Observation (CEACR) - adopted 2018, published 108th ILC session (2019)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Kazakhstan (Ratification: 2000)

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La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI), reçues le 1er septembre, le 12 octobre et le 15 novembre 2018, qui concernent les questions soulevées ci-après par la commission, ainsi que des allégations de violation des droits fondamentaux, y compris celles d’agression physique contre le président d’un syndicat de travailleurs du complexe pétrolier et énergétique de la région de Karaganda. La commission prend note avec une profonde préoccupation les allégations d’agression physique et de blessures contre le dirigeant syndical et prie instamment le gouvernement d’enquêter sans délai sur la question et de poursuivre les auteurs de ces actes en justice. Elle demande au gouvernement de l’informer de tout fait nouveau à cet égard.

La commission prend note des observations de la Confédération des employeurs de la République du Kazakhstan (KRRK) auxquelles elle se réfère ci dessous. La commission rappelle que, en juin 2017, la Commission de l’application des normes de la Conférence a estimé que le gouvernement devrait accepter une mission tripartite de haut niveau avant la Conférence internationale du Travail de 2018 afin d’évaluer les progrès accomplis dans la suite donnée à ses conclusions. La commission prend note du rapport de mission de la mission tripartie de haut niveau, qui a eu lieu en mai 2018. La commission prend note, en particulier, de la feuille de route pour la mise en œuvre des recommandations de la Commission d’experts pour l’application de la convention, élaborée par le gouvernement et présentée lors de la réunion tripartite tenue avec la mission tripartite de haut niveau.

La commission avait précédemment pris note des affaires concernant Mme Larisa Kharkova, Présidente de la Confédération des syndicats indépendants du Kazakhstan (KNPRK), organisation ayant cessé ses activités, qui a été condamnée à quatre ans de restriction à sa liberté de mouvement, cent jours de travail obligatoire et cinq ans d’interdiction d’exercer des fonctions au sein d’une organisation publique ou non gouvernementale, et M. Amin Eleusinov, Président d’un syndicat affilié à la KNPRK, et M. Nurbek Kushakbaev, Vice Président de la KNPRK, qui ont été condamnés respectivement à deux ans et deux ans et demi d’emprisonnement et à une interdiction d’exercer des activités syndicales après leur sortie de prison. La commission note que ces trois affaires ont été examinées dans les détails par le Comité de la liberté syndicale, dans le cadre du cas no 3283 (voir rapport no 386, juin 2018, paragr. 424 à 474). Elle note en outre, d’après le rapport de la mission tripartite de haut niveau et l’indication du gouvernement, que M. Eleusinov et M. Kushakbaev ont été libérés.

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs, sans distinction aucune, de constituer des organisations et de s’y affilier. Sapeurs-pompiers et personnel pénitentiaire. La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement concernant le droit syndical des sapeurs-pompiers et du personnel pénitentiaire, ainsi que des informations à ce sujet contenues dans le rapport de mission tripartite de haut niveau. Elle note, en particulier, que le personnel pénitentiaire, qui appartient aux organes chargés de l’application de la loi, relève du ministère de l’Intérieur et qu’il lui est donc interdit de constituer des syndicats et de s’y affilier. Toutefois, parmi les employés des organes chargés de l’application de la loi (dont font partie le personnel pénitentiaire et les sapeurs-pompiers), seuls les employés gradés de l’armée ou de la police n’ont pas le droit de constituer des syndicats et de s’y affilier; l’ensemble du personnel civil relevant de ces organes peuvent former des syndicats et s’y affilier. La commission note que la mission tripartite de haut niveau a rencontré les dirigeants du Syndicat des travailleurs des forces de défense ainsi que les présidents des principales organisations syndicales du système pénitentiaire dans deux régions. Elle note également, d’après le rapport, que tout le personnel civil occupé à la lutte contre les incendies jouit du droit de constituer des syndicats et de s’y affilier.

Droit de constituer des organisations sans autorisation préalable. La commission rappelle que, après l’entrée en vigueur de la loi sur les syndicats, tous les syndicats existants ont dû être réenregistrés. Elle rappelle en outre qu’elle avait déjà noté avec préoccupation que les affiliés de la KNPRK s’étaient vu refuser leur enregistrement/réenregistrement, ce qui avait finalement abouti à leur liquidation. La commission rappelle que cette situation s’est produite bien qu’en 2016 le ministère de la Justice et le ministère du Travail et du Développement social aient donné l’assurance à la mission de contacts directs qu’ils étudieraient cette question et aideraient les syndicats, le cas échéant. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle une ligne d’assistance téléphonique concernant les questions d’enregistrement des syndicats et les activités syndicales a été mise en place au ministère du Travail et du Développement social le 29 juin 2018, conformément à la feuille de route. Toutefois, la commission prend note de l’allégation de la CSI selon laquelle la ligne d’assistance téléphonique n’a ni la capacité ni le mandat nécessaire pour remplir ce rôle. La CSI se réfère à cet égard aux récents refus d’enregistrer des organisations dans le cadre de la précédente KNPRK. La commission prie le gouvernement de formuler ses commentaires à ce sujet. La commission prend note en outre des conclusions du Comité de la liberté syndicale qui renvoient l’examen des aspects législatifs du cas no 3283 à la commission. Elle note en particulier que plusieurs textes législatifs réglementent l’enregistrement, et que certains syndicats se sont vu refuser leur réenregistrement au motif que leur statut n’était pas conforme à l’une ou l’autre ou l’ensemble des lois applicables. La commission prie donc le gouvernement d’examiner, en collaboration avec les partenaires sociaux, les difficultés identifiées par les syndicats qui demandaient leur enregistrement, afin de parvenir à des mesures appropriées, notamment législatives, pour donner pleinement effet à l’article 2 de la convention, et pour garantir le droit des travailleurs de constituer des organisations sans autorisation préalable. Elle demande au gouvernement de communiquer des informations sur tout fait nouveau à cet égard.

Droit de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier. La commission avait précédemment demandé au gouvernement de modifier les articles suivants de la loi sur les syndicats afin de garantir le droit des travailleurs de décider librement s’ils souhaitent s’associer ou devenir membres d’une structure syndicale de niveau supérieur et de réduire les exigences en matière de seuils pour établir des organisations de niveau supérieur:

-les articles 11(3), 12(3), 13(3) et 14(4), qui exigent des syndicats sectoriels territoriaux et locaux, sous menace de la suppression de leur enregistrement conformément à l’article 10(3) de cette loi, qu’ils soient affiliés à une association de syndicats nationale dans les six mois qui suivent leur enregistrement, de manière à garantir le droit des travailleurs de décider librement s’ils veulent s’associer à une structure syndicale de niveau supérieur ou en devenir membres; et
-l’article 13(2), qui exige qu’un syndicat fonctionnant au niveau d’un secteur n’inclue pas moins de la moitié des effectifs totaux de travailleurs du secteur ou des secteurs connexes, ou pas moins de la moitié des organisations du secteur ou des secteurs connexes, ou qu’il comprenne les subdivisions structurelles et les organisations membres sur le territoire de plus de la moitié de l’ensemble des régions, villes d’importance nationale et de la capitale, afin de réviser ce seuil à la baisse.

La commission note que la feuille de route prévoit un certain nombre de mesures à prendre en consultation avec les syndicats intéressés pour traiter cette question et, à terme, parvenir à une proposition commune pour modifier la loi, qui seront soumises au Parlement en novembre 2018. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle le ministère du Travail et du Développement social s’emploie à recueillir les propositions auprès des organismes publics et des partenaires sociaux intéressés. Tout en notant que deux activités, visant à examiner avec les syndicats les modifications possibles de la loi sur les syndicats, ont été menées avec l’assistance du Bureau, la commission note avec regret l’absence de progrès dans la discussion sur les propositions des syndicats et le défaut d’une position commune. La commission prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier sans plus tarder les articles 11(3), 12(3), 13(2) et (3), et 14(4) de la loi sur les syndicats, en consultation avec les partenaires sociaux, afin de garantir le droit des travailleurs de décider librement s’ils souhaitent s’associer ou devenir membres d’une structure syndicale de niveau supérieur et de réduire les exigences en matière de seuils pour établir des organisations de niveau supérieur. Elle demande au gouvernement de communiquer des informations sur tout progrès réalisé à cet égard.

Loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs. La commission avait précédemment prié instamment le gouvernement de modifier la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs (NCE), afin d’éliminer toute ingérence possible du gouvernement dans le fonctionnement de la chambre et de garantir pleinement l’autonomie et l’indépendance des organisations d’employeurs libres et indépendantes au Kazakhstan. La commission rappelle que la loi prévoit l’affiliation obligatoire à la NCE (art. 4(2)) et, pendant la période de transition qui se terminera en juillet 2018, la participation du gouvernement à la NCE et son droit de veto à ses décisions (paragr. 19(2) et 21(1)). La commission avait noté en particulier les difficultés rencontrées dans la pratique par la KRRK qui découlent de l’obligation de s’affilier à la NCE et de son monopole, en particulier que l’accréditation des organisations d’employeurs par la NCE et l’obligation imposée dans la pratique aux organisations d’employeurs de conclure un accord annuel (un contrat type) avec la NCE se traduisaient, à tous égards, par le fait que cette dernière approuvait et formulait les programmes des organisations d’employeurs et intervenait ainsi dans leurs affaires internes. La commission note, d’après le rapport de la mission tripartite de haut niveau et les informations communiquées par le gouvernement dans son rapport, qu’il a été convenu de modifier le paragraphe 5 de l’article 148 du Code du travail de manière à supprimer la référence faite au pouvoir de la NCE de représenter les employeurs aux niveaux national, sectoriel et régional. La commission note en outre que la feuille de route prévoit les mesures à prendre pour répondre aux préoccupations susmentionnées, jusqu’à la présentation au Parlement, en novembre 2018, du projet de loi visant à modifier divers textes législatifs, notamment la loi sur la NCE. La commission note avec regret l’absence d’information sur tout progrès dans la modification de la législation. La commission prie instamment le gouvernement de prendre sans délai supplémentaire les mesures nécessaires pour modifier la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs et toute autre législation pertinente de manière à garantir la pleine autonomie et l’indépendance des organisations d’employeurs libres et indépendants. Elle prie le gouvernement de communiquer des informations sur tout fait nouveau à cet égard.

La commission prend note en outre des observations de la KRRK reçues le 17 novembre 2018 concernant la feuille de route. Elle prie le gouvernement de formuler ses commentaires à cet égard.

Article 3. Droit des organisations d’organiser leurs activités et de formuler leurs programmes d’action. La commission avait précédemment favorablement accueilli l’intention du gouvernement de modifier le Code du travail concernant le droit de grève en rendant l’article 176(1)(1), aux termes duquel les grèves sont considérées illégales lorsqu’elles ont lieu dans des entreprises appartenant à la catégorie des installations de production dangereuses, plus explicite quant aux installations considérées comme dangereuses. Actuellement les «installations de production dangereuses» sont définies par les articles 70 et 71 de la loi sur la protection civile, et peuvent en outre être déterminées par l’ordonnance no 353 du ministre de l’Investissement et du Développement (2014) par l’entreprise en question. Tout en prenant note des informations communiquées par le gouvernement concernant la procédure à suivre pour déclarer une grève, la commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur l’état d’avancement de l’amendement au Code du travail précédemment proposé.

La commission avait précédemment noté avec préoccupation que des dirigeants syndicaux ont été reconnus coupables et condamnés en application de l’article 402 du Code pénal (2016), selon lequel une incitation à poursuivre une grève déclarée illégale par le tribunal est passible d’une peine d’emprisonnement pouvant aller jusqu’à un an et, dans certains cas (atteinte substantielle aux droits et intérêts des citoyens, etc.), jusqu’à trois ans d’emprisonnement. Elle a rappelé qu’un travailleur ayant fait grève d’une manière pacifique ne doit pas être passible de sanctions pénales et que, ainsi, aucune peine de prison ne peut être encourue. De telles sanctions ne sont envisageables que si, à l’occasion de la grève, des violences contre les personnes ou les biens ou d’autres infractions graves de droit commun sont commises, et ce en application de textes punissant de tels faits (voir étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, paragr. 158). La commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 402 du Code pénal de façon à le mettre en conformité avec ce principe. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle, le 17 août 2018, il a organisé une réunion sur l’application de cette disposition avec tous les organismes publics intéressés. Il a été décidé que cette question devrait être examinée par le groupe de travail interinstitutions du bureau du procureur, lequel envisage actuellement de modifier divers textes législatifs en vue de réformer le droit pénal et la procédure pénale. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur tout fait nouveau à cet égard.

Article 5. Droit des organisations de recevoir une aide financière d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs. La commission avait précédemment demandé au gouvernement d’adopter, en consultation avec les partenaires sociaux, des dispositions législatives spécifiques autorisant clairement les organisations de travailleurs et d’employeurs à bénéficier, à des fins normales et légales, de l’aide financière ou d’autres formes d’aide d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs. La commission note que la feuille de route prévoit l’élaboration d’une note explicative sur cette question et sur la procédure à suivre pour la diffusion publique. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle une recommandation sur l’octroi d’une assistance financière par les organisations internationales a été formulée. La commission prie le gouvernement de communiquer copie de cette recommandation et de fournir des informations sur les mesures prises pour adopter une loi sur la base de cette recommandation.

[Le gouvernement est prié de répondre de manière complète aux présents commentaires en 2019.]