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Observation (CEACR) - adopted 2020, published 109th ILC session (2021)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Colombia (Ratification: 1976)

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La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI), recibidas el 16 de septiembre de 2020 y de las observaciones conjuntas de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia (CUT) y la Confederación de Trabajadores de Colombia (CTC) recibidas el 1.º de octubre de 2020, así como de los comentarios correspondientes del Gobierno. La Comisión toma nota que estas distintas observaciones se refieren a cuestiones tratadas por la Comisión en la presente observación, así como a alegatos de vulneración del Convenio en la práctica.
Asimismo, la Comisión toma nota de las observaciones de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI) transmitidas por la Organización Internacional de Empleadores el 1.º de octubre de 2020, que se refieren a cuestiones tratadas en el marco de la presente observación.
Derechos sindicales y libertades públicas. La Comisión recuerda que, desde hace numerosos años, ha venido examinando, al igual que el Comité de Libertad Sindical, alegatos de violencia contra sindicalistas y de impunidad al respecto. La Comisión toma nota con profunda preocupación de que la CSI, la CUT y la CTC siguen denunciando la persistencia de la situación de violencia antisindical en el país. A este respecto, la Comisión toma nota de que la CSI, después de haberse referido al impacto particularmente alto de la violencia antisindical en los sectores de la educación, el transporte, la minería y la energía, denuncia específicamente: i) el asesinato entre enero de 2019 y marzo de 2020 de 14 líderes sindicales; ii) la comisión en el mismo periodo de cuatro intentos de homicidio, un caso de desaparición forzosa y 198 casos de amenazas de muerte en contra de miembros del movimiento sindical; iii) el asesinato el 26 de julio de 2020 de un dirigente sindical del gremio agrario; iv) el seguimiento y espionaje, entre febrero y diciembre de 2019, por parte de agentes del ejército, de varios dirigentes sindicales y sociales, entre los cuales, el vicepresidente de la Unión de Trabajadores Estatales de Colombia (UTRADEC), y secretario de Derechos Humanos de la Confederación General del Trabajo (CGT), el Sr Humberto Correa, y v) la incapacidad del Gobierno de proporcionar una protección puntual y adecuada a los sindicalistas amenazados de muerte, procesar los numerosos casos históricos de asesinatos y otros crímenes violentos y resolver la mayoría de los casos más recientes.
La Comisión toma también nota de que la CUT y la CTC afirman que persiste una intensa situación de violencia antisindical, con pautas sectoriales y territoriales similares a las descritas en 2019, siendo especialmente notable la reactivación de la violencia antisindical en el sector rural, particularmente en las zonas que eran anteriormente controladas por las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). Las centrales sindicales manifiestan que las fuerzas paramilitares y nuevos grupos de delincuencia, conformados en algunas zonas en conexión con poderes económicos y políticos territoriales, son la principal fuente de amenaza para el sindicalismo. Añaden que los sindicatos más afectados por la violencia antisindical son aquellos de la agricultura, la educación, el sector minero-energético, el sector público y el transporte.
La Comisión toma nota de que la CUT y la CTC alegan específicamente que: i) tres años después de la firma del Acuerdo de Paz, se han registrado entre 2016 y mayo de 2020, 998 violaciones contra la vida e integridad de líderes sindicales (de las cuales 119 homicidios); ii) entre agosto de 2019 y mayo de 2020, se han presentado 141 nuevos actos documentados de violencia antisindical, entre los cuales se destacan 18 homicidios y 101 amenazas de muerte, con una tendencia de aumento de los homicidios en los últimos 4 años ; iii) el 44 por ciento de los actos de violencia antisindical sería imputable a grupos paramilitares mientras que el 52 por ciento es de origen desconocido; iv) la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los derechos humanos registró 55 masacres en el país desde enero de 2020 en comparación con las 36 de 2019, actos que, si bien no tienen como blanco directo a los sindicatos, deteriora la posibilidad de que las organizaciones de trabajadores realicen libremente su labor por temor a que se tomen represalias contra ellas; v) el paro nacional de noviembre de 2019 contra la política económica y social del Gobierno y para reclamar el cumplimiento del Acuerdo de Paz dio lugar a respuestas policiales desmedidas; y vi) a raíz de su papel protagónico en el mencionado paro, dirigentes de la Federación Colombiana de Educadores (FECODE) y de la CUT, incluido el presidente de la CUT, el Sr Diógenes Orjuela, son víctimas de amenazas de muerte de parte de grupos paramilitares, sin que haya habido avances en las investigaciones correspondientes.
En relación con las medidas de protección para los dirigentes sindicales en situación de riesgo, la Comisión toma nota de que la CUT y la CTC denuncian la lentitud, la demora y la insuficiente eficacia de las mismas. Las centrales sindicales alegan específicamente que: i) para los años 2019 y 2020, solo se examinó el 38 por ciento del total de las solicitudes de medidas de protección presentadas durante este lapso de tiempo por miembros del movimiento sindical; ii) en un contexto de disminución del presupuesto asignado a la protección de los miembros del movimiento sindical, las medidas de protección discontinuadas en el año 2019 corresponden a un poco más del 50 por ciento de las medidas que se han mantenido; y iii) la participación real y efectiva de las organizaciones sindicales en el proceso de determinación de las medidas de protección ha ido disminuyendo, especialmente en el marco del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM).
La Comisión toma nota de que, por su parte, la ANDI destaca nuevamente los importantes esfuerzos de las instituciones públicas tanto en materia de protección de miembros del movimiento sindical como en relación con la lucha contra la impunidad, así como los resultados sustanciales obtenidos a este respecto.
La Comisión toma nota, a su vez, de las informaciones proporcionadas por el Gobierno respecto del fenómeno de la violencia antisindical y de las acciones institucionales tomadas para afrontarlo. La Comisión toma nota de que, desde una perspectiva general el Gobierno manifiesta que: i) al tiempo que ha alcanzado importantes avances en materia de seguridad, continúa enfrentando numerosos y graves desafíos derivados de la mutación y capacidad de adaptación de las organizaciones criminales y el mantenimiento de condiciones propicias para su multiplicación y fortalecimiento; ii) gracias a ingentes esfuerzos de parte de las distintas instituciones públicas, el Estado Colombiano ha logrado reducir significativamente los actos de violencia contra los miembros del movimiento sindical, el número de homicidios de sindicalistas habiendo experimentado un descenso del 84 por ciento entre 2001 y 2019; iii) de igual manera, el Estado ha logrado romper la brecha de impunidad que antes imperaba, siendo hoy 966 las sentencias condenatorias proferidas en relación con actos de violencia antisindical en comparación con una sola en 2001; y iv) si bien se rechaza cualquier acto violento contra los trabajadores sindicalizados, gran parte de los homicidios cometidos contra los sindicalistas no obedece a la actividad sindical de la víctima sino que es consecuencia de la violencia generalizada que aún existe en el país.
La Comisión toma nota de que, en relación con las iniciativas institucionales tomadas para alcanzar los resultados antes señalados, el Gobierno vuelve a destacar la importancia del Plan de Acción Oportuna (PAO), adoptado en 2018 con el fin de articular los programas de protección y recursos de todas las entidades del Gobierno encargadas de velar por la protección de los líderes sindicales, sociales y defensores de derechos humanos. La Comisión toma nota de que el Gobierno subraya también el papel relevante de la Comisión Interinstitucional para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos de los Trabajadores, liderada por el Ministerio de Trabajo, la cual agrupa a todas las instituciones públicas pertinentes y a los interlocutores sociales. El Gobierno manifiesta que, en su reunión de 23 de julio de 2020, la Comisión Interinstitucional abordó numerosos temas relativos, entre otros, a la prevención y protección contra los actos de violencia antisindical, las sanciones contra los mismos, así como las relaciones entre las centrales obreras y la policía en el marco del ejercicio de la protesta social. El Gobierno manifiesta que ya se cumplió el 80 por ciento de los compromisos adoptados durante dicha reunión, todos tendientes a proteger los derechos humanos de los trabajadores.
La Comisión toma nota a continuación de las informaciones específicas proporcionadas por el Gobierno en materia de protección de los miembros del movimiento sindical en situación de riesgo, y según las cuales: i) durante el año 2018 se realizaron 447 evaluaciones de riesgo de miembros del movimiento sindical, determinando 280 casos de riesgo extraordinario y 167 de riesgo ordinario; ii) durante el año 2019 se realizaron 332 evaluaciones de riesgo de miembros del movimiento sindical, determinando 206 casos de riesgo extraordinario, 1 de riesgo extremo y 125 de riesgo ordinario; iii) desde el 1.º de enero hasta el 31 de agosto de 2020, se realizaron 190 evaluaciones de riesgo de miembros del movimiento sindical, determinando 109 casos de riesgo extraordinario, 3 de riesgo extremo y 78 de riesgo ordinario; iv) la Unidad Nacional de Protección (UNP) cuenta actualmente con 298 dirigentes y activistas sindicales protegidos; y v) el gasto estimado de las medidas de protección a favor de los miembros del movimiento sindical ha sido de 42 889 000 054 pesos colombianos en 2018 (aproximadamente 12 081 623 dólares de los Estados Unidos) y de 39 986 188 070 pesos colombianos en 2019 (aproximadamente 11 262 552 dólares). La Comisión toma también nota de que, en respuesta a las observaciones de la CUT y de la CTC, el Gobierno señala que: i) no todas las solicitudes de protección se traducen en una evaluación exhaustiva del nivel de riesgo ya que la UNP verifica primero que las solicitudes cumplan con los requisitos mínimos establecidos por el Decreto 1066 de 2015; ii) en 2019 se mantuvieron el 87 por ciento de las medidas de seguridad establecidas el año anterior; y iii) los espacios interinstitucionales en materia de protección como el CERREM donde están invitadas las centrales sindicales siguen plenamente operativos. La Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta finalmente que el surgimiento de nuevos agentes generadores de amenaza se ha traducido, en lo corrido del 2019, en la necesidad de fortalecer los mecanismos y estrategias de protección para los líderes sociales y defensores de derechos humanos.
En materia de lucha contra la impunidad, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica específicamente que: i) la Fiscalía General de la Nación (FGN) continúa con su estrategia de investigación y judicialización de delitos contra sindicalistas a través de su impulso y seguimiento a casos a través del Grupo Élite conformado en 2016; ii) simultáneamente, la FGN, con base en la Directiva 002 de 30 de noviembre de 2017, viene implementando una estrategia de investigación y judicialización de delitos contra personas defensores de derechos humanos, que ha sido fortalecida desde el año 2020, con una mayor capacidad humana, logística y científica, existiendo una interrelación entre las dos estrategias dado que una persona sindicalizada que ejerce actividades de defensa de derechos humanos es considerada como persona defensora de derechos humanos; iii) de 216 casos de homicidio de miembros del movimiento sindical objeto de investigaciones entre 2011 y 2020, la FGN ha alcanzado una tasa de esclarecimiento del 42,59 por ciento (con 44 casos respecto de los cuales se pronunciaron un total de 60 sentencias; 30 casos en etapa de juicio, 10 casos con imputación de cargos, seis casos en fase de indagación con orden de captura, y dos casos precluidos; y iv) los tribunales colombianos han proferido en total 966 sentencias relativas a actos de violencia antisindical, de las cuales 815 sentencias relativas a homicidios de miembros del movimiento sindical (525 de las mismas habiendo sido proferidas entre 2011 y 2020).
La Comisión toma nota adicionalmente de las informaciones proporcionadas por el Gobierno acerca de 34 homicidios cometidos en 2018 y denunciados por la CSI en 2019, indicándose que: i) 21 casos se encuentran en etapa de indagación, ocho en etapa de juicio, cuatro casos se encuentran con sentencias y un caso está archivado; y ii) de estas 34 denuncias, 19 se encuentran registradas en la estrategia de investigación y judicialización de delitos contra personas defensoras de derechos humanos (de los cuales 9 aparecen como dirigentes sindicales). La Comisión pide al Gobierno que continúe proporcionando informaciones detalladas sobre los avances en las investigaciones de los mencionados casos.
La Comisión toma también nota de los comentarios del Gobierno a las observaciones de la CUT y de la CTC acerca de la respuesta de las autoridades al paro nacional de noviembre de 2019 y a los actos antisindicales que afectaron a varios dirigentes sindicales activos en el marco del mencionado paro. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que: i) el Gobierno ha siempre sido respetuoso del derecho a la protesta, firmándose en la sesión plenaria de la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales un comunicado reiterando el derecho constitucional a la protesta pacífica; ii) el Gobierno generó espacios de diálogo con los distintos promotores del paro; iii) pese a las garantías brindadas por el Gobierno, se presentaron algunos focos de violencia dirigidos a desestabilizar la seguridad de los ciudadanos; iv) a raíz del atentado del cual fue objeto el 9 de febrero de 2020, el expresidente de FECODE, el Sr Carlos Rivas, recibió con trámite de emergencia medidas completas de seguridad personal a partir del 19 de febrero de 2020; y v) el Presidente de la CUT, el Sr José Diógenes Orjuela cuenta también con medidas completas de seguridad personal.
La Comisión reconoce nuevamente los esfuerzos significativos de las autoridades públicas, tanto en materia de protección de los miembros del movimiento sindical en situación de riesgo como en relación con el esclarecimiento y sanción de los actos de violencia antisindical. La Comisión vuelve a saludar especialmente a este respecto el compromiso activo de las distintas instancias pertinentes del Estado, las iniciativas tomadas para fortalecer la eficacia de la acción del Estado por medio de la coordinación interinstitucional, así como la consulta con los interlocutores sociales llevada a cabo en el seno de la Comisión Interinstitucional de Derechos Humanos. La Comisión toma particular nota de las 815 sentencias condenatorias pronunciadas en relación con homicidios de miembros del movimiento sindical desde el año 2001 y del incremento sustancial de las mismas desde 2016.
La Comisión expresa sin embargo su profunda preocupación por la persistente comisión de numerosos homicidios contra miembros del movimiento sindical y otros actos de violencia antisindical en el país, así como por las amenazas de muerte en contra de dirigentes sindicales nacionales y locales, en un contexto de crecientes ataques a los líderes sociales en general. La Comisión toma especial nota de las indicaciones de las centrales sindicales sobre la particular afectación de los sindicatos de la agricultura, la educación, la energía y las minas, así como de las referencias del Gobierno y las centrales sindicales sobre las mutaciones en curso en cuanto al origen de la violencia antisindical. Consciente de la complejidad de los retos que enfrentan los entes responsables de las investigaciones penales, la Comisión se ve sin embargo nuevamente obligada a observar la ausencia de datos sobre el número de condenas a autores intelectuales de los actos de violencia antisindical y vuelve a subrayar a este respecto el carácter crucial de la identificación y condena de los autores intelectuales de dichos crímenes para poder atajar el ciclo de reproducción de la violencia antisindical. Ante la magnitud de los retos descritos y reconociendo las acciones significativas tomadas por las autoridades públicas, la Comisión insta al Gobierno a que siga fortaleciendo sus esfuerzos y recursos para brindar una protección adecuada a todos los dirigentes sindicales y sindicalistas en situación de riesgo, así como a sus organizaciones, dedicando toda la atención y fondos necesarios a los sectores más afectados por la violencia antisindical. Destacando el incremento significativo de las sentencias pronunciadas, la Comisión insta igualmente al Gobierno a que siga tomando todas las medidas necesarias para que todos los actos de violencia antisindical, homicidios y otros, acaecidos en el país sean esclarecidos y que los autores, tanto materiales como intelectuales de los mismos sean condenados. La Comisión espera especialmente que se tomen todas las medidas adicionales y se dediquen todos los recursos necesarios para que las investigaciones y procesos penales realizados aumenten significativamente su efectividad en la identificación y sanción de los autores intelectuales de los actos de violencia antisindical. La Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones detalladas al respecto. La Comisión pide finalmente al Gobierno que proporcione informaciones sobre los alegatos de las centrales sindicales relativos a supuestos actos de «espionaje» (como seguimientos) en contra de una serie de dirigentes sindicales.
Medidas de reparación colectiva a favor del movimiento sindical. En su anterior comentario, la Comisión había tomado nota con interés de la instalación de la Mesa Permanente de Concertación para la reparación colectiva al movimiento sindical (en adelante la Mesa). La Comisión había pedido al Gobierno que siguiera proporcionando informaciones sobre la labor de la Mesa, así como sobre la implementación en la práctica de las medidas de reparación colectiva a favor del movimiento sindical por su afectación por la violencia. La Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que: i) el 29 de noviembre de 2019, se llevó a cabo la segunda sesión de la Mesa que permitió concertar su funcionamiento y las acciones necesarias para avanzar con el proceso de toma de declaración del movimiento sindical ante la Defensoría del Pueblo, etapa fundamental para permitir el ingreso del sujeto colectivo al Registro Único de Víctimas; ii) la Defensoría del Pueblo, la CUT, la CGT, la CTC y FECODE se reunieron en diciembre de 2019 con el fin de revisar la información a disposición del movimiento sindical para la realización de esta declaración; iii) a solicitud del movimiento sindical, la tercera reunión de la Mesa fue postergada en dos oportunidades con miras a permitir otra reunión preparatoria del movimiento sindical con la Defensoría del Pueblo y la Unidad para las Víctimas; iv) la tercera reunión de la Mesa tuvo lugar de manera virtual los días 23 de abril y 4 de mayo de 2020 con el liderazgo de la Unidad para las Víctimas; v) tal como acordado en la 3.ª reunión de la Mesa, se llevaron a cabo posteriormente dos reuniones técnicas con el Movimiento Sindical en julio y septiembre de 2020 para revisar los avances en la sistematización de la información; v) la realización de dichas reuniones han permitido contratar al personal técnico necesario para avanzar con el proceso; y vi) la Unidad para las Víctimas está gestionando desde el mes de octubre de 2020 la 4ª reunión de la Mesa, quedando a la espera de una respuesta del movimiento sindical para la definición de una fecha. La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera su voluntad política para alcanzar la reparación del movimiento sindical y subraya la importancia de que el mismo, lleve a cabo la mencionada declaración ante la Defensoría del Pueblo para poder seguir adelante con el procedimiento legal.
La Comisión toma también nota de que, por su parte, la CUT y la CTC alegan que: i) una vez realizado el protocolo de instalación de la Mesa, esta no ha vuelto a reunirse ni ha adelantado ninguna de las tareas que se le han asignado luego de un año de constitución por falta de iniciativa y voluntad política del Gobierno; ii) a pesar de la pandemia, el proceso podría haber continuado de manera virtual; iii) no se ha contratado al personal técnico necesario para adelantar el proceso y iv) la Mesa debe también avanzar en facilitar a las organizaciones sindicales la declaración formal del sindicalismo ante la Defensoría del Pueblo.
Tomando nota de las posiciones respectivas del Gobierno y de las centrales sindicales sobre la labor llevada a cabo por la Mesa en 2020, la Comisión confía en que, en vista de los actos de violencia cometidos en su contra, se harán efectivas a la brevedad las medidas de reparación colectiva a favor del movimiento sindical. La Comisión pide al Gobierno que siga proporcionando informaciones al respecto.
Artículo 200 del Código Penal. En su comentario anterior, la Comisión había tomado nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno sobre el efecto de las iniciativas legislativas e institucionales dirigidas a agilizar la aplicación del artículo 200 del Código Penal que prevé sanciones penales para una serie de actos contrarios a la libertad sindical y la negociación colectiva. La Comisión había tomado nota en particular de que, a raíz del procedimiento penal especial abreviado establecido por la Ley núm. 1826, de 12 de enero de 2017 y gracias al plan de trabajo conjunto elaborado desde agosto de 2016 por la FGN y el Ministerio de Trabajo, se había concluido el examen del 86 por ciento de los 2 530 casos de supuesta violación del artículo 200. Por otra parte, la Comisión había tomado nota de las alegaciones de la CUT, CTC y CGT según las cuales imperaba una completa impunidad en relación con la aplicación de dicho artículo, en la medida en que no se había proferido ninguna sentencia condenatoria. La Comisión había tomado también nota de la respuesta del Gobierno al respecto, indicando que diez casos se encontraban judicializados, ilustrándose así la ausencia de impunidad.
La Comisión toma nota de que el Gobierno y la ANDI proporcionan datos actualizados sobre el resultado de las investigaciones relativas a supuestas violaciones del artículo 200 del Código Penal. El Gobierno manifiesta que, de los 2 727 casos de posible violación del artículo 200 del Código Penal ingresados en la FGN entre 2011 y el 20 de octubre de 2020, el 91,02 por ciento ha concluido y tan solo el 8,98 por ciento se encuentra todavía en investigación. El Gobierno manifiesta adicionalmente que la conclusión de los mencionados casos se debe a: i) el archivo de las acciones penales (1 363 casos, estableciéndose en el 61, 78 por ciento de dichos casos que la conducta delictiva no había existido); ii) la terminación de la acción penal por preclusión o extinción de la querella (520 casos); iii) el desistimiento del trabajador o de la organización sindical (441 casos), y iv) conciliaciones (158 casos y cuyo número ha aumentado de manera significativa desde agosto de 2016). La Comisión toma también nota de que el Gobierno indica no compartir las afirmaciones de las centrales sindicales sobre la impunidad de las conductas violatorias del artículo 200 ya que más del 90 por ciento de las investigaciones han sido completadas y que los mencionados resultados han sido presentados en el Comité Interinstitucional de Derechos Humanos que lidera el Ministerio del Trabajo y en el que participan las centrales obreras.
La Comisión toma nota de que, por su parte, la CUT y la CTC manifiestan que las cifras proporcionadas por el Gobierno no incluyen los datos correspondientes a la formulación de imputación de cargos y a la judicialización de los casos, elementos necesarios para evaluar la efectividad concreta de las investigaciones relativas a los delitos cometidos en violación del artículo 200 del Código Penal. Las centrales sindicales añaden que la efectividad del artículo 200 no se ha puesto a consideración del movimiento sindical a lo largo del año 2020 y que no se han propiciado mesas de concertación sobre el tema.
Al tiempo que saluda nuevamente el número en aumento de casos conciliados y que toma nota de que, en sus respuestas a las observaciones de la CUT y de la CTC, el Gobierno se refiere a la existencia de ocho casos actualmente ante los tribunales, la Comisión sigue constatando la ausencia de imposición de sanciones penales por violación del artículo 200 del Código Penal a pesar del número muy elevado de denuncias penales presentadas a este respecto desde el año 2011. Con base en lo anterior, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que entable conjuntamente con la FGN y los interlocutores sociales una evaluación de la efectividad del artículo 200 del Código Penal y de su aplicación y que informe de los resultados y eventuales acciones tomadas a raíz de la misma.
Artículos 2 y 10 del Convenio. Contratos sindicales. En relación con el contrato sindical, figura contractual contemplada en la legislación colombiana en virtud de la cual uno o varios sindicatos de trabajadores se comprometen a prestar servicios o ejecutar una obra a favor de una o varias empresas o sindicatos de patronos por medio de sus afiliados, la Comisión recuerda que, en años anteriores, había pedido al Gobierno que proporcionara sus comentarios a las observaciones de la CUT y la CTC según las cuales el contrato sindical perpetuaba y extendía prácticas de intermediación laboral ilegal y desnaturalizaba la actividad sindical por medio de la creación de falsas organizaciones sindicales.
La Comisión recuerda a este respecto que, en su último comentario, había tomado nota de: i) la manifestación del Gobierno según la cual el contrato sindical es una figura legal validada por las altas cortes del país que permite la participación de los sindicatos en la generación de empleo, existiendo garantías para evitar el abuso del contrato sindical por parte de falsos sindicatos gracias a las disposiciones del Decreto 0636 de 2016 y al control de la inspección de trabajo en materia de intermediación laboral; ii) la posición coincidente de la ANDI, haciendo además énfasis sobre la importancia de respetar la autonomía de los sindicatos de firmar o no contratos sindicales; iii) la reiterada posición de la CUT y la CTC alegando que el contrato sindical afecta la finalidad y la autonomía de las organizaciones sindicales, impide el efectivo ejercicio de los derechos sindicales de parte de los trabajadores y permite el mantenimiento de operaciones de intermediación laboral ilegal en el sector de la salud; y iv) la posición de la CGT según la cual si bien el contrato sindical puede constituir una figura válida para sindicatos fuertes, en la práctica, un número sustancial de cooperativas de trabajo asociado se han constituido en falsos sindicatos para firmar contratos sindicales, especialmente en el sector de la salud.
La Comisión recuerda que, con base en los mencionados elementos, había: i) observado que en el marco muy singular de la figura del contrato sindical - mediante el cual un sindicato se encarga directamente, por medio de sus afiliados, de una actividad productiva a favor de una empresa - el sindicato es el responsable de organizar el trabajo de sus afiliados y de otorgarles los beneficios correspondientes a la labor realizada; ii) constatado que tanto el Gobierno como las tres centrales sindicales nacionales (CUT, CTC y CGT) coincidían en que más del 98 por ciento de los contratos sindicales se concentraban en el sector de la salud, y iii) constatado con profunda preocupación que las tres centrales denunciaban que cooperativas de trabajo asociado, anteriormente involucradas en actividades ilícitas de intermediación laboral en el sector de la salud, habrían asumido la forma de falsos sindicatos para poder continuar con dichas actividades por medio de contratos sindicales. Con base en lo anterior, la Comisión había subrayado que el ejercicio por un sindicato de trabajadores de un poder de gestión y decisión sobre el empleo de sus afiliados es susceptible de generar un conflicto de intereses con su función de defensa de las reivindicaciones de los mismo. La Comisión había por lo tanto solicitado al Gobierno que llevara a cabo un control pormenorizado del uso del contrato sindical, en particular, en el sector de la salud y tomara las medidas necesarias para garantizar que la figura del contrato sindical no menoscabe los derechos sindicales de los trabajadores.
La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera lo manifestado en 2019 y señala que: i) el contrato sindical permite que los sindicatos puedan participar en la gestión de las empresas y la promoción del empleo por medio del contrato sindical; ii) en el marco del contrato sindical, surgen dos tipos de relaciones: una, es la que se da entre empresa y sindicato, la cual se trata de una manifestación de las relaciones colectivas, regulada por las normas colectivas del trabajo; la otra es la que surge entre los afiliados al sindicato y el sindicato, relación especial cobijada de forma particular por las garantías mínimas y principios básicos constitucionales del trabajo, sin que formen una relación laboral, pues el contrato sindical no surgió con la vocación de transformar al sindicato en un nuevo tipo de empleador; iii) los trabajadores que hacen parte de un contrato sindical, ya se encuentran cubiertos por un convenio colectivo, suscrito entre el empleador y la organización sindical; iv) las varias disposiciones del Decreto núm. 036 de 2016 y, en particular, la regla según la cual no se puede suscribir un contrato sindical si la organización sindical no cuenta al menos con seis meses de constitución antes de la firma del contrato impiden que pueda crearse una organización sindical con el único fin de suscribir de manera inmediata contratos sindicales; v) el Ministerio de Trabajo lleva a cabo un control de los casos que son denunciados por intermediación laboral ilegal, entre los que se encuentran aquellos que involucran el uso indebido del contrato sindical; vi) el Ministerio del Trabajo se encuentra en proceso de adopción del plan de acción de la «Política Pública de Prevención, Inspección, Vigilancia y Control del Trabajo: Comprometidos con el Trabajo Decente 2020-2030» adoptada el 20 de febrero de 2020, plan que contemplará acciones orientadas a fortalecer las libertades sindicales que involucren el control del uso de contratos sindicales; vii) eran 567 los contratos sindicales vigentes entre enero y junio de 2020, de los cuales un 95,8 por ciento en el sector de la salud; viii) se registraron 11 querellas sobre uso indebido del contrato sindical (siete en averiguación preliminar, tres en la etapa de formulación de cargos y una en la etapa de notificación); ix) en cuanto a visitas de inspección enfocadas a la vigilancia de contratos sindicales, se efectuó la caracterización de los contratos sindicales vigentes, desagregando el sector económico, los cuales se centran en las actividades económicas de salud, industria manufacturera y explotación agrícola; x) con el fin de dar cumplimiento al porcentaje de un 20 por ciento de visitas de inspección a los contratos sindicales vigentes, se estableció como enfoque principal a los sectores económicos de exportación, y xi) por efecto de la pandemia, se estableció suspender las visitas de inspección, por lo cual, no se tienen datos frente a las visitas de inspección de los contratos sindicales en el periodo de enero a junio de 2020. La Comisión toma nota de que, por su parte, la ANDI vuelve a expresar una posición similar a la del Gobierno, subrayando nuevamente que se debe respetar la autonomía de las organizaciones sindicales de celebrar contratos sindicales, tal como lo hace por ejemplo la central sindical CGT.
La Comisión toma nota finalmente de que, por su parte, la CUT y la CTC reiteran en sus últimas observaciones que la figura del contrato sindical, que supone que una empresa proporciona dineros adicionales a la organización sindical: i) desdibuja la naturaleza para la cual están conformadas las organizaciones sindicales; y ii) constriñe la autonomía de las mismas en relación con la empresa y esconde la naturaleza del verdadero empleador. La Comisión toma nota de que las dos centrales sindicales afirman además que: i) persiste la proliferación del contrato sindical ya que, entre enero a junio de 2020, se reportaron 567 contratos sindicales depositados; ii) a la fecha no se ha atendido por parte del Gobierno nacional ninguna reforma normativa que limite su uso, menos aún se ha permitido plantear una reforma que los elimine de la normatividad colombiana; iii) la Inspección del Trabajo ha sido reacia a considerar la investigación de contratos sindicales mediante el procedimiento de intermediación laboral ilegal y cuando realiza visitas de inspección se limita a requisitos de forma para la suscripción y vigencia del contrato sindical, y iv) a la fecha, no se conoce ninguna sanción emitida contra uno de los más de 1 700 contratos sindicales existentes en el país, los cuales son concluidos con sindicatos supuestamente independientes no conocidos por el movimiento sindical real.
La Comisión toma debida nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno y los interlocutores sociales respecto de la figura del contrato sindical. La Comisión constata que los distintos actores reiteran sus posiciones respectivas y observa que no se han dado cambios particulares en la legislación o en la práctica. La Comisión constata en particular que el uso del contrato sindical sigue concentrándose en el 95 por ciento de los casos en el sector de la salud. A este respecto, al tiempo que es plenamente consciente de los ingentes obstáculos planteados por la pandemia de COVID-19 a las actividades de la inspección de trabajo, la Comisión observa que el Gobierno no hace mención de la prioridad de planificar actividades de control del uso del contrato sindical en dicho sector. Con base en lo anterior, subrayando nuevamente que la atribución a un sindicato de trabajadores de un poder de gestión y de decisión sobre el empleo de sus afiliados puede generar un conflicto de interés y poner por lo tanto en peligro la capacidad del sindicato de llevar a cabo al mismo tiempo la responsabilidad propia de las organizaciones sindicales consistente en apoyar y defender de manera independiente las reivindicaciones de sus miembros en materia de empleo y condiciones de trabajo, la Comisión pide al Gobierno que: i) en un futuro próximo planifique y lleve a cabo un control pormenorizado del uso del contrato sindical, en particular, en el sector de la salud, y ii) después de haber compartido los resultados de dichos controles con los interlocutores sociales, tome las medidas necesarias, inclusive de carácter legislativo si fuera necesario, para garantizar que la figura del contrato sindical no menoscabe los derechos sindicales de los trabajadores y no sea utilizada para fines incompatibles con el artículo 10 del Convenio. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre todo avance al respecto.
Artículo 4. Cancelación judicial del registro sindical. En su anterior comentario, la Comisión había pedido al Gobierno que proporcionara sus comentarios respecto de las afirmaciones de la CUT y la CTC que el procedimiento abreviado del artículo 380.2 del CST relativo a la cancelación del registro sindical no prevería las garantías procesales suficientes.
La Comisión toma nota de que el Gobierno describe las distintas etapas y plazos del procedimiento sumario de cancelación del registro sindical establecido en el CST. El Gobierno manifiesta a este respecto que: i) este procedimiento judicial, que reconoce el derecho a controvertir y prevé el derecho de apelación con efecto suspensivo de la decisión de primera instancia, contempla las garantías constitucionales del debido proceso; ii) acerca de las alegaciones de que ciertas empresas se aprovecharían de este procedimiento para vulnerar la libertad sindical, los jueces se pronuncian de manera independiente después de un análisis de cada caso particular, por lo cual no se puede inferir que hayan cancelaciones de organizaciones sindicales de forma sistemática; y iii) en su sentencia C-096/93, la Corte Constitucional consideró que el artículo 380 del CST cumplía con el artículo 4 del Convenio que prohíbe la disolución o suspensión administrativa de las organizaciones sindicales. La Comisión toma nota de que, por su parte, la CUT y la CTC: i) alegan nuevamente que los plazos muy cortos establecidos por el artículo 380.2 del CST no proporcionan garantías procesales suficientes a las organizaciones sindicales; ii) varios casos recientes demuestran que ciertas empresas utilizan el proceso abreviado para intentar eliminar organizaciones sindicales en represalia a la realización de presuntos ceses ilegales de actividades; y iii) solicitan la revisión del CST para restringir la actual posibilidad de liquidar sindicatos por razones y mediante procedimientos incompatibles con el Convenio.
La Comisión toma debida nota de los elementos proporcionados por el Gobierno sobre el procedimiento establecido por el artículo 380.2 del CST y, en particular de la existencia de un derecho de apelación con efecto suspensivo. La Comisión constata también que, en sus observaciones, las centrales sindicales se refieren hasta ahora a acciones judiciales basadas en el artículo 380.2 pero no a sentencias de disolución pronunciadas en aplicación del mencionado procedimiento. Al mismo tiempo, la Comisión observa también que: i) los plazos establecidos por el artículo 380.2 para que los sindicatos objeto de una acción en disolución puedan presentar su defensa y, eventualmente, apelar una decisión de primera instancia son sumamente cortos (5 días en cada caso); y ii) la CUT y la CTC denuncian también los motivos sobre la base de los cuales se podría iniciar el procedimiento sumario de disolución judicial del sindicato, en particular la realización de presuntos ceses ilegales de actividad. Recordando nuevamente que la cancelación del registro sindical constituye una forma extrema de intervención que debe limitarse a infracciones graves de la ley después de haber agotado otros medios menos drásticos para la organización en su conjunto, y que es importante, que esas medidas vayan acompañadas de todas las garantías necesarias que solo puede asegurar un procedimiento judicial normal, la Comisión pide, por una parte, al Gobierno que indique los motivos que justificarían la aplicación de los plazos procesales muy breves establecidos por el artículo 380.2 del CST y, por otra, que indique en qué medida la realización de un cese de actividades, considerado como ilegal, puede constituir un motivo de disolución de una organización sindical.
Artículos 3 y 6. Derecho de las organizaciones de trabajadores de organizar sus actividades y formular su programa de acción. Cuestiones legislativas. La Comisión recuerda que desde hace numerosos años se refiere a la necesidad de tomar medidas para modificar la legislación en relación con: i) la prohibición de la huelga a las federaciones y confederaciones (artículo 417, inciso i), del CST) y en una gama muy amplia de servicios que no son necesariamente esenciales en el sentido estricto del término (artículo 430, incisos b), d), f) y h); artículo 450, párrafo 1, inciso a), del CST; Ley Tributaria núm. 633/00, y Decretos núms. 414 y 437, de 1952; 1543, de 1955; 1593, de 1959; 1167, de 1963; 57 y 534, de 1967), y ii) la posibilidad de despedir a los trabajadores que hayan intervenido o participado en una huelga ilegal (artículo 450, párrafo 2, del CST), incluso en casos en que la ilegalidad resulte de exigencias contrarias a las obligaciones del Convenio.
En relación con la prohibición de la huelga en una serie de servicios que no son necesariamente esenciales en el sentido estricto del término, la Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta en primer lugar que el derecho de huelga, aun cuando se trata de un derecho fundamental de las organizaciones sindicales, no es un derecho absoluto, y que, por lo tanto, puede ser sujeto de limitaciones como en el caso de los ámbitos donde se prestan los servicios públicos esenciales. La Comisión toma nota a continuación de que el Gobierno informa sobre la tramitación en la Cámara de Representantes del Proyecto de Ley Núm. 071 de 2019, por medio del cual se modifica el Código Sustantivo de Trabajo, con el fin de armonizar el derecho a la huelga con los Convenios sobre libertad sindical de la Organización Internacional del Trabajo, radicado en la Cámara de Representantes el 24 de julio de 2019 y cuyo primer debate tuvo lugar el 17 de febrero 2020. El Gobierno indica que, en su concepto emitido acerca del mencionado proyecto, el Ministerio del Trabajo consideró necesario que, en el mismo, se definieran los servicios públicos esenciales y que el proyecto fuese discutido en la Comisión Nacional de Concertación de Políticas Salariales y Laborales. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que no existe hoy un consenso tripartito para llevar a cabo las modificaciones legislativas solicitadas por las centrales obreras en materia de huelga y que, sobre el particular, conviene tomar en cuenta tanto la posición de las organizaciones sindicales como las de las organizaciones de empleadores. La Comisión toma nota de que el Gobierno describe finalmente de manera detallada la sentencia SL1680-2020 del 24 de junio de 2020 de la Corte Suprema de Justicia relativa a una huelga en el sector de la salud, destacando que la misma: i) indica que la huelga no está prohibida en todo el sector de la salud, sino estricta y exclusivamente en aquellos servicios cuya interrupción realmente ponga en peligro directo la salud o la vida de las personas; ii) cambia su criterio y considera que el procedimiento establecido en los artículos 444 y 445 del CST-que prevén una serie de requisitos para el ejercicio del derecho de huelga-, se aplica únicamente para las huelgas contractuales, en las cuales se busca la suscripción de convenciones colectivas, y iii) considera que el mencionado procedimiento no puede en cambio aplicarse a otra clase de huelgas, como la imputable al empleador, la política o por solidaridad, en la medida en que los artículos 444 y 445 fueron adoptados antes de la Constitución de 1991, en una época en la cual el legislador no había considerado otras huelgas que la contractual.
La Comisión toma nota de que, por su parte, la ANDI, después de haber expresado la opinión de que el derecho de huelga no está abarcado por el Convenio, manifiesta nuevamente que la legislación y la jurisprudencia colombiana en materia de huelga en los servicios esenciales son plenamente satisfactorias y que el país cuenta con una justicia independiente que se encarga de analizar cada caso cuando se presentan conflictos entre el empleador y el trabajador. La Comisión toma finalmente nota de que la CUT y la CTC se refieren también en sus observaciones a la sentencia SL1680-2020 y que, al respecto, subrayan especialmente que, por medio de esta sentencia, la Corte Suprema: i) reconoce la huelga como un derecho humano fundamental; y ii) se basa en la posición de los órganos de control de la OIT para examinar si, en el caso concreto considerado, el cese de actividades ha puesto efectivamente en peligro directo la vida, la salud o la seguridad de las personas. La Comisión toma nota de que la CUT y la CTC afirman al mismo tiempo que: i) la mencionada sentencia es válida solo entre las partes y, por proceder de un tribunal de casación, no afecta la vigencia de las normas legales sobre la materia; ii) a la fecha, no se ha hecho por parte del Gobierno ninguna propuesta de modificación normativa a las disposiciones de la legislación que constriñen y vulneran el derecho de huelga; y iii) si bien continúa en trámite el proyecto de ley 071 de 2019, propuesto por las centrales sindicales para adecuar la legislación nacional sobre el derecho de huelga a los estándares internacionales de la OIT, la bancada de Gobierno ha impedido que se debata el proyecto y se someta a votación pretendiendo que sea archivado por segunda vez.
La Comisión toma debida nota de los elementos proporcionados por el Gobierno y los interlocutores sociales. La Comisión toma nota con interés de la sentencia SL1680-2020 de la Corte Suprema remitida por el Gobierno y las centrales sindicales que se basa en la naturaleza fundamental del derecho de huelga para aplicar e interpretar las disposiciones legales que establecen sus condiciones de ejercicio y fijan sus límites. A este respecto, la Comisión recuerda que, en su comentario anterior, había tomado nota de que, tanto la Corte Constitucional, respecto del sector de los hidrocarburos, como la Corte Suprema respecto de los distintos servicios definidos como esenciales por la legislación, han solicitado que se revise la misma para acotar mejor las limitaciones impuestas al ejercicio del derecho de huelga. La Comisión sigue observando sin embargo que no se han producido todavía avances concretos respecto de las reformas legislativas solicitadas por la Comisión en materia de huelga en los servicios esenciales. La Comisión recuerda su comentario anterior a este respecto en el cual indicó que: i) considera que los servicios esenciales respecto de los cuales pueden imponerse limitaciones o prohibiciones al derecho de huelga son solo aquellos cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población, y ii) si bien el concepto de servicios esenciales no es absoluto, ha considerado que sectores como los hidrocarburos y los transportes públicos no constituyen servicios esenciales en sentido estricto sino servicios públicos de importancia trascendental que pueden requerir el mantenimiento de un servicio mínimo. La Comisión espera por lo tanto firmemente que el Gobierno tomará las medidas necesarias para revisar a la brevedad las disposiciones legislativas anteriormente señaladas en materia de servicios esenciales en el sentido indicado. La Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones sobre todo avance al respecto y le recuerda que puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina.
En relación con el artículo 417 del CST, que prohíbe a federaciones y confederaciones iniciar movimientos de huelga, la Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que la vocación de las federaciones y confederaciones no es propiamente la de asumir posición frente a un conflicto colectivo de trabajo relativo a una empresa o actividad económica en particular, sino la de representar y promover los intereses sindicales en general, sin la intención de ejercer el derecho de huelga. La Comisión toma nota de que tanto el Gobierno como la ANDI se refieren también nuevamente a las sentencias C- 797 de 2000 y C-018 de 2015 en las cuales la Corte Constitucional destacó que las federaciones y confederaciones desarrollan funciones de asesoría de sus organizaciones afiliadas y que, en el contexto de un conflicto económico planteado al empleador a través del pliego de peticiones, se justifica constitucionalmente que las federaciones y confederaciones estén excluidas de la decisión de declarar la huelga.
Tomando nota, por otra parte, de las persistentes críticas expresadas por las centrales sindicales nacionales e internacionales respecto de la prohibición establecida por el artículo 417 del CST, la Comisión recuerda nuevamente que, en virtud del artículo 6 del Convenio, las garantías de los artículos 2, 3 y 4 de dicho instrumento se aplican plenamente a las federaciones y confederaciones, las cuales, por consiguiente, deben poder determinar libremente su programa de acción. La Comisión vuelve a indicar adicionalmente que, en virtud del principio de la autonomía sindical, expresado en el artículo 3 del Convenio, no corresponde a las autoridades públicas determinar el papel respectivo de los sindicatos de base y de las federaciones y confederaciones a los cuales pertenecen. La Comisión subraya finalmente que, tal como destacado por la sentencia 1680 de 2020 de la Sala Laboral de la Corte Suprema ampliamente descrita por el Gobierno en su memoria, el derecho de huelga no se limita a los conflictos colectivos relativos a la negociación de un convenio colectivo de empresa y, por consiguiente, en contextos en donde la defensa de los intereses colectivos de los trabajadores va más allá del ámbito de una sola empresa, es especialmente importante que se reconozcan a las federaciones y confederaciones el goce de todas las garantías previstas en el Convenio. A la luz de lo anterior, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que tome a la brevedad las medidas necesarias para que se revise el artículo 417 del CST que prohíbe el derecho de huelga a federaciones y confederaciones. La Comisión pide al Gobierno que informe de todo avance al respecto.
La Comisión toma nota finalmente de las informaciones proporcionadas por el Gobierno sobre la consideración por la subcomisión de asuntos internacionales de la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales de algunos temas mencionados en el presente comentario. La Comisión espera nuevamente que la labor de la subcomisión permitirá agilizar la toma de las distintas medidas solicitadas por la Comisión para dar plena aplicación al Convenio. La Comisión recuerda que el Gobierno puede solicitar la asistencia técnica de la Oficina a este respecto.
La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.
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