Observation (CEACR) - adopted 2021, published 110th ILC session (2022)

Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - Germany (Ratification: 1956)

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1991

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La commission prend note des observations de la Confédération des associations allemandes d’employeurs (BDA) et de la Confédération allemande des syndicats (DGB), reçues le 31 août 2021, qui traitent en majeure partie des questions examinées par la Commission au titre de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948.

Articles 4 et 6 de la convention. Droit de négociation collective en ce qui concerne les conditions d’emploi des fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’État. La commission rappelle qu’elle réclame depuis plusieurs années l’adoption de mesures faisant en sorte que les fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’État jouissent du droit de négociation collective. Elle avait pris note avec intérêt d’un arrêt de 2014 du tribunal administratif fédéral déclarant que, si l’interdiction de négocier collectivement découlant de l’article 33(5) de la loi fondamentale est liée au statut des fonctionnaires et s’applique à tous les fonctionnaires quelles que soient leurs fonctions, l’article 11(2) de la Convention européenne des droits de l’homme dispose que des restrictions à la liberté syndicale ne peuvent se justifier que par la fonction pertinente du fonctionnaire et que, dans le cas des fonctionnaires qui n’exercent pas une autorité souveraine au nom de l’État, par exemple les enseignants des écoles publiques, il y a une contradiction qui doit être résolue par le législateur fédéral. Selon le tribunal administratif fédéral, compte tenu de la contradiction entre l’article 33(5) de la loi fondamentale et l’article 11 de la Convention européenne des droits de l’homme, le législateur fédéral se doit, dans des domaines de la fonction publique qui ne se caractérisent pas par l’exercice d’une véritable autorité souveraine, d’élargir considérablement les droits de participation des syndicats de fonctionnaires en les rapprochant d’un modèle de négociation.

Dans son précédent commentaire, ayant noté qu’un recours avait été déposé devant la cour constitutionnelle fédérale à propos d’un jugement de la cour administrative fédérale de 2014, la commission avait prié le gouvernement de lui communiquer une copie de la décision de la cour constitutionnelle fédérale, ainsi que de toute autre décision rendue par elle en la matière. Elle avait aussi prié à nouveau le gouvernement d’engager un dialogue national de grande portée avec les organisations représentatives de la fonction publique aux fins de rechercher des solutions et moyens novateurs de développer le système actuel de manière à reconnaître effectivement le droit de négociation collective des fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’État, y compris, par exemple, comme indiqué par la BDA, en opérant une distinction entre les domaines caractérisés par une véritable autorité souveraine et ceux dans lesquels le pouvoir unilatéral de réglementation de l’employeur pourrait être restreint afin d’élargir la participation des organisations représentatives dans la fonction publique.

La commission note que le gouvernement indique que, dans sa décision du 12 juin 2018 (affaire no 2 BvR 1738/12), la cour constitutionnelle fédérale a statué que: i) la liberté syndicale universelle découlant de l’article 9(3) de la loi fondamentale ne contient pas d’exclusion pour des professions en particulier et, par conséquent, s’applique inconditionnellement, non seulement aux travailleurs du secteur public, mais aussi aux fonctionnaires; ii) cela ne veut toutefois pas dire que toutes les restrictions à la liberté syndicale sont automatiquement exclues, car même les droits fondamentaux peuvent subir des restrictions du fait de conflits avec les droits de tierces parties et d’autres droits reconnus par la constitution; iii) le principe traditionnel du régime de la fonction publique garanti par l’article 33(5) de la loi fondamentale équivaut à une telle restriction ayant statut constitutionnel; iv) l’interdiction faite aux fonctionnaires de négocier collectivement est liée étroitement à leur devoir de loyauté, au principe de l’emploi à vie et au principe alimentaire (Alimentationsprinzip) de la fonction publique, qui impose aux employeurs d’assurer aux fonctionnaires et à leur famille une rémunération raisonnable tout au long de la vie et un niveau de vie correspondant à leur ancienneté, au niveau de responsabilité associé à leur fonction et à ce que représente la fonction publique de carrière pour le grand public, en fonction de l’évolution de la situation économique et financière en général; v) la garantie entièrement objective du niveau de vie raisonnable prévu à l’article 33(5) de la loi fondamentale confère à chaque fonctionnaire vis-à-vis de l’État un droit individuel, équivalant à un droit fondamental, de faire réexaminer leur droit constitutionnel alimentaire par les tribunaux; et vi) l’interdiction faite aux fonctionnaires de participer à la négociation collective découle ainsi des principes traditionnels du régime de la fonction publique de carrière, mais le droit individuel permet toutefois à ceux qui sont affectés de confirmer leur statut constitutionnel (y compris devant les tribunaux) et de faire appliquer l’obligation pour l’employeur de donner une rémunération raisonnable. Le gouvernement ajoute que des procédures sont actuellement en cours devant la Cour européenne des droits de l’homme pour ce qui est de l’interdiction de faire grève pour les fonctionnaires qu’examine la commission au titre de la convention no 87.

La commission prend note des observations de la DGB à cet égard, qui souligne la décision de la cour constitutionnelle fédérale de 2018 et soutient que le principe d’alimentation applicable au fonctionnaire pris individuellement crée un droit direct à être rémunéré en rapport avec leur fonction et que le fait de devoir se pourvoir devant les tribunaux en cas de non-respect n’est pas compatible avec ce principe, compte tenu en particulier du fait que les procédures devant les juridictions administratives sont d’une lenteur telle qu’il n’est pas raisonnable d’attendre que la personne concernée intente une action en justice.

La commission prend dûment note de la décision de 2018 de la cour constitutionnelle fédérale. La commission observe qu’il en découle l’interdiction de la participation de tous les fonctionnaires à la négociation collective. La commission regrette que les fonctionnaires non commis à l’administration de l’État se trouvent de ce fait privés du droit à la négociation collective qui leur est reconnu par la convention. La commission rappelle à cet égard qu’elle souligne depuis de nombreuses années qu’en application des articles 4 et 6 de la convention, tous les travailleurs du service public, autres que ceux qui sont commis à l’administration de l’État, doivent jouir des droits de négociation collective. Elle souligne également que si la détermination des rémunérations est un élément important du champ de la négociation collective, celui-ci concerne aussi les autres conditions de travail et d’emploi. Au vu de ce qui précède, la commission encourage le gouvernement à continuer d’engager un dialogue national de grande portée avec les organisations représentatives du service public aux fins de rechercher des solutions et moyens novateurs de développer le système actuel de manière à reconnaître effectivement le droit de négociation collective des fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’État, y compris, par exemple, comme indiqué précédemment par la BDA, en opérant une distinction entre les domaines caractérisés par une véritable autorité souveraine et ceux dans lesquels le pouvoir unilatéral de réglementation de l’employeur pourrait être restreint afin d’élargir la participation des organisations représentatives dans le service public. Observant en outre que des procédures sont actuellement en cours devant la Cour européenne des droits de l’homme pour ce qui est de l’interdiction de faire grève pour les fonctionnaires, et observant que cela peut aussi avoir des répercussions sur le droit des fonctionnaires de négocier collectivement, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur la décision qui en découlera et sur l’impact qu’elle pourrait avoir au niveau national.