Observation (CEACR) - adopted 2021, published 110th ILC session (2022)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Kazakhstan (Ratification: 2000)

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La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI), reçues les 1er et 28 septembre 2021, qui se réfèrent aux questions ci-dessous que la commission a soulevées.

Suivi des conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 109e session, juin 2021)

La commission prend note de la discussion qui a eu lieu en juin 2021 au sein de la Commission de la Conférence sur l’application de la convention. La commission note que la Commission de la Conférence s’est félicitée des nouvelles mesures adoptées pour mettre en œuvre la feuille de route de 2018, en particulier les amendements à la législation, tout en regrettant qu’il n’ait pas été tenu compte jusqu’à présent de toutes les recommandations précédentes. À cet égard, la Commission de la Conférence a pris note des restrictions persistantes, dans la pratique, du droit des travailleurs de constituer des organisations de leur choix, en particulier les procédures de réenregistrement et de radiation indûment complexes qui nuisent à l’exercice de la liberté syndicale. La Commission de la Conférence a également pris note avec préoccupation des nombreuses allégations de violation des libertés civiles fondamentales des syndicalistes, dont des cas de violence, d’intimidation et de harcèlement. La commission note que la Commission de la Conférence a prié le gouvernement de i) rendre toute la législation nationale conforme à la convention pour garantir la pleine jouissance de la liberté syndicale aux organisations de travailleurs et d’employeurs; ii) veiller à ce que les allégations de violence à l’encontre des membres de syndicats fassent l’objet d’enquêtes exhaustives, notamment dans le cas de M. Senyavsky; iii) mettre un terme aux pratiques de harcèlement judiciaire des dirigeants et des membres syndicaux qui mènent des activités syndicales légales et abandonner toutes les accusations injustifiées, y compris l’interdiction pour des syndicalistes d’exercer toute fonction dans une organisation publique ou non gouvernementale; iv) continuer de suivre l’évolution de la situation des cas de M. Baltabay et de Mme Kharkova; v) résoudre la question de l’enregistrement du Congrès des syndicats libres (KSPRK) et du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie afin de leur permettre de jouir dans les plus brefs délais de la pleine autonomie et de l’entière indépendance d’une organisation de travailleurs libre et indépendante, de remplir leur mandat et de représenter leurs membres; vi) revoir, avec les partenaires sociaux, la législation et la pratique relatives à l’enregistrement des syndicats en vue de surmonter les difficultés existantes; vii) s’abstenir de faire preuve de favoritisme à l’égard d’une organisation syndicale donnée et cesser immédiatement toute ingérence dans la constitution et la gestion des organisations syndicales; viii) supprimer les obstacles existants, en droit et dans la pratique, au fonctionnement des organisations d’employeurs libres et indépendantes dans le pays, en particulier abroger les dispositions de la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs (NCE) relatives à l’accréditation des organisations d’employeurs auprès de la NCE; ix) veiller à ce que les organisations de travailleurs et d’employeurs ne soient pas empêchées de recevoir une aide financière ou autre de la part d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs et; x) mettre pleinement en œuvre les recommandations précédentes de la Commission de la Conférence, ainsi que la feuille de route de 2018. La commission note également que la Commission de la Conférence a prié le gouvernement d’accepter une mission de contacts directs du BIT avant la prochaine session de la Conférence internationale du Travail, en prévoyant un accès total aux organisations et aux personnes mentionnées dans les observations de la commission d’experts.

La commission rappelle que, dans leurs observations précédentes, la CSI et la Fédération des syndicats du Kazakhstan (FPRK) ont dénoncé la condamnation en juillet 2019 d’un dirigeant syndical, M. Baltabay, à sept ans de prison pour l’appropriation abusive alléguée d’environ 28 000 dollars É.-U. de cotisations syndicales. M. Baltabay a été libéré en août 2019 après avoir été gracié par le Président et s’être vu infliger une amende de 4 000 dollars É.-U. en échange de sa peine de prison restante. M. Baltabay, clamant son innocence, a refusé de payer l’amende ou d’admettre la grâce présidentielle, et a fait valoir devant le tribunal que les accusations pénales d’appropriation abusive de fonds à grande échelle portées contre lui étaient politiquement motivées et non fondées. La commission rappelle en outre que, le 16 octobre 2019, M. Baltabay a été condamné à une nouvelle peine de prison de cinq mois et huit jours pour activités syndicales, et pour ne pas avoir payé l’amende. Bien que M. Baltabay ait été libéré de prison le 20 mars 2020, la commission note que, selon la CSI, il lui est toujours interdit d’exercer toute activité publique, y compris des activités syndicales, pendant les sept années à venir, comme le prévoyait la peine précédente.

La commission note, d’après les observations de la CSI, que Mme Larisa Kharkova, présidente de la Confédération des syndicats indépendants du Kazakhstan (KNPRK), aujourd’hui liquidée, qui a été condamnée à quatre ans de restriction de sa liberté de circulation et à une interdiction de cinq ans d’occuper tout poste dans une organisation publique ou non gouvernementale, continue de purger sa peine.

La commission note que le gouvernement ne conteste pas les faits exposés par la CSI, mais qu’il indique que les décisions judiciaires dans les cas de Mme Kharkova et de M. Baltabay ont été rendues pour des délits de droit commun, à savoir le «détournement et l’appropriation illicite de biens confiés» et l’«abus de pouvoir», et ne sont pas liées à leur participation à des activités syndicales légales. Le gouvernement indique aussi que la peine de restriction de liberté imposée à Mme Kharkova arrive à son terme le 9 novembre 2021.

Tout en prenant bonne note des informations fournies, la commission se réfère aux conclusions et recommandations du Comité de la liberté syndicale (CFA) qui continue d’examiner les cas de M. Baltabay et de Mme Kharkova dans le cas no 3283 (voir 392e rapport, octobre 2020). La commission prie le gouvernement d’indiquer s’il est toujours interdit à Mme Kharkova et à M. Baltabay d’exercer une fonction syndicale.

La commission rappelle qu’elle avait précédemment noté avec une profonde préoccupation l’allégation de la CSI concernant l’agression et les blessures subies par M. Dmitry Senyavsky, président d’un syndicat de travailleurs du complexe pétrolier et énergétique de la région de Karaganda. La commission avait instamment prié le gouvernement d’enquêter sans délai sur cette affaire et de traduire les auteurs en justice. La commission avait pris note des informations fournies par le gouvernement confirmant l’agression de M. Dmitry Senyavsky par des inconnus le 10 novembre 2018. Selon un rapport médico-légal, M. Senyavsky a subi de légers dommages à sa santé. La commission rappelle l’indication du gouvernement selon laquelle une procédure préliminaire avait été ouverte en vertu de l’article 293(2)(1) du Code pénal (trouble de l’ordre public) mais qu’elle a été ensuite suspendue, en application de l’article 45(7)(1) du Code de procédure pénale (défaut d’identification de la personne ayant commis un crime), jusqu’à ce que de nouvelles circonstances (preuves) soient découvertes.

La commission prend note de l’indication de la CSI selon laquelle l’enquête sur l’agression n’a pas progressé. La CSI souligne que l’absence d’enquêtes efficaces pour identifier les coupables et de jugements renforce le climat d’insécurité parmi les victimes, et le climat d’impunité pour les auteurs, ce qui est extrêmement préjudiciable à l’exercice des droits de liberté syndicale au Kazakhstan. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle on continue de s’efforcer de résoudre cette affaire. La commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées sur tout fait nouveau à cet égard.

Article 2 de la convention. Droit de constituer des organisations sans autorisation préalable. La commission rappelle qu’à la suite de l’entrée en vigueur en 2014 de la loi sur les syndicats, tous les syndicats existants ont dû être réenregistrés. Elle rappelle à cet égard que les affiliés de la KNPRK se sont vu refuser leur enregistrement ou réenregistrement, ce qui a finalement conduit à la liquidation de la KNPRK. La commission rappelle en outre l’allégation de la CSI concernant le refus d’enregistrer les organisations qui formaient auparavant la KNPRK, ainsi que le refus d’enregistrer le Congrès des syndicats libres (KSPRK) (nom sous lequel le successeur de la KNPRK avait tenté pour la dernière fois de se faire réenregistrer) et le Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie. Dans son observation précédente, la commission avait pris note de l’explication du gouvernement selon laquelle, lorsque l’autorité chargée de l’enregistrement (le ministère de la Justice) constate des lacunes, elle émet un refus motivé. Le gouvernement avait également indiqué que le KSPRK avait également été l’objet d’un refus motivé et que le ministère du Travail et de la Protection sociale avait tenu plusieurs réunions avec les représentants du KSPRK au sujet du refus de l’enregistrer. Le gouvernement avait souligné que, si le syndicat en question corrigeait les lacunes indiquées, le ministère de la Justice serait prêt à réexaminer la demande d’enregistrement. Toutefois, selon le gouvernement, aucune demande n’a encore été soumise à l’autorité d’enregistrement compétente. Ayant dûment pris note des informations fournies par le gouvernement, la commission l’avait prié de continuer à fournir des informations sur le statut de l’enregistrement du KSPRK et du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie.

La commission note l’indication de la CSI, à savoir que le KSPRK n’est toujours pas enregistré et que le Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie est en cours de dissolution à la suite d’une décision de justice, en date du 5 février 2021, de suspension de ses activités. La commission note en outre que le gouvernement réitère les informations précédemment fournies concernant le refus d’enregistrer le KSPRK et son prédécesseur, que les irrégularités signalées par l’autorité d’enregistrement n’ont pas été traitées et qu’aucune nouvelle demande d’enregistrement n’a été soumise. Le gouvernement ajoute que, par sa décision du 6 mai 2021, la cour civile et administrative d’appel a décidé de ne pas modifier la décision du tribunal économique spécial inter-district de Shymkent du 5 février 2021, en vertu de laquelle les activités du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie devaient être suspendues pendant six mois. Pour pouvoir reprendre ses activités, le syndicat sectoriel était tenu, dans les six mois suivant l’entrée en vigueur de la décision du tribunal de février 2021, de résoudre les irrégularités concernant l’importance numérique de ses affiliés (subdivisions, organisations membres) sur un territoire couvrant plus de la moitié des régions du pays. En août 2021, le syndicat n’avait pas demandé l’enregistrement de ses affiliés. Le gouvernement indique également que, le 13 août 2021, M. Kuspan Kosshygulov a été nommé président du syndicat.

La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle on compte actuellement trois associations syndicales nationales, 54 syndicats sectoriels, 34 syndicats territoriaux et 365 syndicats locaux, qui regroupent quelque 3 millions de travailleurs, soit la moitié de l’ensemble des travailleurs dans le pays. Depuis l’adoption des modifications apportées à la législation en mai 2020, un syndicat sectoriel (le syndicat «Byrlyk» des travailleurs de la construction, du logement et des services d’utilité publique, et des transports, enregistré le 22 juillet 2021) et 37 syndicats locaux ont été créés. Le gouvernement indique en outre qu’un groupe de travail permanent est chargé d’examiner les sujets de préoccupation au sujet de l’enregistrement des syndicats. Ses membres comprennent des représentants du ministère du Travail et de la Protection sociale, du ministère de la Justice et de trois associations syndicales nationales (la FPRK, la Confédération du travail du Kazakhstan et le syndicat «Amanat»). Tout en notant que des syndicats ont été créés et enregistrés depuis la modification de la législation en 2020, la commission observe que sa préoccupation de longue date à propos de l’enregistrement de la FPRK et du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie reste entière. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour résoudre la question de l’enregistrement du KSPRK et du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie afin que, sans plus tarder, ils puissent jouir de la pleine autonomie et de l’entière indépendance d’une organisation de travailleurs libre et indépendante, remplir leur mandat et représenter leurs membres. La commission prie aussi le gouvernement de continuer à agir avec les partenaires sociaux pour examiner les difficultés identifiées par les syndicats qui cherchent à se faire enregistrer, afin de trouver des mesures appropriées, y compris législatives, de donner pleinement effet à l’article 2 de la convention et de garantir le droit des travailleurs de constituer des organisations sans autorisation préalable. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur tous les progrès accomplis dans ce sens.

Se référant aux conclusions de la Commission de la Conférence, la commission encourage le gouvernement à continuer d’examiner avec les partenaires sociaux l’application dans la pratique de la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs (NCE) pour s’assurer que ses dispositions relatives à l’accréditation des organisations d’employeurs auprès de la NCE n’entravent pas le droit des organisations d’employeurs d’organiser leur gestion et leur activité, et de formuler leur programme d’action.

Article 3. Droit des organisations d’organiser leur activité et de formuler leur programme d’action. La commission rappelle qu’elle avait précédemment prié le gouvernement de modifier l’article 402 du Code pénal de 2016, en vertu duquel l’incitation à poursuivre une grève déclarée illégale par le tribunal était passible d’une peine d’emprisonnement d’une durée pouvant aller jusqu’à 50 jours et, dans certains cas (atteinte grave aux droits et intérêts des citoyens, émeutes, etc.), jusqu’à deux ans.

La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle, le 9 juin 2021, le Président de la République a pris un décret sur les nouvelles mesures à adopter dans le domaine des droits de l’homme au Kazakhstan. Après ce décret, le gouvernement a approuvé un plan de mesures urgentes dans ce domaine, notamment en ce qui concerne le droit de liberté syndicale. Le gouvernement signale en particulier qu’afin de mettre en œuvre les recommandations de l’OIT, l’intention dans le cadre du plan est d’apporter de nouvelles modifications à la législation nationale, y compris de réviser de manière plus approfondie l’article 402 du Code pénal. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur toutes les mesures prises et envisagées pour réviser l’article 402 du Code pénal afin que le simple fait d’appeler à une action de grève, même si les tribunaux l’ont déclarée illégale, ne donne pas lieu à une détention ou à un emprisonnement.

Article 5. Droit des organisations de recevoir une aide financière d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs. La commission avait précédemment noté que le gouvernement avait fait état de son ordonnance no 177 du 9 avril 2018 relative à l’adoption d’une liste d’organisations internationales et d’État, d’organisations non gouvernementales étrangères et kazakhes et de fonds pouvant accorder des subventions, qui autorise 98 organisations internationales à accorder des aides à des personnes physiques et morales au Kazakhstan. À cet égard, la commission avait salué l’indication du gouvernement selon laquelle le ministère du Travail et de la Protection sociale était prêt à examiner la possibilité d’inclure dans cette liste la CSI et l’Organisation internationale des employeurs, si une demande était formulée dans ce sens. La commission note que le gouvernement réitère sa déclaration précédente et indique que toute demande de ce type doit exposer des raisons et des objectifs spécifiques, et préciser les domaines pour lesquels les subventions sont accordées. La commission veut croire que la liste figurant dans l’ordonnance sera modifiée, le cas échéant à l’initiative du gouvernement, pour inclure des organisations internationales de travailleurs et d’employeurs, et prie le gouvernement de donner des informations sur les mesures prises à cette fin.

La commission veut croire que la mission de contacts directs du BIT, demandée par la Commission de la Conférence, aura lieu dès que la situation le permettra.