Observation (CEACR) - adopted 2020, published 109th ILC session (2021)

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - Paraguay (Ratification: 1967)

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La Comisión toma nota de las observaciones de la Central Nacional de Trabajadores (CNT) y la Central Unitaria de Trabajadores Auténtica (CUT-A), recibidas en 2019.

Artículos 6, 7, 10 y 11 del Convenio. Inspectores del trabajo. Situación jurídica, condiciones de servicio, contratación, formación, número y condiciones materiales de trabajo. En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de que en su memoria el Gobierno informa que con la creación del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTESS) por Ley núm. 5115 de 2013 se han mejorado las condiciones de trabajo de los inspectores del trabajo. En particular, la Comisión toma nota de que según la información trasmitida por el Gobierno: i) se les ha otorgado una remuneración mayor a la que percibían en el otrora Ministerio de Justicia y Trabajo; ii) se han realizado concursos para el ingreso a la función pública de nuevos inspectores: el MTESS empleaba a 31 inspectores en 2015 y a 25 inspectores en 2019; iii) se ha impartido formación a los nuevos inspectores mediante el Plan de Formación realizado por la Oficina de la OIT para el Cono Sur de América Latina y se ha brindado formación permanente a los inspectores entre 2015 y 2019 en materias tales como trabajo forzoso, trabajo infantil, seguridad y salud ocupacional, entre otras, y, iv) se ha brindado un nuevo espacio físico para la oficina de la Dirección de Inspección y Fiscalización del Trabajo (DGIF) y se provee a los inspectores de todos los insumos de oficina.

La Comisión toma nota de que la CUT-A indica en sus observaciones que le preocupa: i) el número insuficiente de inspectores (que no llega a 30 efectivos) para cubrir todo el territorio nacional; ii) la falta de formación inicial y continua de los inspectores y la ausencia de un perfil que determine los requisitos de sus puestos; iii) la falta de inspectores que tengan la condición de funcionarios nombrados pues se les mantiene como personal contratado, razón por la cual no pueden cumplir sus funciones a cabalidad, y, iv) el bajo nivel de remuneraciones de los inspectores. La Comisión también toma nota de que, en relación con los trabajadores del sector público, la CNT indica en sus observaciones que los funcionarios contratados no gozan de la misma protección que los funcionarios nombrados, que incluye el derecho a la jubilación, atención de la salud, cobertura de riesgos laborales ante accidentes de trabajo o enfermedades profesionales.

La Comisión toma nota de que, según la información proporcionada por el Gobierno, todos los inspectores que ingresaron a prestar servicios en 2015 fueron reclutados a través de un concurso de méritos y ostentaban la condición de funcionarios contratados temporales, mientras que 22 de los 25 inspectores empleados en 2019 tenían la condición de funcionarios contratados temporales y 3 inspectores la condición de funcionarios permanentes. A este respecto, la Comisión toma nota de la indicación del Gobierno relativa a que los inspectores acceden al cargo por concurso público, de acuerdo a lo dispuesto por los artículos 15 y 35 de la Ley núm. 1626 de 2000, de la Función Pública, y el decreto núm. 3857 de 2015, que aprueba el reglamento general de selección para el ingreso y promoción en la función pública, en cargos permanentes y temporales. El artículo 8 del referido decreto establece que el concurso de méritos es un mecanismo técnico de selección para acceder a la contratación temporal de personas físicas en la administración pública, aplicables a los cargos de técnicos, jornaleros o profesionales, entre otros.

En lo que respecta a la contratación temporal de los inspectores del trabajo, que parece ser el caso para la gran mayoría de los inspectores, la Comisión recuerda que esta no es conforme al artículo 6 del Convenio que prevé que la situación jurídica y las condiciones de servicio del personal de inspección deberían ser de tal índole que les garanticen la estabilidad en su empleo y les permitan ser independientes de los cambios de Gobierno y de cualquier otra influencia exterior indebida. La Comisión insta al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para garantizar que la situación jurídica y las condiciones de servicio de los inspectores del trabajo cumplan los requisitos del artículo 6 del Convenio. A este respecto, también pide al Gobierno que proporcione información adicional sobre la estructura salarial y de prestaciones aplicable a los inspectores del trabajo y a los funcionarios públicos que ejercen funciones similares dentro de otros servicios gubernamentales (como los inspectores fiscales o la policía). Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que indique las medidas adoptadas o previstas para aumentar la cantidad de inspectores del trabajo en ejercicio. La Comisión también le solicita que continúe proporcionando información sobre el número de inspectores y su distribución por región, su situación jurídica y condiciones de servicio, precisando la modalidad empleada para su contratación y las remuneraciones que perciben. La Comisión pide además al Gobierno que proporcione información sobre el número de oficinas locales debidamente equipadas, así como sobre el suministro de los medios de transporte necesarios para el desempeño de las funciones de los inspectores del trabajo, de conformidad con el artículo 11 del Convenio.

Artículos 11, 12, 16 y 18. Aplicación en la región del Chaco. En relación con sus comentarios anteriores sobre la creación de unidades de aplicación de la legislación laboral en la zona del Chaco, la Comisión toma nota de que la CUT-A indica en sus observaciones que hay profundas deficiencias en las inspecciones del trabajo en la referida región y que si bien el Gobierno ha inaugurado una oficina del MTESS, la misma no dispone de medios ni tampoco de autonomía para averiguar in situ posibles irregularidades, ya que los inspectores solo pueden entrar en las propiedades rurales bajo orden judicial. Además, según señala la CUT-A, los trabajadores no solamente tienen que ir a la oficina del MTESS para registrar su queja, sino también entregar a su empleador la notificación oficial que lo convoca a presentar aclaraciones. La Comisión pide al Gobierno que comunique sus comentarios respecto a las observaciones de la CUT-A. En relación con sus comentarios formulados bajo el Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), la Comisión pide al Gobierno que transmita información sobre el funcionamiento de la oficina del MTESS establecida en la región del Chaco y su impacto en la aplicación de la legislación relacionada con las condiciones de trabajo y la protección de los trabajadores en dicha zona, incluyendo información sobre el número de visitas de inspección efectuadas, las violaciones detectadas y las sanciones impuestas. La Comisión pide además al Gobierno que proporcione información sobre el número de inspectores del trabajo en ejercicio en la región.

Artículo 12, 1), a). Restricciones a la iniciativa de los inspectores del trabajo de entrar libremente en los establecimientos sujetos a inspección. En sus comentarios anteriores, la Comisión instó al Gobierno a que adoptara las medidas necesarias, incluida la enmienda de la resolución núm. 1278 de 2011 (por la cual se establecían pautas y orientaciones de carácter técnico-legal que regulaban aspectos atinentes a los servicios de inspección y vigilancia y a los procedimientos de inspección sumarial), para garantizar el libre acceso de los inspectores del trabajo a todo establecimiento sujeto a inspección. Al respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno informa que por resolución núm. 47 de 2016 se aprobó el procedimiento general de inspección para el control de la legislación laboral, de seguridad social y de seguridad y salud ocupacional, y se derogaron los apartados 1.1. a 1.19. sobre procesos de inspección, de la resolución núm. 1278.

La Comisión toma nota de que el artículo 3 de la resolución núm. 47 prevé que: i) el procedimiento general de inspección puede iniciarse de oficio, por orden de inspección firmada por el Ministro o el Viceministro de Trabajo, o a instancia de parte, supuesto en el cual la DGIF remitirá las denuncias y/o solicitudes de inspección a la asesoría jurídica del Viceministerio de Trabajo, a fin de que dictamine sobre la procedencia o no de la inspección (apartado 1.1.); ii) para efectuar inspecciones que respondan a denuncias o solicitudes se deberán emitir las respectivas órdenes de inspección y en caso de que aquellas no sean procedentes, previo dictamen de la asesoría jurídica del Viceministerio de Trabajo, serán desestimadas, disponiendo su archivo (apartado 1.1.); iii) en los casos de inspección de oficio o a instancia de parte (una vez estimada la solicitud o denuncia), el Director General de Inspección y Fiscalización elevará a consideración del Ministro o Viceministro de Trabajo un borrador de orden de inspección (apartado 1.2.); iv) las órdenes de inspección deberán contener, entre otros requisitos, la firma del Ministro o del Viceministro y su ausencia acarreará la nulidad de la orden correspondiente (apartado 1.2.); v) los inspectores que cuenten con una orden de inspección están autorizados para entrar libremente y sin previa notificación, a cualquier hora del día o de la noche, en todo establecimiento sujeto a inspección, así como a permanecer en ellos el tiempo necesario, y, vi) a fin de ampliar las materias sujetas a inspección (controlar asuntos no contenidos en una orden de inspección) los inspectores deben poner esta situación en conocimiento del Director General de Inspección y Fiscalización a fin de que este proponga la ampliación de dicha orden al Ministro o Viceministro, incluso cuando se detecte una situación de riesgo grave e inminente para la vida, integridad física, seguridad y salud de los trabajadores (apartado 1.2.).

La Comisión toma nota de que la resolución núm. 56 de 2017 amplió la resolución núm. 47 antes citada y aprobó el reglamento de trámite administrativo para la verificación del cumplimiento de las normas laborales, de seguridad social y de seguridad y salud ocupacional, y para los sumarios administrativos instruidos por el incumplimiento de dichas normas. El referido reglamento establece que: i) cuando la denuncia de supuestos incumplimientos y/o la solicitud de inspección se formulen ante la DGIF, el inspector que tomó dicha denuncia deberá elevarla a consideración del Director General de la DGIF (artículo 1); ii) recibido el expediente de denuncia y/o solicitud de inspección, el referido Director lo remitirá a la Dirección de Asesoría del Viceministerio de Trabajo, la cual emitirá un dictamen sobre la pertinencia o no de la inspección; si el dictamen recomendara la inspección, la DGIF elevará al Ministro o al Viceministro el borrador de la orden de inspección (artículo 2); iii) en casos de actuaciones de oficio, la DGIF elevará el borrador de orden de inspección para la firma del Ministro o el Viceministro (artículo 3), y iv) una vez emitida la orden de inspección por el Ministro o el Viceministro, la misma será remitida a la DGIF (artículo 4).

La Comisión toma nota de que en virtud de lo previsto en las resoluciones núms. 47 y 56 antes referidas, únicamente los inspectores que cuenten con una orden de inspección previamente autorizada por una autoridad competente superior (el Ministro o el Viceministro de Trabajo) están facultados para entrar libremente, a cualquier hora del día o de la noche, en todo establecimiento sujeto a inspección. A este respecto, la Comisión recuerda que el artículo 12 del Convenio prevé que los inspectores del trabajo debidamente acreditados estarán autorizados a entrar libremente y sin previa notificación, a cualquier hora del día o de la noche, en todo establecimiento sujeto a inspección. La Comisión también recuerda que el requisito de obtener un permiso previo para llevar a cabo una inspección constituye una restricción a la libre iniciativa de los inspectores de realizar inspecciones, sobre todo si tienen motivos para pensar que una empresa está infringiendo las disposiciones legales por cuyo cumplimiento deben velar. Por tanto, la Comisión insta al Gobierno a que adopte sin demoras las medidas necesarias para enmendar las resoluciones del MTESS núms. 47, de 2016, y 56, de 2017, relativas al procedimiento de inspección para la verificación del cumplimiento de las normas laborales, de seguridad social y de seguridad y salud ocupacional, a fin de asegurar que los inspectores del trabajo que acrediten debidamente su identidad puedan entrar libremente en todo establecimiento sujeto a inspección, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12, 1, a), del Convenio, sin necesidad de contar con la autorización previa de una autoridad superior.

Artículo 16. Frecuencia y esmero de las inspecciones del trabajo. La Comisión toma nota de que el artículo 3, apartado 2.1., de la resolución núm. 47 referida anteriormente prevé que: i) podrá efectuarse más de una visita de inspección en el curso de las actuaciones inspectoras de comprobación e investigación de una misma orden de inspección, siempre que, en la primera, justificadamente, no se hayan podido recolectar todos los datos pertinentes, y, ii) en ningún caso podrán efectuarse más de dos visitas, durante el plazo de la orden de inspección.

Adicionalmente, la Comisión toma nota de que la CNT indica en sus observaciones que durante más de dos meses en 2019 (entre el 16 de agosto y el 1.º de noviembre) se realizaron 98 fiscalizaciones a empresas denunciadas por incumplimiento de las normas laborales. La CNT precisa, sin embargo, que si bien dicha cifra refleja una duplicación del número de visitas por mes (40 inspecciones, aproximadamente) en comparación con el promedio mensual correspondiente al 2017 y parte del 2018, ella no equivale siquiera al 1 por ciento de las empresas registradas ante la Dirección de Registro Obrero Patronal a junio de 2019 (59 567 empresas a nivel nacional). Por lo anterior, la CNT indica que la inspección del trabajo cumple con su rol fundamental de tutelar el respeto de los derechos laborales. La Comisión solicita al Gobierno que indique las medidas adoptadas o que prevé adoptar para asegurar que los establecimientos sean inspeccionados con la frecuencia y el esmero que sean necesarios para garantizar la efectiva aplicación de las disposiciones legales pertinentes, de conformidad con lo previsto en el artículo 16 del Convenio.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.