Observation (CEACR) - adopted 2020, published 109th ILC session (2021)

Equal Remuneration Convention, 1951 (No. 100) - New Zealand (Ratification: 1983)

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La commission prend note des informations complémentaires fournies par le gouvernement à la lumière de la décision adoptée par le Conseil d’administration à sa 338e session (juin 2020). Elle a procédé à l’examen de l’application de la convention sur la base des informations complémentaires reçues du gouvernement cette année, ainsi que sur la base des informations dont elle disposait en 2019.

La commission prend note des observations de Business Nouvelle-Zélande et du Conseil des syndicats de Nouvelle-Zélande (NZCTU) communiquées avec les rapports du gouvernement.

Article 1 b) de la convention. Travail de valeur égale. Évolution de la législation. La commission a précédemment noté que la loi de 2000 sur les relations d’emploi (ERA), la loi de 1993 sur les droits de l’homme (HRA) et la loi de 1972 sur l’égalité de rémunération (EPA) ne reflètent pas pleinement le principe établi par la convention, dans la mesure où elles limitent l’exigence de l’égalité de rémunération entre hommes et femmes à un même travail ou à un travail substantiellement similaire. La commission a toutefois noté que, suite à la décision historique de 2014 de la Cour d’appel de Nouvelle-Zélande (Terranova Homes & Care Ltd contre Service and Food Workers’ Union Nga Ringa Tota Inc. (CA631/2013 [2014] NZCA516) du 28 octobre 2014, qui a conclu que l’EPA ne se limite pas à prévoir l’égalité de rémunération pour un même travail identique ou un travail similaire, un groupe de travail paritaire (GTP) tripartite a été créé en 2015 pour élaborer des principes d’équité salariale. La commission a précédemment noté que, suite aux recommandations du GTP, un projet de loi sur l’emploi (Équité salariale et égalité de rémunération) a été présenté au Parlement le 26 juillet 2017; sa finalité est d’éliminer et prévenir toute discrimination entre hommes et femmes en matière de rémunération ou autres conditions d’emploi. La commission a précédemment exprimé un certain nombre de préoccupations concernant les dispositions du projet de loi et a prié le gouvernement de prendre des mesures pour s’assurer que toute nouvelle législation reflète pleinement le principe établi par la convention.

La commission prend note de l’indication du gouvernement, dans son rapport, selon laquelle le projet de loi susmentionné est devenu caduc par la suite. Le gouvernement indique qu’il a convoqué à nouveau le GTP (appelé RGTR) en décembre 2017, et que celui-ci a recommandé que les principes d’équité salariale soient mis en œuvre en modifiant l’EPA existante plutôt qu’en créant une nouvelle loi. Suite aux recommandations du RGTR, le gouvernement a présenté le projet de loi portant modification de la loi sur l’égalité de rémunération en septembre 2018. Le NZCTU indique qu’il a exprimé un certain nombre de préoccupations concernant les amendements mais que, selon lui, les dispositions du projet de loi étaient suffisamment larges pour tenir compte du concept de "travail de valeur égale". Le gouvernement déclare également que le projet de loi vise à tenir compte du concept de «travail de valeur égale». La commission accueille favorablement l’adoption de la loi de 2020 portant modification de la loi sur l’égalité de rémunération (2020 no 45), qui est entrée en vigueur le 6 novembre 2020. Elle note plus particulièrement que la loi prévoit qu’un employeur doit veiller à ce que: 1) il n’y ait pas de différenciation, sur la base du genre, entre les taux de rémunération offerts et accordés par l’employeur à ses salariés qui effectuent le même travail ou un travail substantiellement similaire (article 2AAC(a)); et 2) il n’y ait pas de différence, sur la base du genre, entre les taux de rémunération offerts et offerts par l’employeur pour un travail effectué exclusivement ou principalement par des femmes et les taux de rémunération qui seraient payés aux hommes qui ont des compétences, des responsabilités et une expérience identiques ou substantiellement similaires, et qui travaillent dans des conditions identiques ou substantiellement similaires et avec des degrés d’effort identiques ou substantiellement similaires (article 2AAC(b)). La loi définit le travail qui est ou était «principalement effectué par des employés de sexe féminin» comme un travail qui est actuellement, ou qui a été historiquement, exercé par une main-d’œuvre dont environ 60 pour cent ou plus des membres sont des femmes (article 13F(2)).

La commission note que de plus la loi de 2020 portant modification de la loi sur l’égalité de rémunération: 1) établit une distinction entre la demande d’égalité de rémunération (en cas de violation présumée de l’article 2AAC(a)), la demande d’équité salariale (en cas de violation présumée de l’article 2AAC(b)) et la demande pour discrimination illégale (en cas de discrimination fondée sur le genre concernant d’autres conditions d’emploi que la rémunération, conformément à l’article 2A; 2) offre à l’employé qui peut alléguer un de ces trois types de violations le choix entre une demande au titre de l’EPA, une demande au titre de la HRA de 1993 ou une demande auprès de l’Autorité pour la résolution d’un grief personnel au titre de la ERA de 2000 (article 2B; tout en 3) prévoyant qu’en cas de demande d’équité salariale, au lieu de devoir passer par les tribunaux, les salariés peuvent utiliser un processus de négociation d’équité salariale plus simple et plus accessible qui peut conduire à un règlement de demande d’équité salariale. La commission note que les demandes d’équité salariale peuvent être déposées par un salarié individuel, un syndicat au nom d’un ou de plusieurs salariés, ou plusieurs syndicats agissant conjointement au nom des membres de chaque syndicat, et que les demandes déposées par les syndicats peuvent l’être auprès de plusieurs employeurs. Des copies des règlements des demandes d’équité salariale doivent être remises au ministère des Entreprises, de l’Innovation et de l’Emploi (MBIE) à des fins statistiques et analytiques (articles 13A à 13ZZG). À cet égard, la commission note que, de l’avis de Business New Zealand, il s’agit là d’une meilleure solution que de laisser les parties suivre la voie du litige, ce qui a trop souvent entraîné une longue procédure et, si, à terme, les plaignants obtiennent gain de cause, des conséquences préjudiciables pour les employeurs.

Tout en reconnaissant les efforts déployés par le gouvernement pour introduire dans sa législation nationale de nouvelles dispositions définissant l’«équité salariale» et prévoyant un processus de négociation simplifié en matière d’équité salariale, la commission note que le gouvernement n’a pas saisi cette occasion pour prendre en considération les préoccupations qu’elle avait précédemment exprimées. Prenant note de la déclaration du gouvernement selon laquelle la loi de 2020 portant modification de la loi sur l’égalité de rémunération reflète le principe de la convention, la commission souhaite attirer l’attention du gouvernement sur le fait que la loi continue de restreindre l’égalité des taux de rémunération: 1) «au même travail ou à un travail substantiellement similaire» (à la fois dans le cas d’une demande d’égalité de rémunération et d’une demande d’équité salariale, par exemple les articles 2AAC(a), 13B, 13E, 13ZE); ou 2) à «des compétences, des responsabilités et une expérience identiques ou substantiellement similaires» et à «un travail effectué dans des conditions identiques ou substantiellement similaires et avec des degrés d’effort identiques ou substantiellement similaires» (par exemple les articles 2AAC(b), 13ZE). Elle note également que les dispositions de la loi limitent le champ de comparaison à «l’employeur du salarié» (pour une demande d’égalité de rémunération, article 2AAC(a)) ou à «un autre salarié du même employeur» (pour une demande d’équité salariale, article 13B), sauf lorsqu’un syndicat soulève une demande d’équité salariale multi-employeurs (articles 13B et 13E(3)). Tout en prenant note de la déclaration du gouvernement selon laquelle il publiera des orientations pour l’interprétation de la signification des compétences, responsabilités, conditions de travail et/ou degrés d’effort «substantiellement similaires», la commission est tenue de réitérer que le concept de «travail de valeur égale» qui est au cœur de la convention permet un large champ de comparaison, incluant mais allant au-delà d’une rémunération égale pour un travail «égal», «identique» ou «similaire», et englobe également un travail de nature entièrement différente qui est néanmoins de valeur égale. Il s’ensuit que les emplois à comparer sur la base de facteurs objectifs (tels que les compétences, les efforts, les responsabilités, les conditions de travail, etc.) peuvent impliquer différents types de compétences, de responsabilités ou de conditions de travail, qui peuvent néanmoins être de valeur égale dans leur ensemble. En tant que tel, le principe de la convention n’est pas équivalent au concept d’«équité salariale» tel qu’il est inscrit dans la loi de 2020 portant modification de la loi sur l’égalité de rémunération, et il n’est pas non plus pleinement reflété dans la disposition relative à «l’égalité de rémunération pour un travail identique ou substantiellement similaire» ou pour des compétences, responsabilités, conditions de travail et/ou degrés d’effort «identiques ou substantiellement similaires». En outre, la commission rappelle que l’application du principe de l’égalité de rémunération entre hommes et femmes pour un travail de valeur égale ne doit pas se limiter à des comparaisons entre hommes et femmes dans la même entreprise, car elle implique que l’on compare plus largement des emplois exercés par des hommes et des emplois exercés par des femmes dans des lieux différents ou des entreprises différentes, ou entre différents employeurs (Étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, paragr. 676-679 et 697-698). Enfin, la commission note que, selon Business New Zealand, l’objectif de la convention au moment de son adoption était de garantir que les femmes reçoivent le même salaire que les hommes, et non pas qu’elles soient payées ce qui est payé aux hommes effectuant un travail entièrement différent. Business New Zealand ajoute qu’il est nettement préférable de laisser au marché le soin de déterminer les taux de rémunération. À cet égard, la commission tient à rappeler que si le terme «valeur» n’est pas défini dans la convention, il renvoie à la valeur d’un emploi aux fins du calcul de la rémunération. Dans le contexte de la convention, le terme «valeur» indique qu’il faut utiliser des facteurs autres que les forces du marché pour assurer l’application du principe, car les forces du marché peuvent être intrinsèquement sexistes (voir Étude d’ensemble de 2012, paragr. 674). La commission prie donc le gouvernement de fournir des informations sur toute mesure prise ou envisagée pour donner une pleine expression législative au principe de la convention en vue de garantir que, lorsqu’il s’agit de déterminer si deux emplois sont de valeur égale: i) la valeur globale de l’emploi est prise en compte sans limiter la comparaison à un travail, des conditions, des compétences, des responsabilités, une expérience et/ou des degrés d’effort «identiques ou substantiellement similaires», et la définition permet de comparer des emplois de nature entièrement différente sans préjugés sexistes; et ii) le champ de comparaison va au-delà de la même entreprise. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur l’application pratique de la loi de 2020 portant modification de la loi sur l’égalité de rémunération, y compris sur le nombre et la nature des règlements des demandes d’égalité de rémunération convenus, ainsi qu’une copie des orientations fournies par le gouvernement pour l’interprétation de la loi. La commission prie également le gouvernement de fournir des informations sur toute autre décision judiciaire ou administrative relative au principe de la convention, ainsi que sur la manière dont il est garanti que, lors de l’application de la loi sur l’égalité de rémunération, de la loi sur les relations d’emploi et de la loi sur les droits de l’homme, le concept plus large de travail de valeur égale inscrit dans la convention soit pris en compte.

Ségrégation professionnelle entre hommes et femmes et règlements des demandes relatives à l’équité salariale dans le secteur public. La commission a précédemment noté la nécessité de mesures susceptibles d’apporter une réponse au problème de la sous-évaluation du travail effectué par des femmes dans le secteur des soins, ainsi que dans d’autres secteurs qui emploient principalement des femmes, notamment dans le soutien éducatif spécialisé et le travail social. Elle prend note de l’adoption de la loi de 2020 sur la fonction publique (2020 no 40), et note plus particulièrement que les articles 80 à 84 de cette loi, telle que modifiée par la loi de 2020 portant modification de la loi sur l’égalité de rémunération, réglementent les revendications d’équité salariale et le processus de négociation en matière d’équité salariale dans la fonction publique. À cet égard, elle note que le NZCTU indique qu’il soutient l’introduction de revendications d’équité salariale dans le secteur public et qu’il est impliqué dans des accords tripartites pour contrôler ces revendications et aider à y répondre. En ce qui concerne les règlements des demandes d’équité salariale dans le secteur public, la commission a précédemment noté que la loi de 2017 portant règlement (équité de rémunération) en faveur des travailleurs du secteur des soins et de l’aide sociale fixe les taux de salaire horaire minima payables par les employeurs afin de remédier à la sous-évaluation antérieure du travail dans ce secteur, qui est principalement effectué par des femmes. La commission prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle, à la suite d’un règlement s’appliquant à plus de 55 000 travailleurs, les travailleurs du secteur des soins à domicile et du handicap ont bénéficié d’augmentations salariales allant de 15 à 50 pour cent en fonction de leurs qualifications et de leur expérience. Elle note en outre que, bien que les travailleurs du secteur de la santé mentale et de l’aide aux toxicomanes aient été exclus du règlement, le gouvernement ainsi que les syndicats et les employeurs sont convenus en juillet 2018 d’étendre le règlement à ces travailleurs, qui sont en majorité des femmes. À cet égard, la commission note que la loi de 2020 modifiant la loi sur les règlements concernant les travailleurs de soutien (équité salariale) est entrée en vigueur le 7 août 2020, couvrant désormais les travailleurs du secteur de la santé mentale et de l’aide aux toxicomanes. En ce qui concerne les demandes d’équité salariale déposées par les travailleurs du secteur du soutien éducatif employés par le ministère de l’Éducation, et par les travailleurs sociaux statutaires employés par le ministère de l’Enfance, la commission prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle les deux demandes d’équité salariale ont été réglées en 2018 pour ces travailleurs qui ont été victimes d’une sous-évaluation historique fondée sur le genre, convenant ainsi d’une augmentation de leur taux horaire minimum. La commission accueille favorablement les règlements des demandes d’équité salariale conclus dans les professions du secteur public qui emploient principalement des femmes. Elle note que le gouvernement ajoute que sept demandes d’équité salariale émanant de trois syndicats sont en cours, couvrant environ 62 000 salariés dans quatre groupes professionnels du secteur de la santé publique (Conseils de santé de district, DHB) où les femmes sont majoritairement employées, à savoir les soins infirmiers, la profession de sage-femme, le travail de bureau et les rôles sanitaires et techniques connexes. Elle note que selon le rapport trimestriel sur la main-d’œuvre employée par les DHB, les femmes représentaient fin 2018 environ 89 pour cent des infirmières des DHB, 78 pour cent du personnel d’entreprise, de bureau et autre, et 81 pour cent du personnel annexe et scientifique des DHB. La commission note que Business New Zealand souligne à nouveau que la plupart des femmes qui cherchent à obtenir des règlements des demandes d’équité salariale travaillent dans le secteur public, entre autres comme infirmières ou enseignantes, où le problème n’est pas lié à la discrimination mais à la disponibilité des fonds. Business New Zealand ajoute que certains emplois sont moins bien rémunérés que d’autres, mais que cela sera toujours le cas et reflète souvent la nature du secteur, et que les augmentations arbitraires, par le biais d’accords d’équité salariale, sans augmentation de la productivité, ont des effets négatifs inévitables: certains salariés perdent leur emploi et certaines entreprises ferment, car l’augmentation n’est pas supportable financièrement. La commission note que le gouvernement n’est pas d’accord avec la suggestion selon laquelle les règlements des demandes d’équité salariale portent sur des demandes salariales générales, plutôt que sur des demandes d’équité salariale. En ce qui concerne les mesures visant à lutter contre la ségrégation professionnelle entre hommes et femmes et leurs effets sur l’écart de rémunération entre hommes et femmes, la commission renvoie à ses observations au titre de la convention (no 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958. Compte tenu de l’absence de législation reflétant pleinement le principe de la convention, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises pour que les règlements des demandes d’équité salariale traitent la question de la sous-évaluation du travail effectué par les femmes conformément au principe de l’égalité de rémunération entre hommes et femmes pour un travail de valeur égale. Elle prie en outre le gouvernement de fournir des informations sur les demandes d’équité salariale en cours dans le secteur public, en particulier dans le secteur de la santé. La commission prie également le gouvernement d’indiquer toute autre mesure prise pour remédier à la sous-évaluation du travail effectué par les femmes dans les secteurs où elles sont majoritairement employées.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.