Observation (CEACR) - adopted 2018, published 108th ILC session (2019)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Kazakhstan (Ratification: 2000)

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La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI), recibidas el 1.º de septiembre, el 12 de octubre y el 15 de noviembre de 2018, relativas a las cuestiones planteadas por la Comisión a continuación, así como alegatos de violaciones de derechos humanos fundamentales, incluyendo la agresión física al presidente de un sindicato de trabajadores del complejo de combustible y energía en la región de Karaganda. La Comisión toma nota con profunda preocupación de la presunta paliza propinada al dirigente sindical y las presuntas lesiones que sufrió, e insta firmemente al Gobierno a que investigue la cuestión sin demora y lleve a los autores ante la justicia. Pide al Gobierno que informe de cualquier avance a este respecto. La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación de Empleadores de la República de Kazajstán (KRRK), a los que se refiere a continuación.

La Comisión recuerda que, en junio de 2017, la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia consideró que el Gobierno debería aceptar una misión tripartita de alto nivel antes de la Conferencia Internacional del Trabajo de 2018, con el fin de evaluar los progresos realizados con miras al cumplimiento de sus conclusiones. La Comisión toma nota del informe de dicha misión, la cual tuvo lugar en mayo de 2018. Toma nota, en particular, de la Hoja de ruta para aplicar las recomendaciones de la Comisión de Expertos en relación con la aplicación del Convenio preparada por el Gobierno y presentada en la reunión tripartita con la misión tripartita de alto nivel.

La Comisión había tomado nota anteriormente del caso de la Sra. Larisa Kharkova, la presidenta de la ahora liquidada Confederación de Sindicatos Independientes de Kazajstán (KNPRK), que fue sentenciada a cuatro años de restricción de su libertad de movimiento, a cien días de trabajo obligatorio y a una prohibición de cinco años de ostentar ningún cargo en una organización pública o no gubernamental, y de los casos del Sr. Amin Eleusinov, el presidente de un sindicato afiliado a la KNPRK, y del Sr. Nurbek Kushakbaev, el vicepresidente de la KNPRK, que fueron sentenciados a dos y dos años y medio de prisión, respectivamente, y a quienes se prohibió tomar parte en actividades sindicales después de su puesta en libertad. La Comisión toma nota de que el Comité de Libertad Sindical ha examinado detenidamente los tres casos en el marco del caso núm. 3283 (véase 386.º informe, junio de 2018, párrafos 424 a 474). Toma nota asimismo de que, según el informe de la misión tripartita de alto nivel y la indicación del Gobierno, se ha puesto en libertad al Sr. Eleusinov y al Sr. Kushakbaev.

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores, sin ninguna distinción, de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a ellas. Personal penitenciario y bomberos. La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno relativa al derecho de sindicación de los bomberos y del personal penitenciario, así como de la información al respecto contenida en el informe de la misión tripartita de alto nivel. Toma nota, en particular, de que el personal penitenciario, como parte de los organismos encargados de hacer cumplir la ley, está bajo la responsabilidad del Ministerio del Interior y, como tal, tiene prohibido constituir sindicatos y afiliarse a ellos. Sin embargo, de los trabajadores de estos organismos (incluido el personal penitenciario y los bomberos), sólo los militares y los policías tienen prohibido constituir sindicatos y afiliarse a ellos; todo el personal civil empleado en los mismos goza de este derecho. La Comisión toma nota de que la misión tripartita de alto nivel se reunió con los dirigentes del Sindicato de Trabajadores de las Fuerzas de Defensa, así como con los presidentes de las principales organizaciones sindicales de los sistemas penitenciarios para dos regiones. Toma nota asimismo de que, de manera análoga, según el informe de la misión, todos los civiles que trabajan en los servicios de extinción de incendios gozan del derecho de constituir sindicatos y de afiliarse a ellos.

Derecho a establecer organizaciones sin previa autorización. La Comisión recuerda que, tras la entrada en vigor de la Ley de Sindicatos, todos los sindicatos existentes debían registrarse nuevamente. Recuerda asimismo que había tomado nota anteriormente con preocupación de que se había denegado a los afiliados de la KNPRK el registro y el nuevo registro, lo que había acabado conduciendo a su liquidación. La Comisión recuerda que esto sucedió a pesar de las garantías que el Ministerio de Justicia y el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Social (MLSD) dieron en 2016 a la misión de contactos directos de la OIT de que analizarían este asunto y prestarían asistencia a los sindicatos, según fuera pertinente. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que, el 29 de junio de 2018, con arreglo a la Hoja de ruta, se había establecido un servicio permanente de atención telefónica al nivel del MLSD relativo a las cuestiones del registro de los sindicatos y a las actividades de los mismos. Sin embargo, la Comisión toma nota de la alegación de la CSI de que dicho servicio carece de la capacidad y del mandato para desempeñar su función. La CSI hace referencia a este respecto a las negativas recientes a registrar organizaciones sobre la base de la KNPRK anterior. La Comisión pide al Gobierno que formule sus comentarios al respecto. La Comisión toma nota además de las conclusiones del Comité de Libertad Sindical, que señaló los aspectos legislativos del caso núm. 3283 a la atención de la Comisión. Toma nota, en particular, que varias leyes regulan el registro y que se denegó a algunos sindicatos el nuevo registro debido a que sus estatutos no estaban en conformidad con una de las leyes aplicables o con todas ellas. Por lo tanto, la Comisión pide al Gobierno que colabore con los interlocutores sociales a fin de pasar revista a las dificultades a las que se enfrentan los sindicatos al tratar de registrase, con miras a hallar medidas apropiadas, incluidas legislativas, para dar pleno cumplimiento al artículo 2 del Convenio y para garantizar el derecho de los trabajadores a constituir organizaciones sin previa autorización. Pide al Gobierno que proporcione información sobre todos los avances realizados a este respecto.

Derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a ellas. La Comisión había pedido anteriormente al Gobierno que enmendara los siguientes artículos de la Ley de Sindicatos, a fin de garantizar el derecho de los trabajadores a decidir libremente si desean asociarse o afiliarse a una estructura sindical de nivel superior, y de rebajar los requisitos en lo que respecta a los umbrales con miras a establecer organizaciones de nivel superior:

-los artículos 11, 3), 12, 3), 13, 3) y 14, 4), que exigen, bajo la amenaza de cancelación del registro en virtud del artículo 10, 3), la afiliación obligatoria de los sindicatos sectoriales, territoriales y locales a una asociación sindical nacional en el plazo de seis meses tras su registro, a fin de garantizar el derecho de los trabajadores a decidir libremente si desean asociarse o afiliarse a una estructura sindical superior, y
-el artículo 13, 2), que exige que un sindicato sectorial represente a no menos de la mitad del total de la fuerza de trabajo del sector o de sectores conexos, o a organizaciones del sector o sectores conexos, o que tenga subdivisiones estructurales y organizaciones miembros en el territorio de más de la mitad de todas las regiones, ciudades de importancia nacional y la capital, con miras a rebajar este requisito en lo que respecta a los umbrales.

La Comisión toma nota de que la Hoja de ruta prevé una serie de medidas que deben adoptarse en consulta con los sindicatos interesados a fin de abordar esta cuestión y, en último término, de lograr una propuesta común para la enmienda de la ley con miras a su presentación ante el Parlamento en noviembre de 2018. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que el MLSD estaba recopilando propuestas de los organismos estatales pertinentes y de los interlocutores sociales. Al tiempo que toma nota de que se llevaron a cabo, con el apoyo de la Oficina, dos actividades encaminadas a discutir posibles enmiendas a la Ley de Sindicatos con los sindicatos, la Comisión lamenta tomar nota de la falta de progresos en relación a las discusiones de las propuestas de los sindicatos y en llegar a una posición común. La Comisión insta firmemente al Gobierno a que adopte las medidas necesarias con el fin de enmendar sin demora los artículos 11, 3), 12, 3), 13, 2) y 3), y 14, 4), de la Ley de Sindicatos en consulta con los interlocutores sociales, con objeto de garantizar el derecho de los trabajadores a decidir libremente si desean asociarse a una estructura sindical de nivel superior o afiliarse a la misma, y de rebajar los requisitos en lo que respecta a los umbrales para establecer organizaciones de nivel superior. Pide al Gobierno que proporcione información sobre todos los progresos realizados a este respecto.

Ley sobre la Cámara Nacional de Empresarios. La Comisión había instado anteriormente al Gobierno a que enmendara la Ley sobre la Cámara Nacional de Empresarios (NCE), con el fin de eliminar toda posible injerencia por el Gobierno en el funcionamiento de la Cámara, y de asegurar la plena autonomía e independencia de las organizaciones libres e independientes de empleadores en Kazajstán. La Comisión recuerda que la ley fomenta la afiliación obligatoria a la NCE (artículo 4,2)) y, durante el período de transición que durará hasta julio de 2018, la participación del Gobierno en la misma y su derecho a vetar las decisiones de la NCE (artículos 19, 2), y 21,1)). La Comisión había tomado nota de las dificultades a las que se enfrentaba la KRRK en la práctica, que se derivaban de la afiliación obligatoria y del monopolio de la NCE y, en particular, de que la acreditación de las organizaciones de empleadores por la NCE y la obligación impuesta en la práctica a las organizaciones de empleadores para que concluyeran un acuerdo anual (un contrato modelo) con la NCE significaban, a todos los efectos, que esta última aprobaba y formulaba los programas de las organizaciones de empleadores, por lo que intervenía en los asuntos internos. La Comisión toma nota de que, según el informe de la misión tripartita de alto nivel y la información proporcionada por el Gobierno en su memoria, existe un acuerdo para enmendar el artículo 148, 5), del Código del Trabajo con el fin de suprimir la referencia a la autoridad de la NCE para representar a los empleadores a nivel nacional, sectorial y regional. La Comisión toma nota además de que la Hoja de ruta prevé que se adopten medidas con miras a responder a las preocupaciones arriba mencionadas que culminen en la presentación de un proyecto de ley para enmendar diversas leyes, incluida la Ley sobre la Cámara Nacional de Empresarios, ante el Parlamento, en noviembre de 2018. La Comisión lamenta tomar nota de la falta de información en cuanto a progresos en lo que respecta a la enmienda de la legislación. La Comisión insta firmemente al Gobierno a que adopte las medidas necesarias sin demora para emendar la Ley sobre la Cámara Nacional de Empresarios y cualquier otra ley pertinente para asegurar la autonomía e independencia plena de las organizaciones de empleadores libres e independientes. Pide al Gobierno que suministre información sobre todos los avances realizados a este respecto.

La Comisión toma nota además de las observaciones de la KRRK, recibidas el 17 de noviembre de 2018, relativas a la Hoja de ruta. Pide al Gobierno que formule comentarios al respecto.

Artículo 3. Derecho de las organizaciones de organizar sus actividades y de formular sus programas. La Comisión había acogido anteriormente con agrado la intención del Gobierno de enmendar el Código del Trabajo relativo al derecho de huelga, haciendo que el artículo 176, 1), 1), en virtud del cual las huelgas se considerarán ilegales cuando tengan lugar en entidades que manejan instalaciones de producción peligrosas, sea más explícito en lo que respecta a las instalaciones que se consideran peligrosas. En la actualidad, las «instalaciones de producción peligrosas» se enumeran en los artículos 70 y 71 de la Ley de Protección Civil, y la empresa en cuestión puede determinarlas con más precisión, de conformidad con la orden núm. 353 del Ministerio de Inversión y Desarrollo (2014). Al tiempo que toma nota de la información proporcionada por el Gobierno relativa al procedimiento que ha de seguirse para declarar una huelga, la Comisión pide al Gobierno que suministre información sobre la situación de la enmienda del Código del Trabajo propuesta anteriormente.

La Comisión había tomado nota con preocupación anteriormente de que los dirigentes sindicales habían sido declarados culpables y condenados en aplicación del artículo 402 del Código Penal (2016), conforme al cual toda incitación a seguir una huelga declarada ilegal por el tribunal se podía castigar hasta con un año de prisión y, en ciertos casos (menoscabo considerable de los derechos e intereses de los ciudadanos, etc.), hasta con tres años de prisión. Recordó que no debían imponerse sanciones penales contra un trabajador por haber llevado a cabo una huelga pacífica y, por tanto, por ejercer meramente un derecho esencial y, por ende, no debían imponerse bajo ningún concepto medidas de encarcelamiento o multas. Tales sanciones sólo podían preverse en los casos en que, durante una huelga, se hubieran cometido actos de violencia contra las personas o los bienes, u otras violaciones graves del derecho penal, y podían imponerse exclusivamente en aplicación de las disposiciones legales que castigan tales actos (véase el Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 158). La Comisión pidió al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para enmendar el artículo 402 del Código Penal para ponerlo en conformidad con este principio. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que, el 17 de agosto de 2018, había organizado una reunión sobre la aplicación de esta disposición con todos los organismos estatales pertinentes. Se decidió que esta cuestión debería ser examinada por el grupo de trabajo interinstitucional del Ministerio Público, que está considerando enmendar diversas leyes con miras a reformar el derecho y el procedimiento penales. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información en relación a todos los avances realizados a este respecto.

Artículo 5. Derecho de las organizaciones a recibir asistencia financiera de organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores. La Comisión había solicitado anteriormente al Gobierno que adoptara, en consulta con los interlocutores sociales, disposiciones legislativas específicas que autorizaran claramente a las organizaciones de trabajadores y de empleadores a beneficiarse, con fines normales y lícitos, de la asistencia financiera o de otro tipo de organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores. La Comisión toma nota de que la Hoja de ruta prevé la redacción de una nota explicativa sobre esta cuestión y sobre el procedimiento que ha de seguirse para la distribución pública. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que se ha redactado una recomendación sobre la obtención de asistencia financiera de organizaciones internacionales. La Comisión pide al Gobierno que proporcione una copia de la misma y que suministre información en relación a las medidas tomadas para adoptar esta recomendación como cuestión de derecho.

[Se solicita al Gobierno que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2019.]