Observation (CEACR) - adopted 2020, published 109th ILC session (2021)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Bulgaria (Ratification: 1959)

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La commission prend note des informations supplémentaires communiquées par le gouvernement, suite à la décision adoptée par le Conseil d’administration à sa 338e session (juin 2020). Elle examinera ici l’application de la convention sur la base des informations supplémentaires reçues du gouvernement et des partenaires sociaux cette année (voir dernier paragraphe, concernant l’article 51 de la loi sur les transports ferroviaires), ainsi que sur la base des informations dont elle disposait déjà en 2019.

La commission prend également note des observations de la Confédération des syndicats indépendants de Bulgarie (CITUB) transmises avec le rapport du gouvernement en 2019, observations alléguant que les articles 44 à 46 de la loi sur la fonction publique sont insuffisants pour garantir dans la pratique le droit de se syndiquer aux fonctionnaires comme à tous les autres travailleurs ayant une relation d’emploi et affirmant que la loi sur la fonction publique, de même que la loi sur le ministère de l’Intérieur et la loi sur l’Appareil judiciaire, devraient être modifiées afin de garantir pleinement tous les droits prévus par la convention à l’égard de ces travailleurs et de leurs organisations. La commission prie le gouvernement de communiquer ses observations à ce sujet.

La commission prend également note des observations de l’Association industrielle bulgare (BIA) transmises avec le rapport supplémentaire du gouvernement, alléguant que certains instruments réglementaires sectoriels – à savoir la loi sur la foresterie; la loi sur le vin et les boissons alcooliques; la loi sur le tabac et les produits apparentés - interfèrent avec la liberté d’association des employeurs, en particulier quant à l’autonomie et au fonctionnement des associations de branches de producteurs et négociants, qui assurent dans le même temps les fonctions de protection des intérêts des employeurs dans leurs domaines d’activité respectifs. La commission prie le gouvernement de communiquer ses observations à ce sujet.

Enfin, la commission prend note des observations du syndicat de l’entreprise économique privée (UPEE) et de la Confédération du travail (PODKREPA) concernant les informations supplémentaires communiquées par le gouvernement et transmises avec son rapport.

Article 3 de la convention. Droit des organisations de travailleurs d’organiser leur gestion et leur activité et de formuler leur programme d’action. La commission rappelle qu’elle soulève depuis plusieurs années la question de la nécessité de modifier l’article 47 de la loi sur les fonctionnaires (CSA), qui restreint le droit de grève des fonctionnaires. La commission note avec satisfaction que l’article 47 de la loi sur les fonctionnaires a été modifié afin de reconnaître le droit de grève des fonctionnaires. La commission prend note que de l’indication du gouvernement selon laquelle: i) ce droit est applicable à tous les fonctionnaires, à l’exception des cadres supérieurs de la fonction publique, c’est-à-dire ceux qui occupent les postes de secrétaire général, secrétaire municipal, directeur général, directeur et chef des services de l’inspection; et ii) l’article 47 dispose également que le temps de participation des fonctionnaires à une grève légale est comptabilisé comme du temps de service officiel car le fonctionnaire, pendant la période où il participe à une grève légale, a droit à réparation et il est expressément interdit de prendre des sanctions disciplinaires ou d’invoquer la responsabilité des fonctionnaires en cas de participation à une grève légale.

La commission rappelle à nouveau ses commentaires concernant la nécessité de modifier l’article 11(2) de la loi relative au règlement des conflits collectifs du travail (CLDSA), qui prévoit que la décision d’appeler à une grève doit être prise par la majorité simple des travailleurs de l’entreprise ou de l’unité concernée, et l’article 11(3), qui exige que la durée de la grève soit déclarée à l’avance. La commission prend note des indications du gouvernement concernant la nécessité d’avoir le soutien de la majorité des travailleurs, selon lesquelles: i) cette mesure est justifiée car elle donne la certitude que les objectifs poursuivis par la grève sont communs à la plupart des travailleurs et des salariés, et non à une petite partie d’entre eux; ii) la CLDSA prévoit la possibilité de décider à la majorité simple uniquement pour ce qui est des travailleurs et des salariés d’une division particulière de l’entreprise; iii) la CLDSA ne précise pas expressément la manière dont la décision de grève doit être prise, de sorte qu’il n’est pas nécessaire de réunir tous les travailleurs et salariés en un même lieu en même temps; et iv) les travailleurs et les salariés qui ont exprimé leur consentement à la grève ne sont pas liés par l’obligation d’y participer et il n’est pas rare que, dans la pratique, le nombre des travailleurs et salariés qui ont effectivement fait grève soit inférieur au nombre de ceux qui ont donné leur consentement à la grève. Tout en prenant note de ces explications du gouvernement, la commission doit rappeler à nouveau que le fait d’exiger de recueillir l’adhésion de plus de la moitié de tous les travailleurs occupés dans l’entreprise ou l’unité pour le déclenchement d’une grève est excessif et pourrait indûment entraver la possibilité de faire grève, notamment dans les grandes entreprises, et que si un pays juge approprié d’exiger un vote des travailleurs avant le déclenchement d’une grève, il doit s’assurer que seuls sont pris en considération les votes exprimés et que le quorum et la majorité nécessaires sont fixés à un niveau raisonnable (étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, paragraphe 147). Quant à l’obligation d’indiquer la durée de la grève, la commission note que le gouvernement précise que: i) le fait de déclarer préalablement la durée de la grève vise à déterminer la période pendant laquelle les parties s’emploient à régler définitivement le conflit par la négociation directe, la médiation ou tout autre moyen approprié et que cette condition tend à encourager les parties à faire tout leur possible pour régler le conflit, et ii) la CLDSA ne restreint pas le droit de grève, car elle n’interdit pas aux travailleurs et aux salariés de poursuivre leur action dès lors qu’ils se prononcent en en ce sens. À cet égard, la commission se doit de rappeler à nouveau que les travailleurs et leurs organisations devraient avoir le droit de déclarer une grève de durée indéterminée s’ils le souhaitent sans devoir annoncer la durée d’avance. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur tout fait nouveau concernant les articles 11(2) et 11(3) de la CDLSA, et d’indiquer quelles sont les prescriptions relatives à la poursuite d’une action de grève au-delà de la durée initialement déclarée, et, en particulier, si un nouveau vote doit avoir lieu ou une nouvelle décision doit être prise par les travailleurs concernés, ou si la décision du syndicat qui a appelé à la grève suffit.

Dans ses commentaires antérieurs, la commission avait également soulevé la nécessité de modifier l’article 51 de la loi sur le transport ferroviaire (RTA), qui prévoit que, lorsqu’une action revendicative est décidée conformément à cette loi, les travailleurs et les employeurs doivent fournir à la population des services de transport satisfaisants correspondant à 50 pour cent au moins du volume de transport fourni avant la grève. La commission s’était félicitée des indications du gouvernement selon lesquelles le ministère du Travail et de la Politique sociale a rappelé au ministère des Communications et de la Technologie de l’information (MTITC) la nécessité de modifier l’article 51 de la RTA afin de se conformer aux prescriptions de la convention et le MTITC s’est dit prêt à prendre les mesures nécessaires en vue de modifier ledit article. La commission note que, dans son rapport supplémentaire, le gouvernement fait état d’une proposition tendant à modifier l’article 51 de la RTA soumise par le MTITC, proposition selon laquelle: a) il sera inséré dans cet article un nouveau paragraphe 2 disposant que les travailleurs, les employeurs et les autorités ferroviaires doivent convenir dans la convention collective quelles seront les parcours ferroviaires de transport de voyageurs qui, dans l’horaire annuel des trains, constituera le pourcentage prévu au paragraphe un (non moins de 50 pour cent), ainsi que les catégories et le nombre des membres du personnel requis pour assurer ces services; b) il sera inséré dans cet article un nouveau paragraphe 3 selon lequel, en cas de désaccord, les parties peuvent rechercher une aide au règlement du conflit à travers la médiation et/ou l’arbitrage volontaire de l’Institut national de conciliation et d’arbitrage; c) sera cependant maintenue l’obligation exprimée dans le paragraphe 1 d’assurer non moins de 50 pour cent des services de transport (étant précisé qu’il en sera ainsi pour les services de transport programmés «au moment» du déclenchement des actions de grève. Le MTITC fait observer que l’article 51 n’a pas été un obstacle à l’exercice du droit de grève pour les salariés de l’Entreprise nationale gestionnaire de l’infrastructure ferroviaire et ses filiales (il se réfère à ce propos à des exemples concrets de l’usage de ce droit de grève en 2011) et il défend la nécessité d’une telle disposition en se référant aux droits des voyageurs, arguant que ceux-ci doivent être en mesure de voyager par chemin de fer sans considération des intérêts poursuivis par les organisations syndicales. Tout en se félicitant de ce que le projet d’amendement envisagé prévoit la participation des partenaires sociaux à la définition du service minimum ainsi qu’aux mécanismes de solution des conflits du travail lorsqu’un accord n’a pas pu être trouvé, la commission observe que ce projet n’apporte pas une réponse exhaustive à ses précédents commentaires. Elle rappelle à cet égard que, si un service minimum peut être instauré dans les services d’importance fondamentale comme les transports ferroviaires, pour assurer un respect adéquat du droit des organisations de travailleurs d’organiser leurs activités, un tel service minimum doit se limiter aux fonctions strictement nécessaires pour répondre aux besoins essentiels de la population ou à l’exigence minimale de services, tout en préservant l’efficacité de la pression recherchée à travers la grève, et que l’instauration d’un service minimum trop large (par exemple, pas moins de 50 pour cent) restreint l’un des moyens fondamentaux de pression dont disposent les travailleurs pour défendre leurs intérêts économiques et sociaux. La commission prend note à cet égard à des observations de la PODKREPA, qui argue que l’exigence d’un service minimum «non inférieur à 50 pour cent» est trop élevée; qu’à l’heure actuelle la négociation de services minima est pratiquement impossible et qui propose que le pourcentage devant être établi par voie de convention collective soit au maximum de 20 pour cent, de manière à la fois à préserver le droit de grève et assurer le maintien d’un service minimum. La commission prie le gouvernement de revoir l’article 51 de la RTA en consultation avec les organisations les plus représentatives afin d’assurer que cet article ne restreint pas indûment le droit des organisations syndicales d’organiser leurs activités à travers l’action collective tout en préservant le niveau de fonctionnement des services qui est strictement nécessaire pour répondre aux besoins essentiels de la population et aux exigences d’un service minimum. La commission rappelle que le gouvernement peut solliciter l’assistance technique du Bureau à cet égard et elle prie le gouvernement de communiquer des informations sur tout progrès accompli en la matière.