Direct Request (CEACR) - adopted 2020, published 109th ILC session (2021)

Discrimination (Employment and Occupation) Convention, 1958 (No. 111) - Kyrgyzstan (Ratification: 1992)

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Article 1 de la convention. Interdiction de la discrimination. Législation. La commission note que le gouvernement, en réponse à ses commentaires, affirme que l’article 9 du Code du travail interdit la discrimination directe et indirecte à tous les stades de l’emploi et que l’origine sociale est un motif de discrimination interdit par le Code du travail. La commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises pour sensibiliser aux dispositions antidiscrimination de la Constitution et du Code du travail et pour promouvoir efficacement l’égalité dans l’emploi et la profession.

Champ d’application. Secteur public. La commission note que le rapport du gouvernement ne contient aucune information sur l’égalité et la non discrimination, en droit et dans la pratique, dans le secteur public. Rappelant que l’article 16(2)(2) de la Constitution du 27 juin 2010 interdit la discrimination fondée sur le sexe, la race, la langue, le handicap, l’origine ethnique, la croyance, l’âge, les convictions politiques et autres, le niveau d’instruction, les antécédents, les biens et toute autre condition ainsi que toute autre circonstance, la commission prie de nouveau le gouvernement de donner des informations sur la protection contre la discrimination dont bénéficient expressément les travailleurs du secteur public, y compris les personnes visées par la loi no 114 du 11 août 2004 sur la fonction publique.

Discrimination fondée sur le sexe. Discrimination indirecte. La commission rappelle que, dans la loi du 31 janvier 2003 sur l’égalité de genre, qui interdit et définit la discrimination fondée sur le sexe «patente» et «latente», les définitions sont plus étroites que la notion de discrimination indirecte. Elle rappelle également que la discrimination indirecte relève du champ d’application de la convention, qu’elle concerne des situations, des réglementations ou des pratiques apparemment neutres mais qui, en réalité, aboutissent à des inégalités à l’encontre de personnes présentant des caractéristiques déterminées, et qu’elle apparaît dans une situation où sont appliqués à toute personne les mêmes conditions, traitement ou critères, ce qui aboutit, de manière disproportionnée, à des conséquences défavorables pour certaines personnes du fait de certaines caractéristiques (voir étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, paragr. 743 et 745). En l’absence d’informations dans le rapport du gouvernement, la commission prie de nouveau le gouvernement d’indiquer si des mesures ont été prises pour définir et interdire plus explicitement la discrimination indirecte fondée sur le sexe dans la loi sur l’égalité de genre.

Harcèlement sexuel. La commission rappelle que la définition du «harcèlement sexuel» à l’article 1 de la loi sur l’égalité de genre est trop restrictive et qu’elle ne couvre pas l’ensemble des comportements qui s’apparentent au chantage sexuel (quid pro quo) et le harcèlement sexuel qui résulte d’un environnement de travail hostile. Elle rappelle également que les définitions du harcèlement sexuel contiennent les éléments suivants: 1) quid pro quo: tout comportement non désiré à connotation sexuelle s’exprimant physiquement, verbalement ou non verbalement, ou tout autre comportement fondé sur le sexe, ayant pour effet de porter atteinte à la dignité de femmes et d’hommes, qui n’est pas bienvenu, déraisonnable et offense la personne; le rejet d’une telle conduite par une personne, ou sa soumission à cette conduite est utilisée de manière explicite ou implicite comme base d’une décision qui affecte son travail; et 2) environnement de travail hostile: une conduite qui a pour effet de créer un environnement de travail intimidant, hostile ou humiliant pour une personne (voir étude d’ensemble de 2012, paragr. 789). La commission note que le rapport du gouvernement ne contient aucune information en réponse aux commentaires de la commission sur ce point mais qu’il y est simplement indiqué que l’employeur est juridiquement tenu de prendre des mesures pour prévenir le harcèlement sexuel. La commission se voit obligée de demander de nouveau au gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour: i) inclure dans la législation une définition et une interdiction explicites du chantage sexuel (quid pro quo) et du harcèlement sexuel dû à un environnement de travail hostile; et ii) sensibiliser les employeurs, les travailleurs et leurs organisations à toutes les formes de harcèlement sexuel à l’échelle nationale et locale, ainsi que sur les lieux de travail, y compris dans le secteur public, par exemple au moyen de campagnes dans les médias ou de conférences publiques.

Exclusion des femmes de certains travaux. La commission rappelle que les articles 218 et 303 du Code du travail interdisent d’employer des femmes pour certains travaux et que l’arrêté gouvernemental no 158 du 24 mars 2000 contient une liste de 400 tâches et emplois dangereux ou supposant des conditions de travail dangereuses interdits aux femmes. Elle relève que le gouvernement indique que, dans le cadre de la réforme actuelle de la législation du travail, cette liste est en cours de révision. À cet égard, elle souligne qu’une évolution majeure s’est produite au fil du temps, puisque l’on est passé d’une approche purement protectrice en matière d’emploi des femmes à une stratégie qui tend à assurer une réelle égalité entre hommes et femmes et à éliminer toutes les lois et toutes les pratiques discriminatoires. Les mesures de protection adoptées en faveur des femmes peuvent être globalement classées en deux catégories: d’une part, celles qui visent à protéger la maternité au sens strict et qui relèvent à ce titre de l’article 5 de la convention et, d’autre part, celles qui ont pour finalité d’assurer de manière générale la protection des femmes en tant que telles et qui reposent quant à elles sur des représentations stéréotypées de leurs capacités et de leur rôle social. Ce type de mesures est contraire à la convention et constitue autant d’obstacles au recrutement et à l’emploi des femmes (voir Étude d’ensemble de 2012, paragr. 839). La commission rappelle qu’elle estime que les dispositions relatives à la protection des personnes travaillant dans des conditions dangereuses ou difficiles devraient viser à protéger la santé et la sécurité des hommes comme des femmes tout en tenant compte des différences qui font que chacun d’eux est exposé, en matière de santé, à des risques spécifiques. Les mesures de protection des femmes doivent être déterminées à partir d’une évaluation des risques montrant l’existence de risques spécifiques pour leur santé ou leur sécurité. Par conséquent, le cas échéant, les restrictions doivent être justifiées et fondées sur des éléments probants et être régulièrement revues à la lumière des avancées technologiques et scientifiques afin de déterminer si elles conservent leur pertinence à des fins de protection. La commission rappelle également qu’il y aurait sans doute lieu d’examiner quelles autres mesures – meilleure protection de la santé des hommes et des femmes, sécurité et transports adéquats, ou services sociaux – seraient nécessaires pour permettre aux femmes d’avoir les mêmes chances que les hommes d’accéder à ce type d’emplois (voir étude d’ensemble de 2012, paragr. 840). À la lumière de ce qui précède et dans le cadre de la réforme de la législation du travail en cours, la commission prie le gouvernement de prendre des mesures pour: i) modifier le Code du travail, en particulier les articles 218 et 303, afin de faire en sorte que toute restriction à l’accès des femmes à certaines catégories de travaux soit strictement limitée à la protection de la maternité et qu’elle ne s’applique pas aux femmes en général; ii) réviser la liste des secteurs, emplois, professions et postes dangereux ou présentant des conditions de travail dangereuses dans lesquels il est interdit d’employer des femmes, en vertu de l’arrêté gouvernemental no 158 du 24 mars 2000; et iii) réviser et modifier toute autre disposition juridique comportant une discrimination fondée sur le sexe, y compris dans la loi de 2003 sur la protection du travail, qui restreint l’emploi des femmes.

Minorités ethniques. La commission note que le rapport du gouvernement ne contient aucune réponse à ses précédents commentaires sur les mesures adoptées pour combattre la discrimination ou les inégalités que subissent les minorités ethniques, y compris les mesures d’action positive prévues par la Constitution. Elle relève que, dans ses observations, le Comité des Nations Unies pour l’élimination de la discrimination raciale s’est dit préoccupé par «les stéréotypes et les actes de stigmatisation dont sont victimes les minorités ethniques, notamment les Ouzbeks, les Turcs, les Ouïgours et les Mugats» et qu’il a demandé au gouvernement «de redoubler d’efforts pour lutter contre la stigmatisation et les stéréotypes ethniques ou raciaux, notamment en agissant sur les plans de l’éducation et de la culture et en lançant des campagnes de sensibilisation, le but étant de promouvoir la tolérance et la compréhension». Le comité a également constaté avec inquiétude que certains groupes ethniques ne jouissaient guère de leurs droits économiques et sociaux et s’est dit en particulier préoccupé par «le niveau de vie extrêmement bas des Mugats, qui sont en proie à un taux de chômage élevé, à un faible taux de scolarisation et à des taux élevés d’abandon scolaire, en particulier chez les filles» et par la «discrimination visant les Ouzbeks en matière d’accès à l’emploi» (CERD/C/KGZ/CO/8 10, 30 mai 2018, paragr. 17, 18 a), 23 a) et c), et 24). La commission prie le gouvernement de prendre des mesures pour combattre la discrimination et les inégalités que subissent les minorités ethniques, en particulier les Ouzbeks et les Mugats, afin de garantir leur accès à l’éducation, à la formation professionnelle et à l’emploi sur la base de l’égalité avec d’autres groupes de population, et de faire en sorte que toute violation du principe de l’égalité soit dûment sanctionnée. Elle prie également le gouvernement d’adopter des mesures de sensibilisation visant à éliminer les stéréotypes et les préjugés raciaux et de donner des informations sur les mesures prises à cet égard.

Observation générale de 2018. En ce qui concerne les points susmentionnés, et de manière plus générale, la commission souhaiterait appeler l’attention du gouvernement sur son observation générale sur la discrimination fondée sur la race, la couleur et l’ascendance nationale, adoptée en 2018. Dans cette observation générale, la commission note avec préoccupation que les attitudes discriminatoires et les stéréotypes fondés sur la race, la couleur ou l’ascendance nationale des travailleurs et travailleuses continuent d’entraver leur accès à l’enseignement, aux programmes de formation professionnelle et leur accès à un plus large éventail d’opportunités d’emplois, ce qui entraîne une ségrégation professionnelle persistante et des rémunérations inférieures pour un travail de valeur égale. La commission estime donc qu’il est nécessaire d’adopter une approche globale et coordonnée pour s’attaquer aux barrières et obstacles auxquels se heurtent les personnes dans l’emploi et la profession en raison de leur race, de leur couleur ou de leur ascendance nationale, et pour promouvoir l’égalité de chances et de traitement pour tous. Une telle approche devrait comprendre l’adoption de mesures convergentes visant à combler les lacunes en matière d’éducation, de formation et de compétences, à assurer une orientation professionnelle impartiale, à reconnaître et à valider les qualifications obtenues à l’étranger, et à valoriser et reconnaître les connaissances et compétences traditionnelles qui peuvent être utiles pour accéder à un emploi et progresser dans la vie active et pour exercer une profession. La commission rappelle également que, pour être efficaces, ces mesures doivent comprendre des actions concrètes, telles que l’adoption de législations, de politiques, de programmes, de mécanismes, de processus participatifs, de procédures de recours et de réparation, visant à combattre les préjugés et les stéréotypes et à promouvoir la compréhension mutuelle et la tolérance entre toutes les composantes de la population.

La commission attire l’attention du gouvernement sur son observation générale de 2018 et le prie de fournir des informations en réponse aux questions posées dans ladite observation.

Article 2. Politique nationale sur l’égalité de genre. La commission note que le gouvernement indique que la directive no 35 du 2 mai 2019 du ministère du Travail et du Développement social a porté création d’un groupe de travail interministériel chargé d’élaborer des recommandations relatives à la modification de la législation en vigueur et des lois et règlements concernant la responsabilité pénale en cas de discrimination fondée sur le genre et de violence au travail et dans les relations de service. Dans le rapport sur l’examen national du Kirghizistan concernant la mise en œuvre de la Déclaration et du Programme d’action de Beijing (rapport Beijing +25), la commission relève que l’activité économique des femmes est à la baisse, car elle a chuté de 50,4 pour cent en 2014 à 45,9 pour cent en 2017, et que le taux de chômage des femmes était de 8,9 pour cent, contre 5,6 pour cent chez les hommes. Elle y relève également qu’en 2017 une analyse par sexe de la législation du travail et des dispositifs et instruments juridiques, menée sous l’égide du ministère du Travail et du Développement social, pour faire tomber les obstacles que les femmes rencontrent pour accéder au marché du travail, a montré que, malgré l’affirmation de l’interdiction de la discrimination fondée sur le sexe ou le genre, certains éléments de discrimination persistaient dans la législation et sur le marché du travail. À titre d’exemple, des employeurs refusent d’embaucher des femmes enceintes et des mères d’enfants en bas âge, les femmes sont moins bien rémunérées et certains facteurs empêchent les femmes d’obtenir certains emplois et d’exercer leurs droits en matière d’emploi dans certaines professions. Cette analyse s’est notamment appuyée sur une étude qui a confirmé la vulnérabilité des femmes dans l’emploi. La commission note que la Stratégie nationale pour la réalisation de l’égalité de genre en 2020, adoptée par le décret gouvernemental no 443 du 27 juin 2012, est actuellement mise en œuvre dans le cadre du cinquième Plan pour la réalisation de l’égalité de genre (2018-2020). Ce plan prévoit notamment des mesures de promotion de l’emploi des femmes, de lutte contre la discrimination et les stéréotypes fondés sur le genre au moyen d’activités ciblant différents groupes sociaux, ethniques et religieux afin d’éliminer les attitudes patriarcales sur le rôle des femmes et des hommes dans la famille et la société, ainsi que la définition des pratiques discriminatoires dans l’emploi et les relations de travail dans les ministères pilotes. Tout en saluant les mesures prévues dans le Plan pour la réalisation de l’égalité de genre (2018-2020) pour promouvoir et concrétiser l’égalité de genre dans l’emploi et la profession, la commission prie le gouvernement de donner des informations détaillées sur la mise en œuvre de ces mesures dans la pratique, en particulier celles qui visent à éliminer les stéréotypes sexistes, à combattre la ségrégation horizontale et verticale fondée sur le genre et à augmenter les possibilités d’emploi pour les femmes, dont les femmes appartenant à des minorités ethniques, dans tous les secteurs. La commission prie le gouvernement de donner des informations sur toutes mesures prises pour analyser les résultats de la Stratégie nationale pour la réalisation de l’égalité de genre en 2020 et le Plan pour la réalisation de l’égalité de genre (2018-2020), ainsi que pour revoir les plans nationaux pour l’égalité de genre en conséquence. Elle prie également le gouvernement de donner des informations sur les recommandations du groupe de travail interministériel précité relatives à la discrimination et à la violence fondées sur le genre dans l’emploi et la profession.

Égalité d’accès à la formation professionnelle et à l’éducation pour les femmes et les hommes. La commission note que le gouvernement indique que le système de formation professionnelle initiale vise à former des spécialistes selon les besoins du marché; en janvier 2019, 30 pour cent des élèves étaient des filles, contre 56 pour cent dans les établissements secondaires de formation professionnelle et 53 pour cent dans les établissements d’enseignement supérieur. Dans le rapport Beijing + 25, la commission relève cependant que le Kirghizistan connaît toujours une ségrégation fondée sur le sexe en matière de choix de filières dans l’enseignement supérieur: en général, les filles choisissent les sciences humaines, la pédagogie (86,6 pour cent), les soins de santé et les sciences sociales (74,8 pour cent), tandis que les garçons choisissent les sciences de l’ingénieur et les technologies, par exemple, les transports (91 pour cent). D’après ce rapport, les adolescentes et les filles, en particulier celles qui appartiennent à des minorités ethniques et religieuses, se heurtent à des obstacles importants quand elles souhaitent poursuivre leurs études. La commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour garantir que l’enseignement et la formation professionnelle sont dispensés sans considérations fondées sur des stéréotypes ou préjugés sexistes ni ségrégation fondée sur le genre. Elle prie également le gouvernement de donner des informations sur tous obstacles que les adolescentes et les filles, y compris celles appartenant à des minorités ethniques ou religieuses, rencontrent quand elles souhaitent continuer leurs études à l’école ou dans un établissement professionnel, ainsi que sur les mesures prises pour faire tomber ces obstacles, notamment les activités de sensibilisation menées au niveau local.

Article 3 a). Collaboration avec les organisations de travailleurs et d’employeurs. Conventions collectives. La commission note que le gouvernement indique que des représentants de la Fédération des syndicats du Kirghizstan ont participé à l’élaboration du plan de réalisation de l’égalité de genre précité. D’après le gouvernement, à la première conférence des syndicats féminins de l’industrie du bâtiment et des matériaux de construction, la question de l’introduction d’une approche fondée sur le genre dans les conventions collectives a été examinée. Il a été recommandé d’inclure, dans les conventions collectives, un article consacré aux femmes dans lequel figureraient les dispositions relatives au travail des femmes et les prestations sociales auxquelles elles ont droit. Le gouvernement indique également que deux organisations du premier degré sur 100 font déjà figurer, dans leurs conventions collectives, des articles reflétant les besoins des femmes, qui bénéficient des prestations convenues. Tout en saluant cette initiative, la commission souhaiterait appeler l’attention du gouvernement sur l’importance de mettre en place une approche fondée sur l’égalité de genre qui tienne compte des principes liés à la discrimination fondée sur le genre susvisée, afin de faire en sorte que les mesures prévues dans les articles des conventions collectives consacrés aux femmes ne reproduisent pas les stéréotypes sexistes, en particulier en ce qui concerne les responsabilités familiales, et qu’elles ne représentent donc pas des obstacles supplémentaires au recrutement et à l’emploi des femmes. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur la collaboration des partenaires sociaux en matière de promotion de l’égalité de chances et de traitement dans l’emploi et la profession et sur la manière dont ils sont associés à la promotion de la loi sur l’égalité de genre. Elle prie également le gouvernement de donner des informations plus détaillées sur le contenu des articles des conventions collectives consacrés aux femmes et les mesures qui y sont envisagées.

Article 5. Mesures spéciales d’assistance. Travailleurs ayant des responsabilités familiales. La commission rappelle que le Code du travail prévoit des mesures spéciales pour les travailleuses ayant des enfants de moins de trois ans, notamment en ce qui concerne le travail de nuit, les heures supplémentaires ou le travail le week-end (art. 97 et 304). Tout en prenant note du fait que le gouvernement affirme que ces mesures sont également accordées aux pères qui élèvent seuls leur enfant et aux tuteurs de mineurs, la commission se voit obligée de rappeler que, lorsque la législation, les conventions collectives ou certaines mesures laissent entendre que la principale responsabilité pour les soins à la famille incombe aux femmes ou exclut les hommes de certains droits et avantages, cela renforce et fait perdurer les stéréotypes sur les rôles des femmes et des hommes dans la famille et la société. La commission considère que, pour atteindre l’objectif de la convention, les mesures d’aide aux travailleurs ayant des responsabilités familiales doivent être accessibles aux hommes et aux femmes sur un pied d’égalité (voir étude d’ensemble de 2012, paragr. 786). Autrement, ces mesures risquent de constituer des obstacles au recrutement et à l’emploi des femmes et sont contraires au principe de l’égalité de genre dans l’emploi et la profession. Dans le rapport Beijing + 25, la commission relève que la Stratégie nationale pour la réalisation de l’égalité de genre en 2020 met l’accent sur la répartition déséquilibrée des obligations familiales qui contribue à la dépendance économique et à la vulnérabilité des femmes. Tout en saluant le fait que le gouvernement indique que les modifications apportées à l’article 304 du Code du travail seront examinées dans le cadre des travaux menés par le groupe de travail interministériel pour améliorer le droit du travail, la commission prie le gouvernement de réviser et de modifier les dispositions susmentionnées afin de garantir que les mesures visant à aider les travailleurs ayant des enfants soient accordées tant aux travailleurs qu’aux travailleuses, sur la base de l’égalité.

Contrôle de l’application. Tout en prenant note des informations générales fournies par le gouvernement sur les autorités chargées du contrôle de l’application (bureau de l’Ombudsman, Procureur général) en cas de violation liée à l’égalité de genre, la commission relève que le rapport ne contient aucune information répondant à sa précédente demande sur le nombre et la nature des plaintes déposées, ni le résumé des décisions revêtant un intérêt particulier pour le principe de la convention. La commission prie donc de nouveau le gouvernement de fournir des informations sur le nombre et la nature des plaintes déposées, y compris le motif incriminé, pour toute discrimination fondée sur un motif visé par la convention en ce qui concerne l’emploi et la profession, auprès de l’Ombudsman et du Procureur général, ainsi que des informations sur les sanctions imposées et les réparations accordées.