La commission note que, dans son dernier rapport, le gouvernement réaffirme que la restriction législative ne s’applique pas dans la pratique. Rappelant à nouveau qu’il est nécessaire de garantir la conformité des dispositions législatives avec la convention, même si ces dispositions sont désormais sans effet ou ne s’appliquent pas dans la pratique, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 372, II, de la LFTSE afin que la restriction en question, qui fait l’objet d’une abrogation tacite, soit expressément abrogée.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.