Observation (CEACR) - adopted 2022, published 111st ILC session (2023)

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - Greece (Ratification: 1955)

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La commission prend note des observations de la Confédération générale grecque du travail (GSEE), reçues le 1er septembre 2021, des observations complémentaires de la GSEE, des observations de la Fédération des Associations du Ministère du Travail (OSYPE), reçues le 13 mai 2022, ainsi que de la réponse du gouvernement.

Articles 3 et 4 de la convention.Restructuration de l’inspection du travail. Organisation et fonctionnement efficace du système d’inspection du travail. Supervision et contrôle par une autorité centrale. La commission prend note de l’adoption de la loi 4808/2021, qui établit un nouveau cadre d’organisation et de fonctionnement de l’inspection du travail et prévoit de transformer celle-ci en une autorité indépendante du ministère du Travail et des Affaires sociales (MLSA). La commission note que, selon les indications de la GSEE et de l’OSYPE la nouvelle loi a été adoptée sans aucune consultation et prévoit une transformation profonde de la gouvernance, de l’administration et du fonctionnement de l’inspection du travail. Dans sa réponse, le gouvernement indique que le ministre a tenu de nombreuses réunions avec les représentants des employeurs et des travailleurs avant l’adoption de la loi susmentionnée, ainsi qu’avant et après sa soumission au Parlement. Le gouvernement indique que la transformation de l’inspection du travail en une autorité indépendante vise à assurer un contrôle efficace du respect de la législation du travail et de l’assurance sociale par l’administration publique, par la création d’un cadre adéquat d’indépendance, de transparence et de responsabilité, ainsi que par l’instauration d’un climat de confiance envers les institutions d’inspection.

La commission note qu’en vertu de l’article 102 de la loi 4808/2021, c’est une décision du MLSA qui conditionne le début des activités de l’inspection du travail. En outre, selon ce même article, lorsque la nouvelle inspection du travail devient opérationnelle, l’organe d’inspection du travail existant (le SEPE) est supprimé, la nouvelle inspection du travail se substituant d’office à celui-ci dans tous les droits, réclamations, obligations, relations juridiques et procédures en cours. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle la nouvelle inspection du travail a commencé ses activités en juillet 2022, conformément à la décision no 67759 (G.G. 3795/Β’/19.07.2022). Le gouvernement explique que, conformément à l’article 102, paragraphe 6, de la loi 4808/2021, dès le début des activités de la nouvelle inspection du travail, il faut implicitement comprendre qu’il est fait référence à la nouvelle inspection du travail lorsque, dans les dispositions légales existantes, il est question du SEPE, et qu’il est fait référence au gouverneur ou au conseil d’administration de l’inspection du travail lorsqu’il est question de l’inspecteur général. À cet égard, le gouvernement renvoie à la décision no 1955 (G.G. 14/13.01.2022) sur la nomination des membres du conseil d’administration de l’inspection du travail et à la décision no 52272 (G.G. 455/02.06.2022) sur la nomination du gouverneur de l’autorité indépendante de l’inspection du travail. La commission note qu’un nouveau projet intitulé «Soutien à la modernisation opérationnelle de l’inspection du travail et du service de médiation et d’arbitrage (OMED) en Grèce» sera mis en œuvre en étroite coopération avec l’OIT et avec le soutien financier de l’Union européenne, dans le but de soutenir les autorités grecques dans le processus de restructuration de l’inspection du travail en un organe indépendant.

La GSEE indique que la nouvelle loi retire au MLSA la responsabilité institutionnelle de contrôler le respect des normes de travail et de sécurité sociale via l’inspection du travail, et qu’elle a un impact négatif sur les services fournis par l’inspection du travail. Selon ce syndicat, si le MLSA n’assure pas le rôle essentiel de contrôle et de coordination, il ne sera plus possible d’appliquer la législation du travail de manière uniforme. En outre, selon la GSEE, le fait de séparer l’inspection du travail du bureau central du MLSA, où se trouvent tous les services compétents en matière de politique de l’emploi, conduira sans nul doute à rompre le lien avec le flot continu d’informations sur toutes les questions relatives au travail, nécessaires à la conception et à la réalisation de la mission de l’inspection du travail. Dans ses observations, l’OSYPE indique que l’indépendance de l’inspection du travail par rapport au MLSA implique de couper celle-ci de toutes les directions chargées d’interpréter des règles de la législation du travail, ainsi que du système d’information ERGANI utilisé par ce ministère, outil indispensable tant pour identifier le travail non déclaré que pour faire respecter les termes des contrats de travail par les entreprises. Dans sa réponse, le gouvernement précise que, selon le nouveau cadre législatif, l’inspection du travail joue le rôle de l’autorité centrale, qui a une structure hiérarchique et des organes administratifs uniformes (conseil d’administration, gouverneur). Il indique que la durée du mandat de ces organes et leur mode de sélection garantissent qu’ils ne seront pas affectés par un quelconque changement de gouvernement. En ce qui concerne l’ERGANI, le gouvernement indique qu’en vertu de l’article 8(1) «Accès et gestion» de la décision ministérielle no 40331 (Β’3520/2019), telle qu’en vigueur, il est prévu que le SEPE (qui a désormais été remplacé par l’inspection du travail) a accès à tous les formulaires et données pertinents soumis, ce qui, selon le gouvernement, signifie également un accès complet à l’ERGANI.

La commission note que la GSEE souligne également la nécessité d’une mise à niveau de l’inspection du travail à l’échelle nationale, qui i) augmentera le nombre de directions régionales en fonction du nombre de régions du pays et répartira leurs services locaux dans chaque unité régionale et ii) institutionnalisera les contrôles effectués par les inspecteurs dans les régions voisines autres que celle où ils sont basés, en vue de renforcer la transparence des contrôles. Dans sa réponse, le gouvernement indique que l’article 21(4) de la loi 3996/2011, qui fait référence aux comités régionaux d’inspection sociale de l’inspection du travail (PEKEE), est toujours en vigueur. Ainsi, la commission comprend que la structure interne de l’inspection du travail est restée la même. La commission demande au gouvernement de fournir des informations sur la capacité de la nouvelle inspection du travail à exercer les fonctions prévues à l’article 3, paragraphe 1, de la convention, y compris en ce qui concerne la période de transition entre le SEPE et le nouveau système d’inspection. La commission demande également au gouvernement de fournir des informations sur la structure de l’inspection du travail en tant qu’autorité indépendante et de fournir un organigramme de la nouvelle structure.

Article 3, paragraphe 1, alinéas a) et b), et 2).Activités de l’inspection du travail dans le domaine du travail non déclaré et de l’emploi illégal, y compris en ce qui concerne les travailleurs étrangers. La commission rappelle que, de 2016 à 2020, un projet de coopération pour le développement intitulé «Soutenir la transition de l’économie informelle à l’économie formelle et lutter contre le travail non déclaré en Grèce» a été mis en œuvre par le gouvernement, en étroite collaboration avec l’OIT et les partenaires sociaux en Grèce, pour appuyer la mise en œuvre de la feuille de route visant à lutter contre le travail non déclaré dans le pays. La commission note que des modifications législatives ont été adoptées dans le domaine de la protection des droits des travailleurs, notamment via la loi 4554/2018, telle que modifiée par la loi 4635/2019, qui comprend un article intitulé «lutte contre le travail non déclaré» prévoyant des sanctions administratives pour le travail non déclaré, ainsi que la création d’un «registre des employeurs fautifs en matière de travail non déclaré». Le gouvernement indique que ce système est en cours d’élaboration dans le cadre du système d’information ERGANI du MLSA. Dans ses observations, la GSEE indique que la mise en œuvre de la feuille de route convenue sur le travail non déclaré, pour laquelle l’action conjointe de l’inspection du travail et des services compétents du MLSA est déterminante, n’est pas achevée. Elle indique également que le travail non déclaré est la norme dans le secteur agricole et que la séparation entre l’inspection du travail et le MLSA, qui a été introduite par la récente réforme, renforcera encore la réticence du gouvernement à ratifier la convention (no 129) sur l’inspection du travail (agriculture), 1969, malgré les engagements pris dans le contexte de l’assistance technique du BIT et de la feuille de route sur le travail non déclaré. Dans sa réponse, le gouvernement indique que la nouvelle inspection du travail est compétente pour effectuer des inspections dans le secteur agricole en vertu de l’article 2, paragraphe 2, de la loi 3996/2011, qui est toujours en vigueur. Le gouvernement indique également que, compte tenu du fait que la traite d’êtres humains à des fins d’exploitation du travail est directement liée au travail non déclaré, l’inspection du travail assiste d’autres autorités qui sont principalement chargées d’identifier les victimes de la traite d’êtres humains, comme la police hellénique, dans leur travail. En outre, le gouvernement indique que, lors d’une réunion du Conseil suprême du travail en octobre 2022, la nécessité de donner la priorité à l’examen de la ratification de la convention no 129 a été soulignée, compte tenu du nouveau cadre législatif en vigueur pour l’inspection du travail. La commission rappelle que, en vertu de l’article 3, paragraphes 1 et 2, de la convention no 81 (et de l’article 6, paragraphes 1 et 3, de la convention no 129), le système d’inspection du travail est chargé d’assurer l’application des dispositions légales relatives aux conditions de travail et à la protection des travailleurs dans l’exercice de leur profession et que toute autre fonction confiée aux inspecteurs du travail ne doit pas faire obstacle à l’exercice de leurs fonctions principales. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur la mise au point et le fonctionnement du registre des employeurs fautifs en matière de travail non déclaré. La commission prie le gouvernement de fournir des informations complémentaires sur les fonctions relatives au contrôle du travail non déclaré confiées à la nouvelle inspection du travail, y compris sur sa coopération avec la police, et de fournir des informations sur les mesures spécifiques prises pour garantir que ces fonctions n’ont pas d’impact négatif sur les fonctions obligatoires de l’inspection du travail en matière de protection des travailleurs, notamment sur la sécurité et la santé de ces derniers. À cet égard, la commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations détaillées sur le nombre total d’inspections du travail, en indiquant spécifiquement le nombre d’inspections réalisées en matière de sécurité et santé au travail (SST) et de travail non déclaré. La commission prie à nouveau le gouvernement d’indiquer le rôle et les activités des inspecteurs du travail à l’égard des travailleurs étrangers lorsqu’il est constaté que ceux-ci sont en situation irrégulière. La commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations sur le nombre de travailleurs étrangers en situation irrégulière qui se sont vu reconnaître leurs droits (nombre de cas dans lesquels des travailleurs étrangers ont reçu les salaires et les prestations qui leur étaient dus) ou dont la situation a été régularisée.

Article 6. Statut et conditions de service des inspecteurs du travail. Indépendance des inspecteurs.La commission note que l’article 104 de la loi 4808/2021 prévoit l’indépendance fonctionnelle du gouverneur et des membres du conseil d’administration de l’inspection du travail, tandis que l’article 114 définit les pouvoirs du gouverneur qui comprennent, entre autres, le pouvoir de définir le statut de service, le statut salarial, la procédure disciplinaire, la structure organisationnelle des postes du personnel, ainsi que le pouvoir de mettre en place des conseils exécutif et disciplinaire, et de fixer les règles du processus décisionnel. La commission note, selon les observations de la GSEE et de l’OSYPE, que les garanties d’indépendance prévues par la loi 3996/2011, sont compromises par la réforme. Plus précisément, la GSEE et l’OSYPE indiquent que i) l’article 104 ne prévoit pas de garanties de l’indépendance de l’ensemble du personnel de l’inspection du travail; ii) le mode de désignation du gouverneur et du conseil d’administration ne garantit pas l’indépendance des inspecteurs eux-mêmes; iii) la loi permet une surconcentration des pouvoirs entre les mains du gouverneur, et l’exercice de ces pouvoirs sans aucun contrôle; et iv) les garanties prévues par le Code des fonctionnaires n’existent plus puisque les conseils exécutif et disciplinaire relèvent des pouvoirs incontrôlés du gouverneur, et que les tribunaux ne sont pas compétents pour juger les conflits en question. En ce qui concerne le statut et les conditions de service des inspecteurs du travail, la GSEE et l’OSYPE indiquent que la loi entraîne une dépendance totale des inspecteurs à l’égard du gouverneur pour toutes les questions concernant leur statut dans l’emploi. La commission note que, dans ses observations, l’OSYPE indique également que la séparation de l’inspection du travail du MLSA modifie le régime et les termes d’emploi des inspecteurs, dans la mesure où les dispositions de la loi 4808/2021 ne mentionnent pas explicitement les «inspecteurs du travail», mais font référence d’une manière générale aux «fonctionnaires» de l’autorité indépendante, dont le statut professionnel est unilatéralement réglementé par le gouverneur. Dans sa réponse, le gouvernement indique que, conformément à l’article 114 de la loi 4808/2021, le gouverneur est tenu d’établir ou de combiner les conseils du personnel et disciplinaires de l’inspection du travail, ainsi que les comités d’évaluation spéciaux, et de décider des questions spécifiques concernant leur opération, en conformité avec les dispositions en vigueur. Selon le gouvernement, le gouverneur de l’autorité indépendante de l’inspection du travail n’est donc pas autorisé par la loi à déroger aux dispositions générales relatives au contrôle disciplinaire et aux organes responsables en la matière. Concernant l’indépendance de l’autorité d’inspection du travail, le gouvernement indique que, conformément à la Constitution, aux dispositions de la loi 3051/2002 et aux Règlements du Parlement hellénique, les autorités indépendantes, en tant qu’organes administratifs de l’État possédant un statut légal similaire à celui du gouvernement, ne feront l’objet que de contrôles parlementaires et judiciaires. La commission note également que l’article 117 de la nouvelle loi prévoit que tout le personnel actuellement en place à la SEPE sera automatiquement transféré au nouveau service d’inspection du travail, sans modification de leur relation de travail. La commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées sur les conditions de service des inspecteurs du travail prévues par la nouvelle inspection du travail, y compris leurs niveaux de rémunération et leur durée d’emploi,en comparaison avec les niveaux de rémunération et la durée d’emploi d’autres fonctionnaires exerçant des fonctions de complexité et de responsabilité similaires, tels que les inspecteurs des impôts et la police. La commission prie également le gouvernement de fournir des informations sur toute décision adoptée par le gouverneur de l’autorité indépendante de l’inspection du travail en application de l’article 114 de la loi 4808/2021, concernant des dispositions relatives aux questions disciplinaires et sur le personnel.

Article 10. Nombre d’inspecteurs du travail. La commission prend note des mesures et textes législatifs adoptés pour régler les problèmes structurels et de personnel, en particulier la baisse des effectifs au sein du SEPE. Elle note en particulier qu’en vertu du décret présidentiel no 134/2017 intitulé «Organisation du ministère du Travail, de la Sécurité sociale et de la Solidarité sociale» (OG 168/A’/06.11.2017), le nombre de directions, de départements, de postes ordinaires et spéciaux d’inspecteurs du travail a augmenté. En outre, le gouvernement indique que la dotation en personnel du SEPE s’est faite par le transfert et la nomination de fonctionnaires, notamment dans le cadre de la loi 4440/2016, en vertu de laquelle 55 fonctionnaires ont été transférés au SEPE. La commission note qu’en 2018, le SEPE comptait 732 fonctionnaires, dont 621 inspecteurs du travail et 372 inspecteurs des relations du travail. Dans ses observations, la GSEE souligne l’importance de prendre des mesures pour renforcer les ressources humaines allouées à l’inspection du travail via des procédures accélérées menées dans le contexte de la mobilité ou du recrutement, et d’augmenter rapidement les effectifs des bureaux d’inspection du travail dans lesquels une seule personne travaille, de manière à renforcer l’efficacité du SEPE et de décharger également les inspecteurs des tâches bureaucratiques, afin de leur permettre de s’acquitter de leur rôle de contrôle sans entraves. La commission prie le gouvernement de communiquer ses commentaires à cet égard. La commission prie également le gouvernement de continuer à fournir des informations sur le nombre d’inspecteurs du travail, y compris sur le recrutement de personnel supplémentaire, afin d’assurer un nombre suffisant d’inspecteurs et de permettre à l’inspection de s’acquitter efficacement de ses fonctions, en particulier dans le contexte de la nouvelle inspection du travail.

Article 11.Ressources matérielles de l’inspection du travail. Remboursement des frais encourus par les inspecteurs du travail dans l’exercice de leurs fonctions. Dans ses précédents commentaires, la commission a pris note des observations formulées par le Syndicat des inspecteurs de la sécurité et de la santé au travail selon lesquelles i) la plupart des frais de déplacement encourus par les inspecteurs du travail ne sont pas couverts; ii) il y a eu une réduction budgétaire entre 2009 et 2014, et les moyens de déplacement sont insuffisants; et iii) les inspecteurs du travail ne reçoivent pas l’équipement de protection personnelle nécessaire pour les inspections sur les lieux de travail à haut risque. La commission note que le gouvernement ne fournit aucune information pertinente à ce sujet. Dans ses observations, la GSEE souligne l’importance de prendre des mesures pour appuyer et améliorer l’infrastructure logistique du SEPE et garantir des locaux appropriés, ainsi que la mise à disposition de véhicules de service, d’instruments modernes visant à mesurer l’environnement de travail et d’équipements de protection individuelle aux inspecteurs. La commission prie le gouvernement de communiquer ses commentaires à cet égard. La commission prie également encore une fois le gouvernement d’indiquer les mesures prises pour que les inspecteurs du travail soient remboursés de tous les frais encourus dans l’exercice de leurs fonctions et disposent de l’équipement de protection individuelle requis pour assurer une protection adéquate contre les risques pour leur sécurité et leur santé dans l’exercice de leurs fonctions. Elle prie également le gouvernement de fournir des informations sur le budget alloué aux services d’inspection du travail, en particulier dans le contexte de la création de la nouvelle inspection du travail, et d’indiquer si des moyens de transport sont disponibles et des bureaux convenablement équipés sont mis à disposition dans l’ensemble des structures territoriales du service d’inspection du travail.

Articles 17 et 18.Sanctions appropriées et effectivement appliquées. La commission prend note des informations fournies par le gouvernement dans son rapport concernant les activités du SEPE, en particulier les infractions constatées, le nombre d’affaires portées devant les tribunaux et les sanctions imposées jusqu’en 2020. La commission note que la décision ministérielle 80016/2022 prévoit les différentes catégories d’infractions et détermine le montant des amendes à infliger par l’inspection du travail en cas d’infraction à la législation du travail. Dans ses observations, la GSEE indique qu’il y a eu une baisse significative et injustifiée des amendes infligées pour infraction à la législation du travail, ce qui encourage les employeurs à commettre des infractions. À cet égard, la GSEE souligne la nécessité de réévaluer immédiatement le système des amendes et leur calcul, avec la participation des représentants du SEPE. La commission prie le gouvernement de communiquer ses commentaires à cet égard et d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour assurer la mise en place de sanctions appropriés en cas d’infractions aux dispositions légales constatées par les inspecteurs du travail. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations détaillées sur le nombre d’infractions constatées, le nombre d’affaires portées devant les tribunaux et les sanctions imposées.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.