Observation (CEACR) - adopted 2021, published 110th ILC session (2022)

Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - Colombia (Ratification: 1976)

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La commission prend note des observations conjointes de la Centrale unitaire des travailleurs de Colombie (CUT), de la Confédération des travailleurs de Colombie (CTC) et de la Confédération générale du travail (CGT), reçues le 1er septembre 2021. La commission note que ces observations se rapportent à des questions que la commission a abordées dans ses commentaires, ainsi qu’à des allégations de violation de la convention dans la pratique. La commission prend également note des allégations de discrimination antisyndicale contenues dans les observations de la Confédération syndicale internationale sur l’application de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, reçues le 1er septembre 2021, ainsi que des réponses du gouvernement à cet égard.

La commission prend note aussi des observations de l’Association nationale des employeurs de Colombie (ANDI), transmises par l’Organisation internationale des employeurs (OIE) le 1er septembre 2021, qui portent sur les questions soulevées dans la dernière demande directe de la commission sur la convention et qui, en ce qui concerne les questions examinées dans la présente observation, renvoient à ses observations de 2020.

Articles 1 et 2 de la convention. Protection adéquate contre la discrimination et l’ingérence antisyndicales. Dans ses précédents commentaires, ayant noté la lenteur des différents mécanismes administratifs et judiciaires de protection contre la discrimination antisyndicale, et les critiques récurrentes des organisations syndicales quant à leur manque d’efficacité, la commission avait prié le gouvernement, en consultation avec les partenaires sociaux, d’entreprendre un examen d’ensemble de ces mécanismes, afin de prendre les mesures nécessaires pour imposer rapidement des sanctions efficaces en cas d’actes antisyndicaux. La commission note que le gouvernement indique que, dans le cadre de la stratégie nationale d’inspection, la Direction de l’inspection, du suivi, du contrôle et de l’aménagement du territoire élabore un plan stratégique annuel d’inspections qui inclut, dans ses domaines prioritaires, les entreprises qui ont déposé des pactes collectifs et des contrats syndicaux.

La commission note que le gouvernement mentionne les enquêtes administratives que le ministère du Travail a menées sur la discrimination antisyndicale, au sujet desquelles il fournit les statistiques suivantes: i) en 2020, 351 plaintes administratives du travail ont été déposées au sujet d’allégations d’actes contraires à la liberté syndicale et à la négociation collective, dont 83 ont donné lieu à une décision (51 de ces décisions ont été exécutées); et ii) entre le 1er janvier et le 15 juin 2021, 92 plaintes administratives du travail ont été déposées, dont 13 ont donné lieu à une décision (dont 4 ont été exécutées). La commission note que le gouvernement communique également des informations sur les activités de l’inspection du travail en général, y compris des informations détaillées sur les mesures prises par l’inspection du travail pendant l’urgence sanitaire liée à la pandémie de COVID-19, sur les procédures de l’inspection pour les sanctions et le recouvrement des amendes, et sur les formations fréquentes dispensées aux inspecteurs du travail.

La commission prend note aussi des informations fournies par le gouvernement sur les enquêtes menées en application de l’article 200 du Code pénal qui érige en infraction la violation des droits d’association et de réunion. Ces dernières années, la commission a examiné ce sujet dans le cadre de la convention no 87 à propos des actes de violence antisyndicale. La commission note que le gouvernement indique ce qui suit: i) le ministère public a reçu en tout 90 plaintes en 2020, soit nettement moins que les années précédentes, probablement, comme l’a souligné le gouvernement, en raison de la suspension d’activités due à la pandémie de COVID-19; et ii) dans un cas, une conciliation a été obtenue; dans 5 cas, le dossier a été clos en raison de la connexité des faits - le procureur a décidé de poursuivre l’enquête dans le cadre d’un autre dossier pénal; 29 cas ont été classés, parce que les actes délictueux n’ont pas été établis, ou parce que le plaignant était illégitime; sur les 90 cas, 53 sont actifs (48 en sont au stade de l’instruction et 5 au stade de l’enquête). La commission note que le gouvernement ajoute que le ministère du Travail et le ministère public ont créé un groupe d’élite pour faire avancer les enquêtes sur les cas de délits antisyndicaux.

La commission note par ailleurs que les centrales syndicales dénoncent de nouveau l’inefficacité des différents mécanismes administratifs et judiciaires de protection contre la discrimination antisyndicale. En ce qui concerne les plaintes administratives du travail, les centrales syndicales déclarent ce qui suit: i) la procédure prévue à l’article 354 du Code substantif du travail n’est pas rapide – dans la pratique, elle est même excessivement lente; ii) d’après les statistiques fournies par le gouvernement, seulement 11,5 pour cent des plaintes administratives du travail déposées en 2020 et 2021 ont jusqu’à présent donné lieu à une décision, et il est possible d’intenter un recours; la phase d’enquête préliminaire peut durer 4 à 5 ans et de nombreuses plaintes des années précédentes n’auraient pas encore été tranchées. La commission note, en ce qui concerne les enquêtes menées par le ministère public sur les allégations de violations de l’article 200 du Code pénal, que les centrales syndicales déclarent ce qui suit: i) 10 ans après le plan d’action pour le travail, dans le cadre duquel l’article 200 a été révisé, le ministère public n’a toujours pas enquêté ni pris de sanctions; ii) la baisse, en 2020, du nombre de plaintes déposées pour violation de l’article 200 est due non seulement à la pandémie de COVID-19 mais aussi à la perte de crédibilité du mécanisme, en particulier à sa grande lenteur. Enfin, la commission note que les centrales syndicales dénoncent de nouveau l’absence d’un mécanisme judiciaire rapide de protection contre les actes d’ingérence et de discrimination antisyndicale (à l’exception de la procédure spéciale de levée de l’immunité). Décrivant plusieurs cas concrets, les centrales syndicales affirment à cet égard que: i) les syndicats doivent recourir aux tribunaux ordinaires du travail au moyen de procédures qui durent souvent plus de 4 ou 5 ans, si bien que ce mécanisme ne permet pas de rétablir les droits; et ii) dans la plupart des cas, les juges déclarent que l’action en protection constitutionnelle – qui est plus rapide – n’est pas appropriée pour protéger la liberté syndicale puisqu’il existe d’autres mécanismes de défense, comme la juridiction ordinaire du travail et la procédure de sanction administrative devant le ministère du Travail.

La commission prend note des différents éléments fournis par le gouvernement et les centrales syndicales. La commission note à cet égard que: i) il ressort des données disponibles que l’examen des plaintes administratives du travail concernant la liberté syndicale se caractérise souvent par de très longs délais; ii) le gouvernement n’a pas signalé de cas de sanctions pénales infligées pour violation de l’article 200 du Code pénal, malgré le nombre élevé de plaintes pénales déposées depuis 2011; et iii) le gouvernement ne s’est toujours pas exprimé sur l’efficacité des recours intentés devant les tribunaux du travail. Dans ce contexte, la commission note avec regret que le gouvernement n’a pas fait état d’un examen d’ensemble, en consultation avec les partenaires sociaux, des mécanismes de protection en place contre la discrimination antisyndicale, ce que la commission a demandé au gouvernement à plusieurs reprises depuis 2016, ainsi que le Comité de la liberté syndicale (cas no 3061, 381e rapport du Comité de la liberté syndicale, mars 2017; cas no 3150, 387e rapport, octobre 2018). Compte tenu de ce qui précède, et rappelant le caractère fondamental de la protection contre la discrimination antisyndicale pour exercer effectivement la liberté syndicale, la commission prie instamment le gouvernement, après avoir consulté les partenaires sociaux, de prendre les mesures nécessaires, y compris législatives et réglementaires, pour réviser, d’une part, les processus d’examen des plaintes administratives du travail concernant la liberté syndicale, et, d’autre part, les procédures judiciaires concernant les actes de discrimination et d’ingérence antisyndicales, afin de garantir dans les deux cas leur examen rapide et efficace. La commission prie le gouvernement d’indiquer les progrès accomplis dans ce sens et rappelle qu’il peut se prévaloir de l’assistance technique du Bureau.

Articles 2 et 4. Pactes collectifs avec des travailleurs non syndiqués. La commission rappelle qu’elle prie le gouvernement, depuis 2003, de prendre les mesures nécessaires pour que la conclusion d’accords collectifs avec des travailleurs non syndiqués (pactes collectifs) ne soit possible qu’en l’absence d’organisations syndicales. La commission note que le gouvernement réitère sa position, qui coïncide avec celle de l’ANDI, selon laquelle: i) les pactes collectifs avec des travailleurs non syndiqués constituent un type de dialogue social et de négociation collective reconnu et réglementé par la législation et la jurisprudence de la Cour constitutionnelle; et ii) dans ce cadre, les pactes collectifs ne peuvent être conclus que lorsqu’il n’y a pas de syndicat dans l’entreprise représentant plus d’un tiers des travailleurs; de plus, les conditions négociées dans les pactes collectifs et les conventions collectives doivent être égales afin d’éviter la discrimination antisyndicale et la rupture du principe d’égalité. La commission note que le gouvernement indique, par ailleurs, que le recours abusif aux pactes collectifs est surveillé de près par les autorités compétentes et sanctionné si nécessaire, et que leur impact sur la liberté syndicale est en cours d’étude, conformément aux considérations de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), des États-Unis et du Canada. Le gouvernement indique à cet égard que: i) en 2020, l’inspection du travail a mené 23 inspections programmées d’entreprises, axées sur l’utilisation des pactes collectifs; ii) au 15 juin 2021, les directions territoriales de l’inspection du travail examinaient 62 dossiers portant sur l’utilisation abusive des pactes collectifs; iii) par l’intermédiaire de l’Unité des enquêtes spéciales, entre janvier 2020 et le 15 juin 2021, 11 procédures pour utilisation abusive de pactes collectifs étaient en cours; et iv) grâce à ces actions, le nombre de pactes collectifs conclus a considérablement baissé – 253 pactes déposés en 2016 contre 73 en 2020.

La commission prend également note des observations des centrales syndicales nationales qui réitèrent leurs allégations précédentes sur les effets antisyndicaux des pactes collectifs, même lorsque les prestations des pactes collectifs, qui s’appliquent aux travailleurs non syndiqués, ne sont pas plus favorables à celles des conventions collectives correspondantes. Les centrales syndicales dénoncent en outre: i) la pratique qui consiste à conclure d’abord un pacte collectif avec les travailleurs non syndiqués pour imposer ensuite, lors de la négociation de la convention collective, un plafond de prestations – rend inutiles les négociations menées par le syndicat et, par conséquent, décourage fortement l’affiliation syndicale; ii) le contrôle par le ministère du Travail du caractère illégal ou non des pactes collectifs est biaisé et inefficace; en effet, ce contrôle consiste uniquement à vérifier si le contenu des pactes collectifs est plus favorable que celui des conventions collectives, sans examiner la pratique fréquente décrite au point précédent ni les autres stratégies antisyndicales que comporte la conclusion de ces pactes; et iii) le nombre en baisse de pactes collectifs déposés en 2020 est probablement la conséquence de la pandémie de COVID-19, laquelle a également eu une incidence sur le nombre de conventions collectives déposées cette année-là.

Tout en prenant note des informations du gouvernement sur les actions visant à contrôler l’utilisation des pactes collectifs qui sont menées sur la base de la législation en vigueur, la commission constate avec regret qu’aucun progrès n’a été fait dans la prise en compte de ses commentaires, de longue date, sur la nécessité de réviser la législation susmentionnée. La commission se voit donc obligée de rappeler une fois de plus que, en vertu de l’article 4 de la convention, la négociation collective est menée par les employeurs et leurs organisations, d’une part, et les organisations de travailleurs, d’autre part, ces dernières présentant des garanties d’autonomie que d’autres formes de regroupement pourraient ne pas offrir. En conséquence, la commission a toujours considéré que la négociation directe entre l’entreprise et des groupes de travailleurs non syndiqués, et non avec des organisations de travailleurs, lorsque celles-ci existent, n’est pas conforme à la promotion de la négociation collective prévue à l’article 4 de la convention. De plus, la commission a relevé à maintes reprises que, dans la pratique, la négociation des conditions de travail et d’emploi, avec des groupes qui ne réunissent pas les garanties nécessaires pour être considérés comme des organisations de travailleurs, peut être utilisée pour décourager l’exercice de la liberté syndicale et compromettre l’existence d’organisations de travailleurs capables de défendre de manière autonome les intérêts des travailleurs pendant la négociation collective. Compte tenu de ce qui précède, la commission prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que la conclusion de pactes collectifs avec des travailleurs non syndiqués ne soit possible qu’en l’absence d’organisations syndicales. La commission espère que le gouvernement sera en mesure d’indiquer les progrès réalisés à cet égard dans les meilleurs délais.

Article 4. Champ personnel de la négociation collective. Apprentis. Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que la législation n’exclue pas la rémunération des apprentis du champ de la négociation collective. La commission note que le gouvernement réaffirme que, en vertu de la législation nationale et de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle de Colombie, le contrat d’apprentissage n’est pas un contrat de travail mais vise à aider les jeunes encore en formation. Rappelant de nouveau que la convention n’exclut pas les apprentis de son champ d’application, et que les parties à la négociation devraient donc pouvoir décider d’inclure la question de leur rémunération dans leurs accords collectifs, la commission prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que la législation n’exclue pas la rémunération des apprentis du champ de la négociation collective.

Champ de la négociation collective. Pensions. Ayant noté l’indication du gouvernement selon laquelle l’acte législatif no 1 de 2005 n’empêche pas les parties à la négociation collective, tant dans le secteur privé que dans le secteur public, d’améliorer les pensions au moyen de prestations complémentaires grâce à l’épargne volontaire, la commission avait prié le gouvernement de donner des exemples de conventions collectives prévoyant des prestations de pension complémentaires. La commission note que le gouvernement indique de nouveau que: i) par le biais de l’épargne volontaire, afin d’obtenir une pension plus élevée, les affiliés au système de pension colombien peuvent verser, périodiquement ou ponctuellement, des montants supérieurs à la cotisation obligatoire établie par la loi; et ii) la possibilité pour un tiers de verser des cotisations au nom de l’affilié permet à l’employeur d’agir en tant que parrain. Par conséquent, la possibilité existe que cette prestation complémentaire fasse l’objet d’une négociation collective. La commission note toutefois que le gouvernement ne fournit pas d’exemples concrets de conventions collectives contenant des dispositions à ce sujet. La commission demande donc de nouveau des informations sur l’application de cette possibilité dans la pratique. La commission invite également le gouvernement, dans le cadre de ses activités visant à promouvoir la négociation collective, à informer les partenaires sociaux de la possibilité, dans le cadre du système général de pensions et conformément à celui-ci, de négocier dans les conventions collectives des clauses prévoyant des prestations de pension complémentaires.

Promotion de la négociation collective dans le secteur public. La commission note avec satisfaction que le gouvernement indique qu’un nouvel accord national de l’État a été conclu, le 18 août 2021, avec toutes les centrales du pays. Il bénéficie à 1 200 000 travailleurs du secteur public. La commission note que le gouvernement indique en particulier que: i) conformément à l’accord, le décret 961 du 22 août 2021 a été pris. Il fixe la rémunération des emplois occupés par des agents publics du pouvoir exécutif, et par des organismes autonomes régionaux et du développement durable, et prévoit d’autres dispositions; ii) l’accord contient un certain nombre de clauses visant à renforcer la protection de l’exercice de la liberté syndicale dans le secteur public. La commission note également que, pour leur part, la CUT, la CTC et la CGT: i) se félicitent de la signature de l’accord susmentionné; ii) regrettent toutefois le degré élevé d’inobservation des accords précédents, comme l’aurait constaté la Commission de vérification des accords conclus entre le gouvernement national et les travailleurs du secteur public, qui s’est réunie en juillet et août 2021; et iii) dénoncent le rôle du Contrôleur général de la Nation et de ses contrôleurs départementaux qui, par le biais d’enquêtes sur d’éventuels préjudices patrimoniaux aux ressources des entités publiques, entraveraient le respect des accords conclus et auraient un effet dissuasif pour les négociations futures. La commission prie le gouvernement d’accorder l’attention voulue aux observations des centrales syndicales et d’indiquer les mesures prises à cet égard.

Promotion de la négociation collective dans le secteur privé. La commission rappelle que, dans ses commentaires précédents, elle avait noté avec préoccupation le très faible niveau de la couverture de la négociation collective dans le secteur privé. La commission avait également pris note de l’indication des centrales syndicales selon laquelle un ensemble d’insuffisances et de restrictions, tant en droit que dans la pratique, a conduit à l’absence totale de négociation collective à des niveaux supérieurs à celui de l’entreprise, d’où un très faible taux de couverture de la négociation collective dans le secteur privé. La commission avait prié le gouvernement, en consultation avec les partenaires sociaux, de prendre dès que possible toutes les mesures, y compris législatives si nécessaire, pour promouvoir, à tous les niveaux appropriés, la négociation collective dans le secteur privé.

La commission note que le gouvernement déclare ce qui suit: i) 194 conventions collectives ont été conclues en 2020 (contre 572 en 2019, 490 en 2018 et 380 en 2017); ii) le gouvernement continue d’œuvrer avec le gouvernement du Canada pour élaborer un système d’enregistrement qui permettra de déterminer le taux de couverture des négociations collectives; iii) le gouvernement poursuit le projet visant à modifier le décret 089 de 2014 afin de faciliter la négociation dans un contexte de pluralisme syndical en prévoyant que, lorsque plusieurs syndicats sont en place dans une même entreprise, ils devront constituer une commission paritaire de négociation et présenter une cahier unifié de revendications; et iii) le gouvernement reste résolu à soutenir et à accompagner sans ingérence les partenaires sociaux, lorsqu’ils le demandent. La commission note également que, de leur côté, les centrales syndicales: i) soulignent la réduction du nombre de conventions collectives conclues en 2020 et mettent l’accent sur les éventuels effets de la pandémie de COVID-19; ii) regrettent l’absence persistante de négociations à plusieurs niveaux; et iii) considèrent comme emblématique à ce sujet le cas du football professionnel où les clubs, la Fédération colombienne de football (FCF) et la première division du football professionnel (Dimayor), institutions qui, selon les centrales syndicales, disposent de la compétence pour fixer les conditions de travail dans le secteur, refusent de négocier avec l’Association colombienne des joueurs de football professionnel (ACOLFUTPRO). Face à cette situation, le ministère du Travail aurait classé la plainte pour refus de négociation que l’ACOLFUTPRO avait déposée.

Tout en prenant note des éléments fournis par le gouvernement qui réitère des éléments signalés dans les rapports précédents, la commission constate avec regret que, malgré le très faible niveau de couverture de la négociation collective dans le secteur privé, le gouvernement n’indique pas avoir pris de nouvelles mesures ou des initiatives spécifiques pour remédier à cette situation. La commission note en particulier avec préoccupation l’absence de mesures visant à faciliter la négociation à des niveaux supérieurs à celui de l’entreprise dans les situations où: i) la négociation collective sectorielle, contrairement à la négociation au niveau de l’entreprise, n’a pas de cadre législatif spécifique (à l’exception des dispositions du Code substantif du travail sur l’extension possible des conventions collectives) et n’existe pratiquement pas (à l’exception du secteur bananier à Urabá); et ii) les travailleurs de petites entreprises pourraient avoir difficilement accès à la négociation collective au niveau de l’entreprise faute de syndicats au niveau de l’entreprise, un nombre minimum de 25 membres étant nécessaire pour constituer un syndicat dans une entreprise.

Rappelant à nouveau que, en vertu de l’article 4 de la convention, la négociation collective doit être possible à tous les niveaux et être encouragée selon des modalités appropriées aux conditions nationales, et qu’en vertu de l’article 5, paragraphe 2 d), de la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981, ratifiée par la Colombie, le gouvernement doit veiller à ce que la négociation collective ne soit pas entravée par suite de l’inexistence de règles régissant son déroulement ou de l’insuffisance ou du caractère inapproprié de ces règles, la commission prie le gouvernement de: i) prendre, après avoir consulté les partenaires nationaux, des mesures, législatives notamment, pour promouvoir effectivement la négociation collective dans le secteur privé, en particulier aux niveaux supérieurs à celui de l’entreprise; et ii) fournir des informations détaillées sur le taux de couverture de la négociation collective dans le secteur privé.

Résolution des conflits. Commission spéciale de traitement des conflits déférés à l’OIT (CETCOIT). La commission prend note des informations fournies par le gouvernement sur le fonctionnement de la CETCOIT, organe tripartite chargé du règlement des différends concernant la liberté syndicale et la négociation collective. La commission note avec intérêt que le gouvernement indique ce qui suit: i) entre 2020 et 2021, la CETCOIT a tenu 71 sessions, au cours desquelles 23 cas ont été établis afin de faciliter des décisions de conciliation et la conclusion d’accords, et 48 sessions de suivi; ii) des accords ont été conclus dans 95 pour cent des cas, et 20 documents de suivi ont été signés; iii) la recommandation formulée par le Comité de la liberté syndicale dans le cas no 2657 a été respectée; et iv) la signature de deux conventions collectives dans le secteur privé et d’un accord dans le secteur public a été facilitée. La commission accueille favorablement les résultats obtenus par la CETCOIT et prie le gouvernement de continuer à fournir des informations à cet égard.

Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté l’indication du gouvernement selon laquelle la sous-commission des affaires internationales de la Commission permanente de concertation sur les politiques salariales et du travail donnerait suite aux observations que la commission avait formulées sur l’application des conventions ratifiées par la Colombie. La commission avait exprimé l’espoir que les travaux de la sous-commission permettraient d’accélérer les diverses mesures demandées par la commission pour donner pleinement application à la convention. La commission constate avec regret qu’elle n’a pas reçu de nouvelles informations à cet égard. Enfin, la commission rappelle que le gouvernement peut demander l’assistance technique au Bureau à cet égard.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.