Observation (CEACR) - adopted 2019, published 109th ILC session (2021)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Algeria (Ratification: 1962)

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La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI), reçues le 1er septembre 2019, qui portent sur des questions d’ordre législatif dont l’essentiel fait déjà l’objet d’un examen par la commission, et dénoncent la persistance de violations de la convention dans la pratique. La CSI allègue en particulier que les autorités font toujours usage d’un pouvoir discrétionnaire pour refuser d’enregistrer certains syndicats. La commission note également les observations de l’Organisation internationale des employeurs (OIE), reçues les 30 août et 1er septembre 2019, concernant la déclaration des employeurs devant la Commission de l’application des normes de la Conférence internationale du Travail en 2019. La commission prend note des observations de la Confédération syndicale des forces productives (COSYFOP), reçues les 28 août, 11 octobre et 13 novembre 2019 concernant de sérieuses entraves à la liberté d’organiser ses activités et faisant des propositions sur la réforme législative en cours en rapport avec l’application de la convention. La commission prie le gouvernement de fournir ses commentaires en réponse aux observations susmentionnées, notamment celles en date du 13 novembre 2019 de la COSYFOP concernant les difficultés d’installation d’un syndicat affilié dans une entreprise d’ingénierie et de construction.

La commission note que la mission de haut niveau demandée par la Commission de l’application des normes en juin 2018 s’est rendue à Alger en mai 2019. La mission a par la suite présenté un rapport avec son analyse des questions en suspens en rapport avec l’application de la convention et a formulé des recommandations. La commission note que l’acceptation de la mission et son déroulement constituent un signal positif quant à la volonté du gouvernement de progresser dans le traitement de ces questions en suspens depuis de nombreuses années. La commission a bénéficié des informations recueillies par la mission lors des réunions qu’elle a tenues, ainsi que des conclusions et recommandations auxquelles elle est parvenue. Celles-ci contribuent à une compréhension plus empirique des difficultés d’ordre juridique et pratique de l’exercice de la liberté syndicale dans le pays.

Suivi des conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 108e session, juin 2019)

La commission prend note de la discussion qui a eu lieu à la Commission de la Conférence, en juin 2019, concernant l’application de la convention par l’Algérie. La commission observe que, si la Commission de la Conférence a noté positivement l’acceptation par le gouvernement de la mission de haut niveau, cette dernière a néanmoins tenu à exprimer sa préoccupation devant la persistance des restrictions au droit des travailleurs de constituer des organisations, fédérations et confédérations syndicales de leur choix et de s’y affilier et l’absence continue de progrès tangibles dans la mise en conformité de la législation avec la convention. Dans ses conclusions, la Commission de la Conférence a demandé au gouvernement de: i) s’assurer que l’enregistrement des syndicats est, en droit comme dans la pratique, conforme à la convention; ii) traiter les demandes en suspens d’enregistrement de syndicats libres et indépendants qui répondent aux conditions énoncées dans la loi et permettre aux syndicats de se constituer et fonctionner librement; iii) revoir la décision de dissoudre le Syndicat national autonome des travailleurs de l’électricité et du gaz (SNATEGS); iv) fournir systématiquement et promptement aux organisations syndicales toutes les informations détaillées et nécessaires pour leur permettre de prendre des mesures correctives ou de remplir des formalités supplémentaires en vue de leur enregistrement; v) modifier l’article 4 de la loi no 90-14 afin d’éliminer les obstacles à la constitution par des travailleurs d’organisations de fédérations et de confédérations de leur choix, indépendamment du secteur auquel elles appartiennent; vi) modifier l’article 6 de la loi no 90-14 afin de reconnaître le droit de tous les travailleurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations syndicales; vii) prendre toutes les mesures appropriées pour s’assurer que, quelle que soit l’affiliation syndicale, le droit à la liberté syndicale peut être exercé dans des conditions normales de respect des libertés publiques et dans un climat exempt de violence, de pression et de menaces; viii) s’assurer des droits à l’impartialité de l’enquête et à la régularité de la procédure afin de garantir la primauté du droit; ix) réintégrer les agents de l’administration destitués sur la base d’une discrimination antisyndicale, lorsque cela se justifie; et x) s’assurer que le nouveau projet de Code du travail est adopté sans autre délai et est conforme au texte de la convention. La commission note que, comme requis, le gouvernement a par la suite transmis dans son rapport des informations détaillées sur les suites données aux recommandations de la Commission de la Conférence.

Questions législatives

Modification de la loi relative aux modalités d’exercice de la liberté syndicale et réforme du Code du travail. La commission rappelle que le gouvernement se réfère, depuis 2011, au processus de réforme du Code du travail pour répondre aux préoccupations de la commission concernant l’application de la convention. La commission note que le gouvernement a informé la mission de haut niveau de son intention d’adopter une nouvelle démarche pour répondre rapidement aux commentaires appelant la modification des articles 2, 4 et 6 de la loi no 90-14 relative aux modalités d’exercice du droit syndical. Cette nouvelle démarche consisterait ainsi à réviser dans un premier temps les dispositions susmentionnées et de dissocier cette modification du processus plus global de révision de l’ensemble du Code du travail, qui serait poursuivie dans un second temps. Les modalités de consultation et le calendrier restaient cependant à définir. Ayant observé qu’il ressortait des entretiens avec les organisations syndicales et patronales qu’aucune discussion ou consultation sur le projet de code n’avait eu lieu depuis 2017, la mission a recommandé au gouvernement d’engager sans délai la préparation des projets de texte révisant les dispositions de la loi no 90-14, selon les recommandations de la commission, et de poursuivre le travail de mise en conformité du projet de Code du travail avec les commentaires techniques fournis par le Bureau en 2015, tout ceci en consultation avec tous les partenaires sociaux. En juin 2019, le gouvernement a confirmé devant la Commission de la Conférence vouloir mettre à jour le texte de révision du Code du travail à la lumière des amendements proposés par le Bureau et de consulter l’ensemble des partenaires économiques et sociaux.

La commission note que le gouvernement indique dans son rapport qu’un avant-projet de loi modifiant et complétant la loi no 90-14 a été préparé et soumis à l’avis de 45 organisations syndicales et patronales et à 27 départements ministériels. Selon le gouvernement, cet avant-projet de loi modifie l’ensemble des articles qui font l’objet de commentaires de la part de la commission. En outre, le gouvernement fait mention d’une nouvelle mouture du Code du travail qui inclut les observations de 2015 du Bureau. Il indique que ce nouveau texte sera soumis à la concertation avec les partenaires économiques et sociaux et que la version finale sera ensuite soumise aux autorités habilitées pour approbation et promulgation. La commission accueille favorablement l’indication du gouvernement selon laquelle ses commentaires ont été pris en compte dans le texte de modification de la loi no °90-14 et que la nouvelle rédaction du projet de révision du Code du travail a tenu compte des commentaires techniques du Bureau. S’agissant des modifications de la loi no °90-14, la commission renvoie aux commentaires qu’elle formule ci-après. S’agissant du Code du travail, la commission renvoie aux commentaires qu’elle formule dans sa demande directe. Observant que le gouvernement n’a pas transmis dans son rapport de copie ni du projet de loi de modification de la loi no 90-14 ni du projet de loi de révision du Code du travail, la commission invite ce dernier à transmettre copie de ces textes une fois finalisés et rappelle, à cet égard, la possibilité de recourir à l’assistance technique du Bureau. De manière générale, la commission veut croire que le gouvernement prendra toutes les mesures nécessaires pour achever, sans autres délais, la réforme législative demandée par la commission pour donner pleinement effet aux dispositions de la convention et qu’il sera en mesure de faire rapidement état de progrès à cet égard.

Article 2 de la convention. Droit de constituer des organisations syndicales. La commission rappelle que ses commentaires portaient sur l’article 6 de la loi no 90-14 qui limite le droit de fonder une organisation syndicale aux personnes de nationalité algérienne d’origine ou acquise depuis au moins dix ans. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle le projet de loi inclut une modification de l’article 6 qui supprime la condition de nationalité, ce qui va permettre aux travailleurs et employeurs étrangers de fonder des organisations syndicales et, sous certaines conditions, de devenir membres des organes de direction ou d’administration d’un syndicat. La commission prie le gouvernement de préciser les conditions prévues dans le projet de révision pour l’accès aux fonctions dans les organes de direction ou d’administration d’un syndicat.

Article 5. Droit de constituer des fédérations et des confédérations. La commission rappelle que ses commentaires portaient sur les articles 2 et 4 de la loi no 90-14 qui, lus conjointement, ont pour effet de limiter la constitution des fédérations et confédérations dans une profession, branche ou dans un secteur d’activité. La commission avait précédemment noté l’indication du gouvernement selon laquelle l’article 4 en question serait amendé avec l’inclusion d’une définition de fédérations et de confédérations. La commission note que, dans son rapport, le gouvernement indique simplement que le projet de loi de révision de la loi no 90-14 clarifie les notions d’unions, de fédérations et de confédérations en vue de permettre leur constitution quel que soit le secteur d’activité que couvrent les syndicats membres. La commission prie le gouvernement de préciser les définitions retenues dans le projet de loi de modification en ce qui concerne les unions, fédérations et confédérations ainsi que les dispositions prévues à même de lever tout obstacle à la constitution de fédérations et de confédérations par les organisations de travailleurs, quel que soit le secteur auquel elles appartiennent.

Article 3. Limitation de l’accès aux fonctions syndicales. Enfin, la commission note le constat de la mission de haut niveau en rapport avec l’application de l’article 2 de la loi no 90-14 qui pourrait dans les faits limiter la pleine jouissance et l’exercice de la liberté syndicale. Selon la mission, l’emploi de l’expression «travailleurs salariés» qui figure à l’article 2 de la loi no 90-14 peut avoir pour conséquence pratique de limiter l’accès aux fonctions syndicales. Les entretiens de la mission ont révélé que le licenciement d’un dirigeant syndical (ou d’un membre fondateur d’une organisation en attente d’un agrément) dans une entreprise ou une administration déterminée lui faisait perdre sa qualité de salarié et, par voie de conséquence, ce dernier perdait, de jure, sa qualité de responsable syndical en vertu de l’article 2 de la loi no 90-14. La mission a observé que cette situation était de nature à porter atteinte à la liberté d’action de l’organisation et à son droit d’élire librement ses représentants. A cet égard, la commission rappelle qu’elle considère que l’obligation d’appartenir à une profession ou une entreprise pour exercer une fonction syndicale peut entraver le droit des organisations d’élaborer librement leurs statuts et d’élire librement leurs représentants. Elle ôte aux syndicats la possibilité d’élire des personnes qualifiées (telles que des permanents syndicaux ou des retraités) ou les prive de l’expérience de certains dirigeants lorsqu’ils ne disposent pas, dans leurs propres rangs, de personnes compétentes en nombre suffisant. Il existe en outre un risque réel d’ingérence de l’employeur, par le biais du licenciement des dirigeants syndicaux qui perdent, de ce fait, leur qualité de responsables syndicaux (voir étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, paragr. 102). A la lumière de ce qui précède, la commission prie le gouvernement de consulter d’urgence les partenaires sociaux sur les mesures à prendre pour modifier les prescriptions résultant de l’application de l’article 2 de la loi no 90-14, ceci afin que les fonctions syndicales dans une entreprise ou un établissement ne soient plus limitées aux seules personnes salariées de l’entreprise ou de l’établissement en question, ou afin de lever la question d’appartenance à la profession ou de la qualité de salarié pour au moins une proportion raisonnable de responsables syndicaux. La commission prie le gouvernement de faire état de tout progrès à cet égard.

Enregistrement des syndicats dans la pratique

La commission rappelle que ses commentaires portent depuis de nombreuses années sur les questions des délais particulièrement longs, parfois de plusieurs années, dans le traitement des demandes d’enregistrement de syndicats ou de refus des autorités d’enregistrer certaines organisations syndicales autonomes sans fournir de motif.

La commission note que le gouvernement a informé la mission de haut niveau, ainsi que la Commission de la Conférence, de la récente initiative du ministère du Travail d’actualiser les dossiers relatifs à la constitution des syndicats et d’inviter les organisations souhaitant se faire enregistrer ou dont les demandes sont en cours d’examen à rencontrer le ministère pour mettre à jour les documents administratifs, en particulier ceux relatifs à leur situation professionnelle. Selon le rapport du gouvernement, cette initiative a abouti à l’enregistrement de 126 organisations représentatives (81 organisations syndicales et 45 organisations d’employeurs) au mois d’octobre 2019.

En outre, la commission note les informations suivantes fournies par le gouvernement en ce qui concerne l’enregistrement de syndicats qui figuraient dans ses commentaires précédents: i) le Syndicat national autonome des travailleurs du nettoiement et de l’assainissement (SNATNA) et le Syndicat national des travailleurs de Mobilis (SNTM) ont été enregistrés; ii) le Syndicat algérien autonome des travailleurs des transports (SAATT) et le Syndicat autonome des avocats algériens (SAAVA) n’ont pas encore donné suite aux courriers du ministère leur demandant d’actualiser leurs demandes d’enregistrement; iii) le gouvernement s’engage à informer de l’évolution du traitement du dossier de l’enregistrement du Syndicat des enseignants du supérieur solidaires (SESS); iv) le traitement des dossiers de constitution du Syndicat national autonome des travailleurs de la fabrication et de la transformation du papier et de l’emballage (SNATFTPE), du Syndicat national autonome des travailleurs de la manufacture du bois et dérivés (SNATMBD) et du Syndicat national autonome des travailleurs de l’EUREST Algérie (SNATE) relève de la compétence territoriale de la wilaya ou de la commune; les organisations en question ont été saisie dans ce sens; v) le dossier de constitution du Syndicat algérien des fonctionnaires de l’administration publique (SAFAP) est en instance en raison de l’existence d’un conflit dû à un désaccord entre les membres fondateurs au sujet de la présidence de l’organisation en question; vi) la Confédération générale autonome des travailleurs en Algérie (CGATA) ne présente pas un dossier de constitution conforme aux dispositions de la loi dans la mesure où elle n’est constituée d’aucun syndicat légalement constitué comme le requiert la loi, qui exige que toute confédération est issue d’un regroupement de syndicats enregistrés ou existant légalement; vii) des personnes n’ayant aucun lien avec la Confédération syndicale des forces productives (COSYFOP) se sont accaparé le récépissé d’enregistrement de l’organisation en question sans la présence d’aucun membre ou adhérent. Le gouvernement admet toutefois que la COSYFOP est constituée de trois syndicats légalement constitués.

Le gouvernement ajoute que, pour donner suite aux recommandations de la Commission de la Conférence, les échanges de courriers et les réunions avec les représentants de syndicats demandant leur enregistrement donnent lieu désormais à des procès-verbaux cosignés avec les demandeurs. Enfin, le gouvernement informe qu’il procède actuellement à l’élaboration d’un manuel de procédure concernant les modalités d’enregistrement des syndicats.

La commission apprécie les informations de suivi fournies par le gouvernement et le prie de continuer de fournir des informations actualisées sur le traitement des dossiers de demande d’enregistrement de syndicats. La commission fait référence ci-après à la situation spécifique de certaines organisations syndicales.

La commission prend note des points ci-après que la mission de haut niveau a soulevés sur la question de l’enregistrement des syndicats, et qu’elle considère particulièrement pertinente. Tout d’abord, la mission a observé que les dispositions législatives concernant les conditions de formation des fédérations et confédérations de syndicats couvrant différents secteurs d’activité semblent être interprétées de manière non consistante et très restrictive selon les organisations. La mission a ainsi constaté le cas d’une confédération qui n’a pu recevoir son récépissé au motif qu’elle regroupe des affiliés de plusieurs secteurs d’activité, alors que, dans un autre cas, elle a constaté l’enregistrement d’une organisation d’employeurs en février 2019 alors que cette dernière regroupe des affiliés issus de quatre secteurs différents. La mission a aussi été informée du cas d’une centrale syndicale disposant d’affiliés dans plusieurs secteurs. Aussi, la mission a recommandé au gouvernement d’adopter en pratique une position constante et d’admettre la possibilité pour les organisations qui se constituent de regrouper des affiliés de professions, de branches ou de secteurs d’activité différents, cela dans le sens des commentaires de la commission à propos de l’application des articles 2 et 4 de la loi no 90-14. La mission a ainsi demandé au gouvernement d’en tirer les conséquence en enregistrant toutes les organisations dans cette situation qui en feraient la demande. La commission note également que la mission a fait le constat d’inconsistances dans la teneur des réponses de rejet d’enregistrement. Dans la majorité des cas, la réponse de l’administration indique uniquement que «la demande de déclaration de constitution de l’organisation syndicale ne remplit pas les conditions requises par la loi no 90-14 du 2 juin 1990 relative aux modalités d’exercice du droit syndical et invite le demandeur à se conformer à ladite loi», sans autre précision. Aussi, la mission a encouragé le gouvernement à fournir systématiquement et rapidement aux organisations syndicales toutes les informations nécessaires afin de leur permettre de prendre les mesures correctives ou de remplir les formalités supplémentaires aux fins de leur enregistrement.

De manière générale, si elle accueille favorablement les efforts du gouvernement pour clarifier la manière dont l’administration traite les demandes d’enregistrement de syndicats, la commission est néanmoins préoccupée par le fait que l’enregistrement de la plupart des fédérations et syndicats qui font l’objet de ses commentaires, nommément la CGATA, le SESS, le SAAVA et le SATT, demeure en suspens. La commission note également les explications fournies sur les rejets d’enregistrement opposés par l’administration à la Confédération des syndicats algériens (CSA), la COSYFOP et le SAFAP, dont les représentants ont pu s’entretenir avec la mission de haut niveau. La commission note que, en tenant compte des éléments qui lui ont été fournis tant par les organisations elles-mêmes que par les autorités, la mission a recommandé au gouvernement de procéder d’urgence à l’enregistrement de la CGATA, de la CSA, du SAFAP et du SESS.

La commission note avec regret que le gouvernement se borne pour l’essentiel à présenter dans son rapport les mêmes explications qu’il avait précédemment fournis sur les rejets de demandes d’enregistrement concernant les organisations syndicales susmentionnées, en majeure partie fondés sur la lecture de dispositions législatives en vigueur dont la non-conformité avec la convention est rappelée plus haut par la commission. Le gouvernement devrait également tenir compte du processus de modification de ces dispositions qu’il a engagé pour donner effet à la convention. En conséquence, la commission s’attend à ce que le gouvernement tienne dûment compte des éléments rappelés ci-dessus en reconsidérant d’urgence les dossiers d’enregistrement de la CGATA, de la CSA et de la COSYFOP. En outre, elle renvoie aux recommandations de la mission de haut niveau et appelle le gouvernement à procéder d’urgence à l’enregistrement du SAFAP et du SESS. Elle s’attend à ce que le gouvernement fasse état, sans autre délai, de progrès tangible dans le traitement positif de ces dossiers d’enregistrement qui sont, pour certains, en attente depuis plusieurs années. Par ailleurs, la commission encourage une nouvelle fois le gouvernement à fournir systématiquement et rapidement aux organisations syndicales auxquelles l’administration oppose un rejet d’enregistrement toutes les informations nécessaires afin de leur permettre de prendre les mesures correctives ou de remplir les formalités supplémentaires aux fins de leur enregistrement.

En ce qui concerne la situation du Syndicat national autonome des travailleurs de l’électricité et du gaz (SNATEGS), dont les observations reçues en juillet 2018 faisaient état de nombreuses entraves à la liberté d’organiser ses activités, la commission rappelle que le SNATEGS a présenté une plainte devant le Comité de la liberté syndicale qui a formulé des recommandations demandant notamment au gouvernement de s’assurer du respect des dispositions de la loi pour permettre au syndicat d’exercer ses activités et à représenter ses membres (cas no 3210, 386e rapport du Comité de la liberté syndicale). La commission observe que la mission de haut niveau a recueilli sur place des informations actualisées sur l’affaire tant de la part du gouvernement que des représentants syndicaux et que le Comité de la liberté syndicale se prononcera une nouvelle fois sur le fonds de l’affaire en toute connaissance de cause.

De manière générale, compte tenu des mesures qu’il a engagées pour traiter les questions juridiques et pratiques qu’elle soulève en rapport avec la mise en œuvre de la convention, la commission veut croire que le gouvernement pourra se prévaloir de l’assistance technique du Bureau.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.

[Le gouvernement est prié de répondre de manière complète au présent commentaire en 2021.]