Direct Request (CEACR) - adopted 2021, published 110th ILC session (2022)

Migration for Employment Convention (Revised), 1949 (No. 97) - Portugal (Ratification: 1978)

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La commission prend note des observations de la Confédération de l’industrie portugaise (CIP) et de la Confédération générale des travailleurs portugais – Intersyndicale nationale (CGTP-IN) communiquées avec le rapport du gouvernement.

Mesures visant à traiter la situation des travailleurs migrants pendant la pandémie de COVID-19. La commission prend note de l’indication, figurant dans le rapport du gouvernement, selon laquelle un certain nombre de mesures ont été adoptées pour faire face à la situation des travailleurs étrangers durant la pandémie de COVID-19, notamment: 1) en prolongeant automatiquement la validité des permis de séjour temporaires, et 2) en accordant des permis de séjour temporaires aux immigrants dont la demande est en attente, leur permettant ainsi d’accéder aux soins de santé, à l’emploi, aux prestations d’aide sociale et au logement (ordonnance n° 3863-B/2020 du 27 mars 2020; prolongée par l’ordonnance n° 10944/2020 du 8 novembre 2020; et l’ordonnance n° 4473-A/2021 du 3 avril 2021). La commission note que plus de 356 000 immigrants ont bénéficié de cette régularisation temporaire. Elle accueille favorablement cette information. Elle note toutefois que le Médiateur pour la justice a reçu plusieurs plaintes d’immigrants concernant la mise en œuvre de ces mesures dans la pratique, alléguant plus particulièrement des difficultés d’accès aux services de santé. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur la mise en œuvre et l’impact à terme des mesures temporaires spécifiques adoptées dans le contexte de la pandémie de COVID-19.

Article 1 de la convention. Flux migratoires. La commission avait noté que sous l’effet des crises économiques et financières, les flux migratoires ont changé, le nombre de contrats de travail signés avec des travailleurs étrangers reculant, tandis que le nombre de ressortissants émigrant à l’étranger pour y trouver un emploi augmentait. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle ces tendances se sont inversées au cours des dernières années. Selon les informations statistiques fournies par l’ancien Service des étrangers et des frontières (SEF), en 2019, le nombre de citoyens étrangers résidant au Portugal a augmenté de 22,9 pour cent, par rapport à 2018. En 2019, 590 348 ressortissants de pays tiers en situation régulière étaient titulaires d’un permis de séjour (principalement du Brésil, du Cabo Verde et du Royaume-Uni), soit le chiffre le plus élevé depuis 1976. En outre, 218 892 étrangers travaillaient dans le pays, représentant 7 pour cent de la population active totale au Portugal (contre 5 pour cent en 2017). Le gouvernement ajoute qu’il n’y a pas d’informations disponibles sur le nombre de travailleurs portugais à l’étranger, mais que le nombre d’émigrants permanents a diminué, passant de 31 753 en 2017 à 28 219 en 2019 – dont 87 pour cent étaient en âge de travailler. La commission prie le gouvernement de fournir des données statistiques, ventilées par sexe et nationalité lorsqu’elles sont disponibles, sur l’emploi des travailleurs migrants (citoyens de l’Union européenne et ressortissants de pays tiers, en faisant la distinction entre les ressortissants de pays tiers titulaires de permis de séjour temporaire, de longue durée et permanent) dans les différents secteurs économiques. Elle prie également le gouvernement de continuer à fournir des informations statistiques sur le nombre d’émigrants portugais permanents.

Informations sur les politiques, lois et réglementations nationales. La commission avait précédemment noté l’adoption du Plan stratégique pour la migration 2015-20 (PEM), ainsi que du Troisième plan national de prévention et de lutte contre la traite des personnes (2014-2017), et avait prié le gouvernement de fournir des informations sur leur impact sur l’application de la convention. La commission note la déclaration du gouvernement selon laquelle, d’après le rapport d’évaluation final du PEM, qui s’est achevé en 2020, son taux d’exécution global a été estimé à 86,9 pour cent. Le gouvernement ajoute que, dans le cadre du PEM, 22 407 actions ont été menées pour promouvoir l’égalité des sexes et lutter contre la traite des personnes, l’exploitation du travail et le travail non déclaré, ainsi que pour diffuser des informations et sensibiliser le public. La commission prend note de l’adoption du Plan national de mise en œuvre du Pacte mondial pour les migrations (PNIPGM), par la résolution du Conseil des ministres n° 141/2019, du 1er août 2019, en vue de mettre en œuvre le Pacte mondial des Nations unies pour des migrations sûres, ordonnées et régulières (résolution de l’ONU, A/73/L.66, 12 décembre 2018). Elle note, plus particulièrement, que le PNIPGM fixe 23 objectifs qui s’articulent autour de cinq grands axes: 1) promouvoir une migration sûre, ordonnée et régulière; 2) améliorer les processus d’organisation et de gestion des flux migratoires; 3) promouvoir et préciser les mécanismes d’accueil et d’intégration des migrants; 4) soutenir les liens entre les migrants et leur pays d’origine et les projets de retour; et 5) renforcer les partenariats de développement avec les pays d’origine et de transit. En ce qui concerne la traite des personnes, la commission note en outre l’adoption du IVe Plan d’action sur la prévention et la lutte contre la traite des personnes pour 2018-2021 (PACTSH IV), par la résolution du Conseil des ministres n° 80/2018, du 7 juin 2018. Se référant à ses précédents commentaires, la commission note en outre avec intérêt l’adoption: 1) du décret-loi n° 101-E/2020, du 7 décembre 2020, qui transpose en droit national la directive (UE) 2018/957, en vertu de laquelle les États membres de l’Union européenne appliquent aux travailleurs détachés les conditions de travail et d’emploi du pays hôte dans une série de matières, dont la rémunération, la durée maximale de travail et les périodes minimales de repos, le congé annuel minimum payé, l’âge minimum, la santé, la sécurité et l’hygiène au travail, et le logement; ainsi que 2) de la loi n° 28/2019, du 29 mars 2019, modifiant la loi sur les étrangers de 2007, qui établit une présomption d’entrée légale sur le territoire national lors de l’octroi d’un permis de séjour pour l’exercice d’une activité professionnelle au Portugal. À cet égard, la commission note que, dans ses observations, la CGTP-IN considère cette présomption légale comme une évolution positive résultant de la simplification du mécanisme de régularisation des travailleurs immigrés sans papiers qui travaillent dans le pays, bien que dans la pratique la régularisation effective et l’obtention des permis de séjour respectifs restent extrêmement problématiques, notamment en raison des obstacles bureaucratiques et du fonctionnement défaillant des services responsables. Accueillant favorablement ces faits nouveaux, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures concrètes mises en œuvre pour donner effet aux dispositions de la convention, y compris dans le cadre du Plan national de mise en œuvre du Pacte mondial pour les migrations et du IVe Plan d’action sur la prévention et la lutte contre la traite des personnes pour 2018-2021, ainsi que sur toute évaluation de leur impact. Elle prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les politiques, la législation et la réglementation nationales élaborées et mises en œuvre pour donner effet aux dispositions de la convention.

Articles 2 et 4. Services pour aider les travailleurs migrants. Se référant à ses précédents commentaires, la commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle plusieurs mesures ont été poursuivies pour améliorer la qualité des services de migration et diffuser des informations sur les droits et obligations des travailleurs migrants. Elle note plus particulièrement que les trois Centres nationaux pour le soutien et l’intégration des immigrants (CNAIM) et le réseau national des Centres locaux pour le soutien et l’intégration des immigrants (CLAIM) ont continué à fournir une assistance gratuite aux immigrants dans différents domaines, notamment la régularisation, la nationalité, le regroupement familial, le logement, le travail, la sécurité sociale, la santé, l’éducation, la formation professionnelle, l’entrepreneuriat et le soutien aux associations d’immigrants. Le gouvernement ajoute que, en juin 2021, le réseau national de CLAIM était composé de 119 bureaux locaux et que, dans certaines régions, ce service est fourni sur une base itinérante, le mettant ainsi à la portée des citoyens migrants qui, autrement, n’y ont pas accès, soit par manque de mobilité ou par manque d’autres ressources. La commission note, d’après les informations statistiques fournies par le gouvernement, qu’entre janvier 2020 et avril 2021, le réseau national de CLAIM est venu en aide à 147 132 immigrants. La commission se félicite de ces informations. Elle note en outre l’adoption de la résolution du Conseil des ministres n° 43/2021 du 15 avril 2021, selon laquelle l’ancien SEF est désormais remplacé par l’Office des étrangers et de l’asile (SEA). Elle prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle ce changement sert à établir une distinction plus claire entre l’assistance aux immigrants pour les processus migratoires administratifs, dont le SEA est désormais responsable, et les fonctions de police, qui sont transférées aux forces de sécurité, à savoir la Police de sécurité publique (PSP) et la Garde nationale républicaine (GNR). La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les services offerts pour venir en aide aux travailleurs migrants, notamment par les centres nationaux et locaux pour le soutien et l’intégration des immigrants et le Bureau des étrangers et de l’asile nouvellement créé, et sur la manière dont ces services répondent à leurs préoccupations et besoins particuliers, ainsi que sur les obstacles rencontrés.

Services appropriés et gratuits et mesures visant à faciliter le processus de migration. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle les mesures visant à encourager le retour des émigrants et des descendants de Portugais ont été maintenues, notamment par la mise en œuvre du programme «Regressar», approuvé en mars 2019, qui étend l’appui apporté spécifiquement aux émigrants et aux descendants de Portugais et à leurs familles, en matière de logement, d’éducation, de protection sociale et d’accès prioritaire aux politiques actives d’emploi et de formation. Le gouvernement ajoute qu’environ 1 400 demandes ont été enregistrées dans le cadre de ce programme, correspondant à plus de 3 000 personnes. À cet égard, la commission note que le Plan national pour la mise en œuvre du Pacte mondial pour les migrations prévoit plusieurs mesures visant à encourager le retour des émigrants et des descendants de Portugais. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises pour faciliter le processus de migration et fournir des services gratuits aux émigrants et aux rapatriés portugais, notamment par le biais d’accords bilatéraux, en particulier dans le cadre du Plan national de mise en œuvre du Pacte mondial pour les migrations.

Article 3 et annexes I et II. Agences d’emploi privées et mesures pour lutter contre la propagande trompeuse. La commission avait précédemment pris note que la loi n° 5/2014, du 12 février 2014, modifiant le décret-loi n° 260/2009, du 25 septembre 2009, a simplifié le régime juridique régissant le fonctionnement et l’homologation des agences d’emploi temporaire privées et avait prié le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises pour assurer une protection adéquate aux travailleurs migrants recrutés ou placés sur son territoire par des agences d’emploi privées contre la propagande mensongère. Notant avec intérêt la ratification du protocole de 2014 relatif à la convention (n° 29) sur le travail forcé, 1930, le 23 décembre 2020, la commission regrette le manque d’informations fournies par le gouvernement à cet égard. Elle note toutefois que: 1) le PNIPGM fixe comme objectif spécifique de faciliter un recrutement équitable et éthique et de préserver les conditions qui garantissent un travail décent, notamment en renforçant la capacité des inspecteurs du travail dans le cadre des mécanismes de contrôle et de certification préalable des recruteurs, employeurs et prestataires de services dans tous les secteurs, à savoir en procédant à une évaluation de leur aptitude et de leur légitimité; et 2) le PACTSH IV prévoit, entre autres, des mesures visant à promouvoir un meilleur contrôle des agences de recrutement. La commission observe, d’après les informations statistiques fournies par le gouvernement, que le nombre d’infractions commises par des agences d’emploi privées constatées par l’Autorité des conditions de travail (ACT) a drastiquement diminué, passant de 44 en 2010 à aucune en 2019. Compte tenu de la baisse drastique du nombre d’infractions commises par des agences d’emploi privées constatées par l’Autorité des conditions de travail, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures proactives prises, y compris dans le cadre du Plan national de mise en œuvre du Pacte mondial pour les migrations et du IVe Plan d’action sur la prévention et la lutte contre la traite des personnes pour 2018-2021, pour assurer une protection adéquate des travailleurs migrants recrutés ou placés sur son territoire par des agences d’emploi privées, contre la propagande trompeuse. Elle prie en outre le gouvernement de continuer à fournir des informations sur le nombre et la nature des infractions aux dispositions du décret-loi n° 260/2009 constatées par l’Autorité des conditions de travail, ainsi que, le cas échéant, sur le nombre de cas identifiés après 2019 où des agences d’emploi privées ont été sanctionnées d’une interdiction temporaire d’activité, tout en précisant les motifs sur lesquels reposait cette sanction. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur toute évaluation ayant été effectuée du contrôle des agences d’emploi privées par l’Autorité des conditions de travail, ainsi que sur les raisons de la baisse sensible du nombre d’infractions enregistrées.

Article 6. Égalité de traitement. La commission avait pris note précédemment des préoccupations exprimées par la CGTP-IN et l’Union générale des travailleurs (UGT) concernant les travailleurs migrants qui, dans la pratique, sont toujours plus exposés à la discrimination. Elle avait prié le gouvernement de fournir des informations sur la manière dont il s’assure que, dans les faits, un traitement moins favorable ne soit pas appliqué aux travailleurs migrants se trouvant légalement sur son territoire, en particulier les ressortissants de pays tiers, en ce qui concerne la rémunération, l’affiliation syndicale, le logement et la sécurité sociale. La commission note que le gouvernement se contente de se référer aux articles 13 et 15 de la Constitution qui prévoient de manière générale l’égalité des droits entre les nationaux et les étrangers séjournant ou résidant sur le territoire national. Elle note toutefois que, dans ses observations, la CGTP-IN réitère ses préoccupations concernant le fait que, malgré plusieurs modifications apportées en 2015 à la loi sur les étrangers n° 23/2007, les dispositions de la loi définissent plusieurs catégories de travailleurs migrant, ce qui peut créer des différences de traitement entre elles et, en fin de compte, contraindre les travailleurs non qualifiés à demeurer en situation irrégulière. La commission note en outre que, dans son rapport 2020, l’Observatoire des migrations souligne que la segmentation du marché du travail en fonction de la nationalité persiste, les travailleurs étrangers étant toujours surreprésentés dans les emplois les moins attrayants, caractérisés par des qualifications faibles ou nulles, des conditions de travail plus dures et des niveaux élevés d’insécurité (la moitié d’entre eux étant concentrés dans les trois groupes professionnels les moins élevés), alors que, pendant la même période, on a constaté une augmentation du nombre de travailleurs étrangers ayant des niveaux d’éducation moyens et supérieurs et une diminution du nombre de travailleurs étrangers moins qualifiés. À cet égard, la commission renvoie à sa demande directe de 2021 concernant la convention (n° 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958, et aux observations formulées par la GGTP-IN concernant la discrimination croissante à laquelle sont confrontés les travailleurs migrants en matière d’emploi et de profession. En ce qui concerne les «Cartes bleues de l’Union européenne» destinées à des ressortissants hautement qualifiés de pays extérieurs à l’UE («ressortissants de pays tiers»), la commission prend note que le gouvernement indique, d’une manière générale, que 15 hommes et 1 femme ont obtenu une Carte bleue de l’UE, mais observe que le gouvernement ne fournit aucune information sur la période couverte par ces données statistiques. Compte tenu de la vulnérabilité persistante à la discrimination dans l’emploi dont sont victimes les travailleurs migrants, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures proactives prises pour garantir que, dans les faits, les travailleurs migrants se trouvant légalement sur son territoire - autres que les citoyens de l’Union européenne, de l’Espace économique européen, de la Suisse et les titulaires de Carte bleue - ne bénéficient pas d’un traitement moins favorable que celui qui est appliqué à ses propres ressortissants, en ce qui concerne les matières énoncées à l’article 6, paragraphe 1 a) à d), de la convention, en particulier la rémunération, l’affiliation syndicale, le logement et la sécurité sociale. Elle prie en outre le gouvernement de continuer à fournir des informations statistiques, ventilées par sexe et nationalité et, si possible, par profession, ainsi que sur le nombre de titulaires de «Carte bleue européenne», les ressortissants de pays tiers en séjour temporaire et de longue durée au Portugal.

Article 8. Maintien du droit de résidence en cas d’incapacité de travail. La commission avait précédemment noté les éclaircissements fournis par le gouvernement à propos des dispositions nationales applicables aux travailleurs migrants et à leur famille en cas d’accident du travail ou de maladie professionnelle, notamment en matière d’indemnisation, de réadaptation et de réembauche des travailleurs. Le gouvernement ajoute que l’incapacité de travailler à la suite d’un accident ou d’une maladie professionnelle ne figure pas dans la liste des motifs de renvoi ou d’expulsion obligatoire du pays des non-nationaux, prévue à l’article 134 de la loi sur les étrangers. La commission note l’indication répétée du gouvernement selon laquelle la législation nationale prévoit une indemnisation en cas d’incapacité de travail des travailleurs migrants. Tout en prenant note des explications du gouvernement concernant l’article 249(2)(d) du Code du travail selon lequel la maladie n’est pas un motif valable de licenciement, la commission rappelle que l’article 8 de la convention traite du droit des travailleurs migrants permanents de conserver leur permis de séjour si, à la suite d’une blessure subie ou d’une maladie contractée après leur entrée dans le pays, ils sont incapables de travailler. La commission prie à nouveau le gouvernement d’indiquer comment il est garanti que les travailleurs migrants, qui ont été admis à titre permanent dans le pays, et leur famille, qui a été autorisée à les accompagner ou à les rejoindre, conservent leur droit de résidence en cas d’incapacité de travail du travailleur migrant due à une maladie contractée ou à une blessure subie après leur entrée dans le pays, et si ce droit est maintenu même s’ils se retrouvent sans moyens de subsistance.

Contrôle de l’application. La commission avait précédemment noté que le Plan stratégique pour la migration (2015-2020) prévoyait une coopération renforcée entre diverses autorités nationales et locales, ainsi que par le biais de partenariats avec des municipalités et des associations locales, pour l’accueil et l’intégration des immigrants et des réfugiés. Elle note en outre que certaines préoccupations ont été exprimées concernant l’inefficacité de l’inspection du travail ou du système judiciaire et prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées pour renforcer l’inspection du travail. La commission note le manque d’informations fournies par le gouvernement à cet égard. Elle note toutefois, à partir des informations statistiques fournies par le gouvernement, qu’entre 2017 et 2019: 1) le nombre d’inspecteurs du travail a diminué, passant de 303 à 292; 2) le nombre de visites d’inspection du travail a reculé, passant de 37 482 à 31 455; tandis que 3) le nombre d’infractions concernant l’emploi de travailleurs étrangers constatées par l’ACT a augmenté, passant de 48 en 2017 à 88 en 2019. Le gouvernement ajoute que, entre 2019 et 2021, cinq décisions judiciaires ont été rendues sur des questions relevant de la convention. La commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées pour renforcer l’inspection du travail afin de s’assurer que les dispositions législatives et réglementaires soient appliquées de manière adéquate, notamment dans les secteurs où les travailleurs migrants sont le plus représentés. Elle prie en outre le gouvernement de fournir des informations sur le nombre et la nature des cas d’inégalité de traitement traités par l’inspection du travail et les tribunaux, ou toute autre autorité compétente, concernant les conditions d’emploi des travailleurs migrants, notamment la rémunération, la sécurité sociale et le logement, telles que visées à l’article 6, paragraphe 1 a) et b), de la convention, ainsi que les montants et la nature des salaires et autres avantages perçus par les travailleurs migrants à la suite de ces cas.

La commission se réfère en outre aux commentaires qu’elle formule sur la convention (n° 143) sur les travailleurs migrants (dispositions complémentaires), 1975.