Direct Request (CEACR) - adopted 2020, published 109th ILC session (2021)

Forced Labour Convention, 1930 (No. 29) - Maldives (Ratification: 2013)

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Article 1, paragraphe 1, article 2, paragraphe 1, et article 25 de la convention. Traite des personnes. La commission a précédemment pris note de la loi (no 12/2013) de prévention de la traite des êtres humains, qui incrimine la traite des personnes. Elle a prié le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises pour prévenir, réprimer et sanctionner la traite des personnes, ainsi que sur le nombre d’enquêtes menées, de poursuites exercées, de condamnations prononcées et de sanctions imposées dans les affaires de traite tant à des fins d’exploitation sexuelle que d’exploitation au travail.

Le gouvernement indique dans son rapport qu’entre avril 2018 et janvier 2019, un cas de traite à des fins d’exploitation sexuelle a fait l’objet d’une enquête de la part du Service de police des Maldives (MPS). L’affaire fait suite à un signalement de la part de l’ambassade indonésienne après le retour des victimes en Indonésie. Elle concerne deux ressortissants indonésiens qui avaient été amenés à travailler dans une station thermale et qui ont été forcés de se prostituer par leur employeur. En outre, quatre victimes potentielles du Bangladesh ont été identifiées, sur la base de plaintes pour recrutement illégal par un ressortissant bangladeshi. Cette affaire fait actuellement l’objet d’une enquête. En outre, dans son rapport au titre de la convention (n° 182) sur les pires formes de travail des enfants, 1999, le gouvernement précise que le Service de police dispose d’une unité spécialisée dans la traite, qui en novembre 2019 enquêtait sur 42 cas possibles de traite, contre 12 cas en 2018.

Le gouvernement indique en outre dans son rapport que, pendant la période considérée, aucune poursuite n’a été engagée pour des affaires de traite. Il ajoute que les fonctionnaires des services de l’immigration des Maldives et les membres du MPS ont suivi une formation sur l’identification des victimes potentielles de la traite. Le personnel de l’Autorité des relations de travail (LRA) a également suivi une formation sur la traite. Dans son rapport au titre de la convention n° 182, le gouvernement fait en outre référence au Plan stratégique 2019-2024 du MPS, qui s’est fixé comme objectif de réprimer la traite des personnes, notamment à travers la coordination, la formation et le renforcement des capacités dans le domaine des investigations, et de promouvoir les mécanismes de signalement à l’intention des victimes de la traite.

La commission prend note de l’article 31 de la loi sur les délits sexuels (loi n° 17/2014), qui incrimine la traite des personnes à des fins de prostitution, tant au niveau national qu’international, et prévoit une peine de sept à dix ans d’emprisonnement.

Le gouvernement indique qu’un portail destiné à la gestion des cas de traite a été élaboré pour faciliter l’identification des victimes de la traite, auquel l’Autorité des relations de travail et le MPS ont accès. Un mode opératoire normalisé sur l’identification, la protection et l’orientation des victimes a également été élaboré. En outre, une permanence téléphonique nationale d’aide aux victimes a été mise en place pour signaler les cas de traite; aucun appel n’a été reçu en 2018 et 2019. Des activités de sensibilisation ont été organisées pour faire prendre conscience du problème de la traite aux parties prenantes, notamment aux opérateurs du secteur du tourisme. Le gouvernement affirme qu’il coordonne ses travaux avec les plateformes régionales, en particulier sous les auspices du Processus de Bali sur le trafic de migrants, la traite des personnes et la criminalité transnationale qui y est associée.

La commission note, dans le rapport du gouvernement au Conseil des droits de l’homme des Nations Unies de février 2020, que des directives sur l’identification des victimes ont été adoptées en 2016. Le gouvernement a indiqué dans ce rapport que les condamnations continuent d’être rares en raison du manque d’expertise technique à des fins d’enquête et de poursuites pénales et au sein du système judiciaire, et que l’absence de structures permanentes d’accueil et de soutien pour les victimes sont des obstacles supplémentaires à l’efficacité de la lutte contre la traite des êtres humains (A/HRC/WG.6/36/MDV/1, paragraphes 175 et 178). La commission note que, selon le rapport du Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme de mars 2020, le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés a indiqué que les Maldives étaient un pays de destination pour la traite des personnes à des fins d’exploitation sexuelle et de travail forcé (A/HRC/WG.6/36/MDV/2, paragraphe 37). La commission prie le gouvernement de redoubler d’efforts pour renforcer les capacités des organismes chargés du contrôle de l’application des lois, de manière à ce que toutes les personnes qui se livrent à la traite des personnes fassent l’objet d’enquêtes et de poursuites efficaces et que des sanctions suffisamment appropriées soient imposées dans la pratique. Elle prie le gouvernement de continuer de fournir des informations sur le nombre d’enquêtes ouvertes, de poursuites engagées, de condamnations prononcées et de sanctions appliquées en rapport avec la traite des personnes. La commission prie également le gouvernement de poursuivre ses efforts en vue d’identifier les victimes de traite, et de fournir des informations sur les mesures adopter pour offrir aux victimes une protection et une assistance appropriées.

2. Situation vulnérable des travailleurs migrants à l’imposition de travail forcé. La commission note que le chapitre 6 (composé des articles 65 et 66) de la loi sur l’emploi de 2008, telle que modifiée par le cinquième amendement à ladite loi, est intitulé «les étrangers en situation d’emploi». L’article 65(c) dispose que le ministre en charge des questions de l’emploi doit élaborer une réglementation concernant l’emploi des étrangers aux Maldives et d’autres questions pertinentes. L’article 66 prévoit qu’une plainte pour violation des dispositions de son contrat de travail peut être déposée auprès des tribunaux par un étranger en situation d’emploi ou en son nom.

La commission note en outre que l’article 68 de la loi sur l’emploi fait obligation aux agences de placement d’être enregistrées auprès du ministère. Le ministère peut élaborer une réglementation concernant l’enregistrement d’une agence pour l’emploi ainsi que la délivrance, le renouvellement, la suspension et l’annulation de son agrément. L’article 70 prévoit que l’agence de placement peut facturer des frais, comme convenu avec l’employeur, mais aucun frais ne doit être prélevé directement ou indirectement auprès d’un travailleur potentiel. En vertu de l’article 71, toute plainte visant une agence de placement peut être soumise au ministre. Le ministre peut alors suspendre l’agrément délivré à cette agence pour une durée jugée raisonnable par le ministre, l’annuler ou sanctionner l’agence d’une amende. Une plainte visant une agence de placement peut également être déposée devant la justice.

En outre, la commission note que la loi de 2012 sur la violence domestique reconnaît que les travailleurs domestiques relèvent d’une «relation domestique» et peuvent donc bénéficier d’une protection au titre de cette loi (des ordonnances de protection peuvent être délivrées en vertu de l’article 18), lorsqu’ils sont victimes ou victimes potentielles de violence domestique, comme dans le cas d’abus économiques ou financiers, ou dans des situations où la victime est confinée dans un lieu ou voit sa liberté de mouvement restreinte contre son gré (articles 3(a)(5) et 4(a)). L’article 67(m) dispose que l’abus économique comprend la privation déraisonnable des ressources économiques ou financières auxquelles une victime a droit en vertu de la loi.

La commission note que le gouvernement indique dans son rapport au Comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes des Nations Unies d’octobre 2019, que le nombre de travailleurs migrants dans le pays a presque triplé ces dernières années. Les travailleurs migrants sont victimes d’exploitation et de maltraitance, par exemple, ils se voient confisquer leurs pièces d’identité, ne sont pas payés et subissent des traitements inhumains. La plupart des migrants ne connaissent pas la procédure de dépôt de plainte, ou hésitent à y recourir par crainte d’être expulsés en raison de leur statut de sans-papiers et parce qu’ils ont de lourdes dettes qu’ils ont contractées en empruntant les voies de migration informelles. En outre, le gouvernement a déclaré que dans certains cas, les employeurs empêchent les travailleuses domestiques migrantes de quitter le domicile et les piègent parfois dans des situations de travail forcé. Le gouvernement a également indiqué dans ce rapport qu’il existe des centres de détention pour les hommes migrants en attente d’expulsion, alors que les femmes sont détenues en prison. Le gouvernement a mis en place un système de sélection des travailleurs migrants bangladais avant leur départ, qui vise notamment à réduire les pratiques de recrutement frauduleuses (CEDAW/C/MDV/6, paragr. 56 et 86). Le gouvernement a également indiqué, dans son rapport de février 2020 au Conseil des droits de l’homme, qu’en février 2019, 24 sociétés de recrutement ont été inscrites sur la liste noire du système Expat Online et le ministère du Développement économique a depuis lors cessé de leur fournir des services administratifs. (A/HRC/WG.6/36/MDV/1, paragr. 177).

La commission note également que, selon un communiqué de presse du Cabinet présidentiel des Maldives (disponible sur le site web), le gouvernement a créé une équipe spéciale nationale chargée des questions liées aux travailleurs migrants, afin de définir les mesures destinées à lutter contre la traite des personnes et l’emploi illégal des travailleurs migrants et de contrôler leur application.

La commission prend note du rapport du Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme de mars 2020, selon lequel Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés a indiqué qu’en janvier 2019, les Maldives avaient signalé que 144 607 migrants disposaient d’un visa de travail, tandis que plus de 63 000 d’entre eux étaient considérés comme des travailleurs migrants en situation irrégulière (A/HRC/WG.6/36/MDV/2, paragr. 60). La commission prend également note des observations et recommandations préliminaires du Rapporteur spécial des Nations Unies sur la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants lors de sa visite aux Maldives en novembre 2019, selon lesquelles les travailleurs migrants seraient amenés à payer ou à s’endetter pour de grosses sommes d’argent pour un emploi prétendument lucratif aux Maldives, pour être ensuite victimes de pratiques de traite à des fins d’exploitation contre leur gré. Leurs employeurs confisqueraient leurs passeports, leur feraient payer des frais de recrutement exorbitants, ne leur verseraient aucun salaire pendant de longues périodes et les exposeraient à des conditions de vie et de travail cruelles, inhumaines ou dégradantes. La commission prie le gouvernement de s’assurer que les dispositions pertinentes de la loi sur l’emploi et de la loi sur la violence domestique sont effectivement et pleinement appliquées de manière à protéger les travailleurs migrants contre des pratiques et des conditions abusives susceptibles de transformer leur emploi en situation relevant du travail forcé. Elle prie également le gouvernement d’indiquer le nombre de plaintes qui ont été déposées par des travailleurs migrants victimes de pratiques abusives ou en leur nom, ainsi que le nombre d’enquêtes ouvertes, de poursuites engagées et de sanctions imposées dans les cas de pratiques abusives à l’encontre de travailleurs migrants. Elle le prie en outre de communiquer des informations sur le nombre d’ordonnances de protection délivrées au profit de travailleurs domestiques en vertu de la loi sur la violence domestique et sur les faits à l’origine de ces affaires, ainsi que sur les services fournis aux travailleurs migrants avant leur départ. Enfin, la commission prie le gouvernement de transmettre copie du texte de la réglementation régissant les agences de placement et l’emploi à l’étranger.

Article 2, paragraphe 1. 1. Liberté des fonctionnaires de quitter leur emploi. Dans ses commentaires antérieurs, la commission a prié le gouvernement de communiquer les textes législatifs régissant la fonction publique. Le gouvernement indique qu’en vertu de l’article 47(c)(5) de la loi sur la fonction publique de 2007 la démission met fin à l’emploi d’un fonctionnaire. Il indique également que l’article 103 du règlement de la fonction publique de 2014 traite de la démission de tous les employés de la fonction publique. En vertu de l’article 103(a), les employés qui n’ont pas d’accord de service (engagement pris par l’employé lorsque, formé dans le cadre d’un accord, il accepte de servir la fonction publique ou le bureau qui finance la formation ou auquel le programme de formation a été attribué) peuvent démissionner en soumettant un préavis écrit d’au moins un mois et les employés qui démissionnent doivent être libérés dans un délai maximum d’un mois à compter de la date de la demande. Le chapitre 25 du règlement de la fonction publique, qui traite de la formation et de l’accord de service des employés, prévoit des périodes d’obligation de service des employés formés aux Maldives et financés par le bureau, allant d’un à sept ans (articles 243 et 247). En outre, le gouvernement indique que les fonctionnaires sous obligation de service peuvent démissionner moyennant le remboursement des sommes dépensées pour leur formation, comme convenu en fonction des circonstances. La commission note que l’article 248 du règlement de la fonction publique prévoit qu’un employé sous obligation de service peut être libéré de cette obligation s’il accepte de rembourser les sommes dépensées pour sa formation. Le gouvernement précise que dans la pratique, il est plus courant qu’un fonctionnaire soit transféré à un autre poste de la fonction publique en conservant son obligation de service plutôt que de demander l’affranchissement de cette obligation. Dans ce dernier cas, il s’agit de prendre un emploi auprès d’un employeur qui peut être disposé à payer pour l’affranchissement de l’obligation de service. En outre, le gouvernement indique que l’emploi des fonctionnaires employés temporairement sous contrat à durée déterminée prend fin avec le contrat (chapitre 9 du règlement de la fonction publique).

2. Liberté des membres de carrière des forces armées de résilier leur engagement. La commission a précédemment noté qu’en vertu de l’article 29(a) de la loi no 1/2008 régissant le personnel militaire de carrière des forces armées, ces militaires peuvent présenter leur démission au ministre compétent, en motivant cette démission. En vertu de l’article 46 de la loi, le ministre établit et met en application les règlements applicables à l’emploi dans les forces armées. La commission a demandé au gouvernement de fournir des informations sur les critères appliqués pour l’acceptation ou le rejet d’une démission présentée par un membre de carrière des forces armées, en précisant quelles sont les dispositions applicables à cet égard.

Le gouvernement indique que des règlements confidentiels de la loi sur les forces armées s’appliquent à la démission. Il indique que, dans la pratique, les démissions sont acceptées. À l’instar de ce que prévoit le règlement de la fonction publique, l’employé des forces armées qui cherche à quitter son emploi alors qu’il est encore lié par une obligation de service doit rembourser les sommes investies dans sa formation. Le gouvernement indique que, dans deux cas au cours des trois dernières années, des militaires ont démissionné et ont effectivement cessé leur service sans procéder au remboursement des sommes dues au titre de leur obligation de service. Le Service de la défense a porté ces affaires devant un tribunal civil pour obtenir le remboursement des frais de formation dus.

Le gouvernement indique qu’entre 2017 et 2019, 175 demandes de démission ont été acceptées, 7 demandes de démission ayant entraîné une indemnisation en raison des obligations de service ont été acceptées et 17 demandes de démission ont été rejetées, pour des raisons telles que l’obligation de service du fait de la formation, les obligations légales, le manque de personnel et l’importance des services au sein de la Force de défense nationale des Maldives. Se référant à son étude d’ensemble de 2007, Éradiquer le travail forcé, la commission rappelle qu’en vertu de la convention, les militaires de carrière qui se sont engagés volontairement dans les forces armées ne devraient pas être privés du droit de quitter le service en temps de paix dans un délai raisonnable, soit à des intervalles déterminés, soit moyennant un préavis. La commission prie donc le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour que les membres des forces armées aient le droit de quitter le service en temps de paix dans un délai raisonnable. Elle prie aussi le gouvernement de continuer de communiquer des informations sur le nombre de demandes de démission présentées au ministre, le nombre de refus et les motifs de refus. Enfin, la commission prie le gouvernement de transmettre copie du texte des dispositions de la loi sur les forces armées régissant la démission.

Article 2, paragraphe 2 b). Obligations civiques. La commission a précédemment noté que l’article 3(b) de la loi sur l’emploi n’exclut pas de la définition du travail forcé tout travail ou service faisant partie des obligations civiques normales des citoyens d’un pays. Elle a prié le gouvernement d’indiquer la nature de ces obligations civiques et de communiquer copie des textes de loi pertinents. Le gouvernement indique que la législation nationale n’impose aucune obligation civique. Dans les petites communautés insulaires, il est fréquent que les insulaires prennent soin de leur environnement et les uns des autres lorsque des situations difficiles se présentent, mais aucune sanction n’est imposée à cet égard.

Article 2, paragraphe 2 c). Travail en prison. La commission a précédemment noté que, en vertu de l’article 3(b) de la loi sur l’emploi, la définition du «travail forcé» n’englobe par tout travail ou service exigé d’un individu comme conséquence d’une condamnation prononcée par une décision judiciaire et exécuté sous la surveillance et le contrôle des autorités publiques compétentes. Rappelant que pour que la législation soit conforme à la convention, les personnes condamnées ne doivent pas être concédées ou mises à la disposition de particuliers, compagnies ou personnes morales privées, la commission a prié le gouvernement de communiquer des informations sur le travail exigé des personnes condamnées, en précisant si ces personnes peuvent être tenues d’accomplir un travail pour le compte de particuliers, de compagnies ou de personnes morales privées et, le cas échéant, dans quelles conditions.

Le gouvernement indique que les personnes condamnées n’effectuent pas de travaux pour le compte de particuliers, de compagnies ou de personnes morales privées, et ne travaillent que dans la prison. Tous les travaux exécutés par les personnes condamnées le sont entièrement sous la supervision et le contrôle du gouvernement. Le produit de ce travail ou les recettes qui en découlent sont destinés à l’État.

Article 2, paragraphe 2 d). Cas de force majeure. La commission a précédemment noté que la loi sur l’emploi, en son article 3(b), exclut du travail forcé tout travail ou service exigé dans les cas de force majeure. Elle a demandé au gouvernement d’indiquer quelles sont les dispositions législatives applicables aux cas de force majeure et de fournir des informations sur les garanties prévues pour s’assurer que le pouvoir de réquisitionner de la main-d’œuvre dans de telles circonstances se limite à ce qui est rendu strictement nécessaire par les circonstances et que le travail exigé en cas de force majeure prend fin dès la disparition des circonstances ayant mis en danger la vie ou les conditions normales d’existence de la population. Le gouvernement indique que l’article 253 de la Constitution prévoit que le président peut déclarer l’état d’urgence dans certaines circonstances et pour une période maximale de 30 jours. L’article 255 prescrit des limitations à tout état d’urgence déclaré, notamment l’interdiction du travail forcé. Selon l’article 258, la Cour suprême peut être saisie pour statuer sur toute question relative à la validité d’une déclaration d’état d’urgence.