Observation (CEACR) - adopted 2020, published 109th ILC session (2021)

Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - Belarus (Ratification: 1956)

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La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI) et du Congrès des syndicats démocratiques du Belarus (BKDP) reçues respectivement les 16 et 30 septembre 2020. Elle note que ces organisations allèguent des actes de discrimination antisyndicale par un non-renouvellement des contrats de travail, par une ingérence dans les affaires internes des syndicats, par la non-reconnaissance des principaux syndicats établis au niveau de l’entreprise ou par des pressions exercées sur les travailleurs pour qu’ils quittent le syndicat. La commission prie le gouvernement de communiquer ses commentaires à ce sujet.

La commission prend également note de l’indication du BKDP selon laquelle il n’a pas fait partie du groupe de travail créé pour préparer les modifications de l’accord général en vigueur (2019-2021), à la lumière de l’amendement du Code du travail, qui est entré en vigueur en janvier 2020. Se référant à la modification de l’article 365 du Code du travail, qui établit désormais une distinction entre les clauses d’une convention collective qui s’appliquent à tous les travailleurs et celles qui ne peuvent s’appliquer qu’aux travailleurs membres d’un syndicat ayant négocié et signé une convention collective, le BKDP indique que cette réforme favorise indûment la Fédération des syndicats du Belarus (FPB) au détriment des syndicats indépendants. La commission note que, dans son rapport sur l’application de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, le gouvernement indique que l’affirmation du BKDP selon laquelle ses représentants n’ont pas été invités à participer à l’élaboration des modifications de l’accord général est fausse. Le gouvernement explique qu’à la suite de la décision, en date du 5 février 2020, du Conseil national du travail et des questions sociales, le ministère du Travail et de la Protection sociale a commencé à préparer des projets de modifications de l’accord général tripartite en vigueur (2019-2021). À cette fin, le 12 février 2020, le ministère a demandé par courrier au BKDP: 1) de nommer son représentant au groupe de travail en vue de la préparation des projets de modifications de l’accord général; et 2) de fournir les projets de modifications qu’il proposait en tenant compte de la modification de l’article 365 du Code du travail. Selon le gouvernement, le BKDP a désigné son représentant mais n’a pas soumis de propositions; il a néanmoins été informé des propositions faites par d’autres membres du groupe de travail, qui consistaient essentiellement à préciser certains termes utilisés dans l’accord général, en tenant compte des modifications apportées au Code du travail.

En ce qui concerne la modification de l’article 365 du Code du travail, qui traite du champ d’application des conventions collectives, la commission prend note de l’explication du gouvernement selon laquelle cette modification visait à éliminer l’insécurité juridique qui s’était créée dans la pratique. Le gouvernement précise à cet égard qu’en vertu de l’ancien article 365, les dispositions d’une convention collective s’appliquaient à tous les travailleurs, y compris ceux qui n’étaient pas membres du syndicat partie à une convention collective. La pratique avait toutefois évolué et, dans certaines entreprises, la convention collective s’appliquait à tous les travailleurs et, dans d’autres, uniquement aux travailleurs membres d’un syndicat. La principale innovation de l’article tel que modifié du Code du travail est qu’il définit désormais clairement les dispositions de la convention collective, lesquelles doivent s’appliquer à tous les travailleurs, qu’ils soient ou non membres d’un syndicat. Ces dispositions comprennent notamment les normes les plus importantes qui définissent les conditions de travail: durée du travail et du repos, règlement intérieur du travail, normes du travail, salaires, procédure d’indexation des salaires, sécurité au travail, garanties et contreparties prévues par la loi. Les dispositions d’une convention collective régissant d’autres questions s’appliquent aux travailleurs qui ne sont pas membres du syndicat s’ils y consentent par écrit. Lorsqu’une convention collective prévoit une autre procédure pour l’application de dispositions portant sur d’autres questions que les normes les plus importantes, la procédure prévue dans la convention collective s’applique. Le gouvernement considère qu’il n’y a pas d’éléments discriminatoires dans cette approche. Tout en prenant note de cette explication, la commission rappelle que depuis plusieurs années, donnant suite aux recommandations de la Commission d’enquête et du Comité de la liberté syndicale, elle entretient un dialogue avec le gouvernement afin de l’encourager à mettre un terme à diverses mesures prises en droit et dans la pratique qui visent à éliminer les organisations syndicales indépendantes et à entraver le pluralisme syndical. La commission renvoie à son observation sur l’application de la convention no 87 dans laquelle elle a noté que la FPB, la plus grande organisation de travailleurs du pays, bénéficie du plein soutien de l’État. Compte tenu de la situation des droits syndicaux au Bélarus et observant que la FPB est signataire de la quasi-totalité des conventions collectives en vigueur, la commission s’interroge sur l’impact que la modification de l’article 365 du Code du travail pourrait avoir dans la pratique sur la liberté des travailleurs de s’affilier à des syndicats n’appartenant pas aux structures de la FPB, y compris aux fins de la négociation collective. La commission prie le gouvernement de porter la question de l’application de cette disposition dans la pratique à l’attention du Conseil tripartite et de donner des informations sur les résultats de la discussion dans son prochain rapport.

N’ayant pas reçu d’autres d’informations supplémentaires de la part du gouvernement, la commission, tout en exprimant sa préoccupation au sujet des allégations précitées qui pourraient laisser craindre un recul par rapport à certains progrès réalisés précédemment et relevés l’an dernier vis-à-vis de l’article 4 de la convention réitère ses commentaires adoptés en 2019 et reproduits ci-dessous, tout en tenant compte de certaines nouvelles informations fournies par le gouvernement dans son rapport de 2020 sur l’application de la convention no 87 (voir article 4).

Suivi des recommandations adoptées en 2004 de la commission d’enquête formée en application de l’article 26 de la Constitution de l’OIT

La commission prend note des observations du BKDP, reçues le 30 août 2019, alléguant des violations de la convention dans la pratique. La commission les examinera ci après.

La commission prend note des 385e et 390e rapports du Comité de la liberté syndicale sur les mesures prises par le gouvernement de la République du Bélarus pour mettre en œuvre les recommandations de la commission d’enquête.

Articles 1 à 3 de la convention. Protection adéquate contre les actes de discrimination antisyndicale et d’ingérence. La commission rappelle qu’elle avait prié le gouvernement de faire part de ses commentaires quant aux observations du BKPD alléguant le licenciement de deux militants syndicaux, Mme Oksana Kernozhitskaya and M. Mikhail Soshko. La commission note que le gouvernement déclare que ces travailleurs n’ont pas été licenciés, mais que leur contrat d’engagement est parvenu à son terme. Il explique que la cessation de la relation d’emploi à l’échéance d’un contrat de travail à durée déterminée ne saurait être considérée comme un licenciement. Il explique en outre qu’en droit un employeur n’est pas tenu de justifier son intention de ne pas proroger la relation d’emploi une fois le contrat parvenu à expiration. Par le fait, selon le gouvernement, l’expiration d’un contrat est en soi suffisante pour motiver la cessation de la relation d’emploi et il n’existe pas de moyen légal de contraindre un employeur de conclure un nouveau contrat avec un travailleur. La commission considère que le cadre légal décrit par le gouvernement ne comporte pas dans sa forme actuelle une protection adéquate contre le non-renouvellement d’un contrat pour des motifs antisyndicaux. Elle rappelle à cet égard que le non-renouvellement d’un contrat pour des motifs antisyndicaux constitue un acte préjudiciable au sens de l’article 1 de la convention. Elle rappelle aussi que, lorsque des sauvegardes inadéquates contre la discrimination antisyndicale, notamment contre la non-reconduction de contrats guidée par des motivations antisyndicales, risquent de conduire à la disparition de fait des syndicats de base composés uniquement de travailleurs d’une entreprise, des mesures supplémentaires doivent être prises pour assurer une protection pleine et entière des militants syndicaux et des travailleurs syndiqués contre de tels actes. On citera parmi les mesures supplémentaires qui peuvent assurer une protection efficace contre la discrimination antisyndicale l’adoption de dispositions faisant peser la charge de la preuve sur l’employeur lorsque sont alléguées des motivations discriminatoires comme cause d’un licenciement ou de la non-reconduction d’un contrat. La commission prie le gouvernement de prendre, en consultation avec les partenaires sociaux, les mesures nécessaires pour que soient adoptées des dispositions législatives spécifiques instaurant une protection adéquate contre la non-reconduction de contrats fondée sur des motivations antisyndicales. Elle prie le gouvernement de donner des informations sur toutes mesures prises à cette fin.

La commission rappelle qu’elle avait également pris note d’allégations du BKDP selon lesquelles la direction de l’entreprise JSC Belaruskali favorise le syndicat de base affilié à la FPB aux dépens du syndicat affilié au BKDP et qu’elle fait pression sur les travailleurs affiliés à ce dernier afin qu’ils quittent le syndicat. La commission note que le gouvernement explique qu’au Bélarus les organisations syndicales du premier degré sont affiliées soit à la FPB, soit au BKDP. Il existe dans un certain nombre d’entreprises plusieurs syndicats du premier degré. À l’entreprise JSC Belaruskali, il y a deux syndicats du premier degré: le syndicat du premier degré de l’Union bélarusse des travailleurs des industries chimiques et pétrolières et des mines (Belkhimprofsoyuz), affiliée à la FPB, et le Syndicat indépendant des mineurs (NPG) de Belaruskali, organisation du premier degré affiliée au Syndicat indépendant biélorusse (BNP), lui-même affilié au BKDP. La présence dans une même entreprise de structures syndicales émanant de deux organisations syndicales différentes donne lieu naturellement à une concurrence entre les membres. Les syndicats recourent à diverses méthodes et divers moyens pour affermir leur position propre, conserver leurs propres membres et en attirer d’autres. Comme le règlement du Belkhimprofsoyuz ne permet pas l’appartenance simultanée à deux syndicats, La commission du syndicat du premier degré affilié à Belkhimprofsoyuz dans l’entreprise a décidé de conformer sa structure aux règles existantes et a pris des mesures pour éliminer la double appartenance syndicale. À cette fin, il a proposé aux (690) travailleurs ayant la double appartenance de choisir entre l’un ou l’autre des syndicats. Selon le gouvernement, une majorité considérable de travailleurs s’est décidé en faveur du syndicat du premier degré affilié à Belkhimprofsoyuz. Par suite, le nombre des adhérents au BNP a chuté. Le gouvernement conclut donc que la forte chute du nombre des adhérents du syndicat du premier degré résultait essentiellement du choix des travailleurs. Il ajoute que le départ en retraite de certains travailleurs, ainsi que la cessation de la relation d’emploi de certains autres, a aussi été un facteur de cette chute. Il fait valoir que le Conseil tripartite pour l’amélioration de la législation dans le domaine social et du travail (ci-après: le «Conseil tripartite») n’a été saisi d’aucune plainte spécifique selon laquelle des travailleurs adhérents au BNP (syndicat du premier degré) auraient subi des pressions de la direction de l’entreprise pour qu’ils quittent ce syndicat affilié au BKDP. Enfin, il déclare que les travailleurs qui estimeraient avoir été victimes de discrimination antisyndicale ou de pression de cette nature peuvent se tourner vers la juridiction compétente.

La commission prend note des nouvelles allégations du BKDP concernant l’intervention de dirigeants d’une entreprise dans des affaires syndicales. Selon le BKDP, les dirigeants d’entreprise en question sont, pour la plupart, encore membres de la FPB. Le BKDP allègue en outre que, dans la plupart des entreprises, les salariés, lorsqu’ils sont engagés, sont d’abord envoyés vers La commission syndical, où ils sont intimés de remplir une demande d’adhésion au syndicat officiel pour pouvoir obtenir un emploi. Les travailleurs sont ainsi privés de leur droit de choisir librement un syndicat et les travailleurs affiliés à des syndicats indépendants sont poussés à quitter leurs organisations. Le BKDP dénonce en particulier la situation à l’entreprise susmentionnée JSC Belaruskali, où le directeur général a rejoint le Belkhimprofsoyuz pour en devenir représentant et dirigeant de la campagne antisyndicale dirigée contre le syndicat indépendant. Le BKDP allègue que, par suite, du 1er janvier au 1er avril 2019, non moins de 596 travailleurs ont été forcés de renoncer à leur affiliation au NPG. Le BKDP signale en outre une situation similaire à l’entreprise Remmontazhstroy, où le syndicat indépendant a perdu 180 adhérents au cours de la même période. Le BKDP allègue en outre certaines menaces de licenciement à l’adresse de M. Drazhenko, dirigeant du syndicat du premier degré à l’usine «Autohydraulic booster» de Borisov, en raison de son activisme syndical. La commission prie le gouvernement de communiquer ses commentaires détaillés en ce qui concerne les faits allégués ci-dessus.

La commission avait accueilli favorablement l’annonce faite par le gouvernement de l’organisation d’une formation sur les normes internationales du travail à l’intention des magistrats, autres juristes et enseignants du droit, qui s’est déroulée en 2017 avec le soutien de l’OIT, et elle avait prié le gouvernement de donner des informations sur les effets de cette activité. La commission note que, selon les indications du gouvernement, ce cours a permis aux magistrats, autres juristes et enseignants du droit qui en ont bénéficié d’élargir leurs connaissances quant à l’application des normes internationales du travail dans la pratique, ce dont ils tirent désormais partie dans leur activité professionnelle.

À ce propos, la commission rappelle qu’elle attendait également que les autorités publiques, notamment le ministère de la Justice, le Bureau du procureur général et la magistrature, les partenaires sociaux ainsi que d’autres parties intéressées (en particulier l’Association nationale du Barreau du Bélarus) continuent d’œuvrer de concert pour mettre sur pied un système solide et efficace de résolution des conflits, qui serait habilité à connaître des conflits du travail portant sur des questions individuelles, collectives et syndicales. La commission note avec regret que, selon les indications données par le BKDP, le projet d’élaborer un mécanisme efficace de résolution des conflits par une voie non judiciaire et qui pourrait être saisi de questions individuelles, collectives et syndicales, a été complètement délaissé. La commission prie le gouvernement de faire ses commentaires à ce sujet. Elle invite le gouvernement à continuer de se prévaloir de l’assistance technique du BIT à cet égard.

Article 4. Droit de négocier collectivement. La commission avait noté précédemment qu’un accord s’était dégagé sur une procédure de négociation collective au niveau des entreprises dans lesquelles il existe plus d’un syndicat, et que des dispositions avaient été incluses à cet effet dans la clause 45 de la Convention collective générale entre le gouvernement et les organisations nationales d’employeurs et de travailleurs pour 2016-2018. Conformément à ces dispositions, un organe unique réunissant des représentants de tous les syndicats actifs au niveau de l’entreprise doit négocier une convention collective à laquelle tous les syndicats deviendraient parties. La commission note avec intérêt que la même disposition est désormais incluse dans la Convention collective générale pour 2019-2021 (clause 49).

La commission rappelle que le BKDP alléguait que cette procédure n’avait pas été respectée par la direction d’une entreprise de fibre de verre de Polotsk, une entreprise produisant des pièces de tracteur de Bobruisk et une entreprise produisant des tracteurs à Minsk. Le gouvernement indique que, en ce qui concerne la première entreprise, le syndicat du premier degré du syndicat libre biélorusse (SPB) n’avait pas désigné de représentants pour faire partie du comité de négociation collective. Il souligne que la convention collective pour 2014-2017 s’appliquait à l’égard de tous les travailleurs de l’entreprise. Le 28 janvier 2016, l’entreprise a reçu une demande écrite de négociation collective émanant de l’organisation du premier degré du SPB. Conformément à la législation en vigueur, le syndicat a été prié de confirmer qu’il avait des adhérents dans l’entreprise et qu’il était habilité à représenter leurs intérêts. Aucune confirmation de cette nature n’ayant été reçue, le syndicat ne pouvait pas engager de processus de négociation collective. Le gouvernement indique que la convention collective la plus récente a été conclue pour 2017-2020 par des représentants du syndicat du premier degré de Belkhimprofsoyuz. Pour ce qui est de l’usine de Bobruisk, le gouvernement indique qu’une convention collective a été conclue le 26 mars 2016 par le président du syndicat du premier degré affilié à l’Union biélorusse des travailleurs de l’automobile et des machines agricoles. Les représentants du syndicat du premier degré affilié au SPB n’ont pas participé aux travaux de la commission créée aux fins de la négociation collective, puisque la compétence de ce syndicat n’a pas été confirmée dans les formes appropriées. Pour ce qui est de l’usine de Minsk, le gouvernement indique que, selon la direction de l’entreprise, ni le Syndicat biélorusse des travailleurs de la radio et de l’électronique (REP) ni le groupe syndical formé par ce syndicat en février 2016 n’ont exprimé leur souhait de se rallier à la convention collective conclue au niveau de l’entreprise pour 2014-2016 et, d’autre part, qu’aucun document n’a été fourni confirmant qu’ils représenteraient des travailleurs au sein de cette entreprise.

La commission note que le BKDP allègue plusieurs autres cas dans lesquels la clause 45 de la précédente convention collective générale n’aurait pas été respectée. La commission note à cet égard que le gouvernement indique que, pour faire suite aux plaintes émanant du BKDP, la question de la conformité de la procédure de négociation collective dans le cas où il existe plus d’un syndicat au sein d’une entreprise, comme spécifié dans la convention collective générale pour 2016-2018, a été examinée à plusieurs reprises dans le cadre du Conseil tripartite. Ce dernier a appelé l’attention de tous les partenaires sociaux sur la nécessité de se conformer à la clause 45 de la convention collective générale. Sur la proposition du BKDP, cette question a une fois de plus été examinée le 6 mars 2018. À cette occasion, le Conseil tripartite a fait appel à l’assistance des membres employeurs et des membres travailleurs, incitant ceux-ci à agir au sein de leurs associations respectives pour expliquer et clarifier les tenants et aboutissants de la clause 45 de la convention collective générale pour 2016-2018. Le Conseil a conclu que cette clause 45 s’applique exclusivement aux représentants des organisations syndicales qui sont effectivement actives au sein d’une entreprise et qui ont des adhérents parmi les travailleurs de cette entreprise. La commission veut croire que tous problèmes qui viendraient à se poser à propos de la Convention collective générale continueraient d’être portés à l’attention du Conseil tripartite, où ils pourraient ainsi être examinés dans un cadre tripartite.

La commission note que le gouvernement déclare qu’au Bélarus le Conseil tripartite fonctionne de manière effective et que c’est même l’instance principale de discussion des questions ayant trait à la mise en œuvre des recommandations de la commission d’enquête. Ce Conseil est également l’instance qui tranche sur les propositions touchant à la collaboration avec l’OIT. Le gouvernement indique à ce propos que, sur la base de telles propositions, une réunion du Conseil tripartite s’est tenue avec la participation de représentants de l’OIT en février 2019 pour discuter de la question de la négociation collective à différents niveaux. Il a été convenu que les travaux dans ce domaine se poursuivraient, avec le soutien de l’OIT, en vue d’améliorer la législation et la pratique dans ce domaine. La commission note que, dans son rapport sur l’application de la convention no 87, le gouvernement indique qu'une réunion de suivi du Conseil tripartite s'est tenue en novembre 2019 pour examiner les propositions sur la question de la négociation collective élaborées en collaboration avec l'OIT. Le gouvernement estime que les propositions et recommandations constituent une bonne base pour que les parties tripartites puissent élaborer des solutions acceptables pour tous. La commission prie le gouvernement de donner des informations sur tous faits nouveaux à cet égard.