Observation (CEACR) - adopted 2022, published 111st ILC session (2023)

Discrimination (Employment and Occupation) Convention, 1958 (No. 111) - Malawi (Ratification: 1965)

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La commission prend note des observations de l’Organisation internationale des employeurs (OIE), reçues le 25 août 2022, qui reproduisent les déclarations faites en juin 2022 devant la Commission de l’application des normes de la Conférence (Commission de la Conférence) par la Porte-parole des employeurs et le Représentant national des employeurs, ainsi que des observations de l’Union internationale des travailleurs de l’alimentation, de l’agriculture, de l’hôtellerie-restauration, du tabac et des branches connexes (IUF), reçues le 1er septembre 2022.

Suivi des conclusions de la Commission de l’application des normes(Conférence internationale du Travail, 110e session, mai-juin 2022)

La commission prend note de la discussion détaillée qui a eu lieu lors de la 110e session de la Commission de la Conférence en mai-juin 2022, concernant l’application de la convention par le Malawi, ainsi que des conclusions qui ont été adoptées. La commission prend note avec intérêt de la priorité accordée par le Malawi au suivi à donner aux conclusions de la Commission de la Conférence et aux commentaires de la commission. Elle prend également note de l’assistance technique multidisciplinaire fournie par l’Équipe d’appui technique de l’OIT au travail décent pour l’Afrique de l’Est et l’Afrique australe (DWT-Pretoria) et le Bureau de pays de l’OIT pour la Zambie, le Malawi et le Mozambique (CO-Lusaka) en juillet et août 2022.

Article 1, paragraphe 1 a), de la convention. Discrimination fondée sur le sexe. Harcèlement sexuel. Dans son commentaire précédent, la commission avait exprimé plusieurs demandes à la suite d’allégations de violence et de harcèlement fondés sur le genre (y compris des cas de viol et de harcèlement sexuel) dans des plantations de thé et des vergers de noix de macadamia.

La commission note que la Commission de la Conférence a pris note avec une profonde préoccupation des allégations des syndicats de violence et harcèlement sexuels systématiques contre les femmes, avec notamment des viols, des agressions et de la discrimination subies par les travailleuses dans les plantations de thé et les vergers de noix de macadamia. Dans ses conclusions, la Commission de la Conférence a prié instamment le gouvernement de prendre, en concertation avec les partenaires sociaux, toutes les mesures nécessaires pour: 1) s’assurer que la législation existante sur le harcèlement sexuel est conforme à la convention; 2) organiser des discussions tripartites sur la question du harcèlement sexuel et de la violence au travail en vue de prendre de nouvelles mesures pratiques et concrètes pour assurer la protection effective des travailleurs à cet égard, en droit et dans la pratique; 3) garantir l’accès effectif et le bon fonctionnement des mécanismes nationaux judiciaires et non judiciaires qui examinent les allégations de violation des droits des travailleurs relatives à la discrimination, y compris le harcèlement sexuel et la violence, et fournir aux victimes des recours juridiques appropriés; et 4) continuer à soutenir les mesures prises par la Commission des droits de l’homme du Malawi et le Département de la gestion et de la mise en valeur des ressources humaines, notamment les campagnes de sensibilisation et la diffusion de la politique relative au harcèlement sexuel au travail et des directives connexes, afin de garantir que les employeurs élaborent et appliquent des politiques efficaces en matière de harcèlement au travail.

Évaluation du cadre juridique existant sur le harcèlement sexuel et de sa conformité avec la convention. La commission note que le gouvernement indique dans son rapport qu’une révision des cadres politiques et juridiques existants en matière de harcèlement sexuel dans le secteur du thé est en voie d’achèvement avec l’assistance technique du BIT. Cette révision porte sur les failles existantes, le champ d’application, la protection et la prévention, le contrôle de l’application et les voies de recours, les orientations, la formation et la sensibilisation, et ses résultats seront communiqués à la commission. Le gouvernement mentionne aussi un accord passé avec les partenaires sociaux en vue de modifier la loi de 2013 sur l’égalité de genre (GEA) afin d’inclure en termes explicites l’environnement de travail hostile dans la définition du harcèlement sexuel. En outre, l’ajout de dispositions légales sur le harcèlement sexuel dans la loi de 2000 sur l’emploi et la loi de 1997 sur la santé, la sécurité et le bien-être au travail est actuellement à l’examen. Sur ce dernier point, la commission renvoie aux commentaires détaillés qu’elle formule au titre de la convention (no 155) sur la sécurité et la santé des travailleurs, 1981, la convention (no 187) sur le cadre promotionnel pour la sécurité et la santé au travail, 2006, et la convention (no 184) sur la sécurité et la santé dans l’agriculture, 2001. Rappelant que le harcèlement sexuel est une expression grave de la discrimination fondée sur le sexe, la commission souligne que la révision du cadre juridique et politique relatif au harcèlement sexuel devrait s’inscrire dans le cadre d’une révision plus large du cadre juridique et politique relatif à la discrimination en général.

S’agissant de la modification de l’article 6(1) de la loi de 2013 sur l’égalité de genre pour faire en sorte que les mots «personne raisonnable» figurant dans la définition du harcèlement sexuel ne se rapportent plus à l’harceleur mais à un tiers, la commission prend note de l’explication donnée par le gouvernement suivant laquelle, en droit malawien, l’expression «personne raisonnable» est à interpréter dans un sens qui va au-delà du harceleur. La commission considère que l’interprétation du «caractère raisonnable» n’accorde pas suffisamment d’attention à l’expérience de la victime. Elle rappelle que le harcèlement sexuel comprend: 1) (quid pro quo) tout comportement non désiré à connotation sexuelle s’exprimant physiquement, verbalement ou non verbalement, ou tout autre comportement fondé sur le sexe, ayant pour effet de porter atteinte à la dignité de femmes et d’hommes, qui n’est pas bienvenu, déraisonnable et offense la personne; et le rejet d’une telle conduite par une personne, ou sa soumission à cette conduite est utilisée de manière explicite ou implicite comme base d’une décision qui affecte son travail; et 2) (environnement de travail hostile) une conduite qui a pour effet de créer un environnement de travail intimidant, hostile ou humiliant pour une personne. L’expérience vécue par la personne en question, c’est-à-dire la victime de harcèlement sexuel, et l’impact que le comportement d’une tierce personne a sur elle ou sur lui, devrait donc constituer la base de toute évaluation servant à déterminer s’il y a eu ou non harcèlement sexuel.

Discussion tripartite sur les questions du harcèlement sexuel et de la violence au travail. Le gouvernement indique aussi que la question du harcèlement sexuel a été inscrite à l’agenda du Conseil consultatif tripartite sur le travail (TLAC), qui devra indiquer des pistes à suivre pour renforcer le rôle du ministère du Travail dans la lutte contre la violence et le harcèlement au travail.

Renforcement des capacités et sensibilisation au harcèlement sexuel. La commission note que la Commission des droits de l’homme du Malawi (MHRC) élabore une politique de référence pour le harcèlement sexuel sur le lieu de travail dans l’optique de promouvoir l’adoption de politiques sur le harcèlement sexuel et d’empêcher qu’il se produise dans les secteurs public et privé. En même temps, le Département de la gestion et de la mise en valeur des ressources humaines continue à préconiser l’adoption des politiques contre le harcèlement sexuel sur le lieu de travail dans le secteur public. La commission note en outre que la MHRC a entrepris une analyse de situation intitulée «Engager les secteurs privé, public et informel dans la lutte contre la violence sexuelle fondée sur le genre (SGBV) et le harcèlement sexuel sur le lieu de travail». Cette analyse a révélé que les agents chargés du contrôle de l’application des lois, les journalistes et les membres des coopératives en savent très peu sur le harcèlement sexuel, ce qui complique la tâche de ceux et celles qui veulent faire valoir leurs droits et l’accès des victimes à la justice. De ce fait, la MHRC élabore actuellement un plan d’action pour développer la prise de conscience et renforcer les capacités permettant de s’attaquer efficacement au harcèlement sexuel. Le gouvernement indique aussi que le ministère du Genre, de l’Enfance, du Développement communautaire et de la Protection sociale a organisé des formations pour les policiers, les chefs traditionnels, les auxiliaires de la justice et les médias sur la mise en application de la loi sur l’égalité de genre. En outre, le gouvernement a le projet d’organiser, avec la coopération du BIT, un atelier de conformité stratégique à l’intention de tous les inspecteurs du travail, dans le but de renforcer leur capacité à prévenir, identifier et traiter les cas de violence et de harcèlement sexuel dans l’emploi et la profession.

Accès aux mécanismes judiciaires et quasi-judiciaires et aux voies de recours légales pour les victimes de discrimination, y compris de harcèlement sexuel. Le gouvernement indique que des initiatives sont prises afin de renforcer la collaboration entre toutes les parties prenantes, c’est-à-dire le ministère du Genre et le ministère du Travail, les partenaires sociaux, les tribunaux, la MHRC, la police et les organisations de la société civile concernées; le but étant de s’attaquer aux défis liés à l’accès aux voies de recours juridiques et de renforcer la coopération avec les partenaires sociaux et les organisations de la société civile concernées dans un but de partage de l’information destiné à relever ensemble ces défis. Le gouvernement indique aussi que le Congrès des syndicats du Malawi (MCTU) a mené des enquêtes sur des allégations de cas de violence et de harcèlement au travail et les a signalés à la MHRC pour qu’elle y donne suite. La MHRC a enregistré 23 cas entre janvier 2021 et avril 2022. La commission note qu’aucun détail n’est fourni sur les mesures prises afin de remédier aux défis liés à l’accès aux voies de recours juridiques ni aux défis identifiés. La commission rappelle qu’une série d’obstacles peuvent entraver dans les faits l’accès des victimes à la justice, par exemple l’absence d’un cadre juridique approprié, la méconnaissance des droits, l’absence d’accès à ces procédures dans la pratique ou le manque de confiance dans celles-ci, la crainte de représailles, les questions d’image et de statut, la charge de la preuve, la crainte de la victimisation ou des obstacles physiques, financiers et linguistiques, comme le coût de la procédure et l’absence d’accès aux mécanismes de recours lorsqu’ils n’existent que dans les grands centres urbains (voir l’Étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, paragr. 870 et 884). La commission rappelle aussi qu’il est important de permettre aux syndicats de présenter des plaintes, car cela diminue les risques de représailles et peut dissuader d’agir de manière discriminatoire (voir l’Étude d’ensemble de 2012, paragr. 886).

La commission note que, dans ses observations, l’IUF mentionne les déclarations de différentes parties confirmant que des cas d’échange de rapports sexuels contre des faveurs, voire contre du travail, existent dans les plantations de thé et sont un des facteurs contribuant à la propagation du VIH et du Sida au travail. L’IUF indique aussi que le cas porté par un cabinet d’avocats de Londres pour le compte de femmes malawiennes qui alléguaient avoir fait l’objet de violence et de harcèlement fondés sur le genre (avec viols et harcèlement sexuel) dans des plantations de thé et des vergers de noix de macadamia a été réglé à l’amiable à titre confidentiel et sans reconnaissance de responsabilité. La commission note que, pour l’IUF, le harcèlement sexuel est un problème endémique dans les plantations au Malawi. L’IUF déclare qu’elle apprécie la volonté du gouvernement de s’attaquer à la violence et au harcèlement fondés sur le genre et aux autres formes de discrimination au travail, en étroite collaboration avec les partenaires sociaux. Elle fait part de ses préoccupations quant à l’absence de données sur l’efficacité du système judiciaire malawien s’agissant du traitement des cas de harcèlement sexuel. L’IUF insiste aussi sur le fait que les organisations syndicales doivent être activement associées à la conception, la négociation, la mise en œuvre et le contrôle de l’application de toute politique visant à éliminer la violence et le harcèlement fondés sur le genre dans le monde du travail et fait part de sa détermination à participer à toute réunion tripartite sur la question organisée au Malawi. Elle souligne aussi la nécessité de réaliser une recherche indépendante sur les causes du phénomène dans les plantations de thé au Malawi, notamment sur les aménagements du travail et les formes atypiques de travail qui accroissent la vulnérabilité des femmes.

La commission note que, dans sa réponse aux observations de l’IUF, le gouvernement cite plusieurs cas de harcèlement sexuel traités par les tribunaux. Le gouvernement réitère aussi son engagement à se rapprocher des organisations de travailleurs et d’employeurs pour s’attaquer à la violence et au harcèlement sexuel. Il indique en outre que, lorsque les conclusions de la «révision des cadres juridique et politique en vigueur à propos du harcèlement sexuel dans le secteur du thé» auront été validées avec les parties prenantes concernées, dont les partenaires sociaux, il espère pouvoir s’en servir pour renforcer la politique et le cadre législatif sur la violence et le harcèlement dans tous les secteurs de l’économie en général et dans le secteur du thé en particulier. Au cas où ce rapport ne s’avérerait pas complet, le gouvernement fera à nouveau appel à l’assistance du BIT.

La commission note que la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples (ACHPR) a recommandé que le Malawi «prenne des mesures afin de voter une loi contre le harcèlement sexuel» (Observations finales et recommandations adoptées à la 70e session de l’ACHPR, 2022, paragr. 86).

Tout en accueillant favorablement les initiatives prises par le gouvernement afin de renforcer le cadre national juridique et politique sur le harcèlement sexuel au travail, la commission reste préoccupée par l’omniprésence alléguée de ce problème, en particulier dans les plantations, et elle prie le gouvernement d’élaborer, en coopération avec les partenaires sociaux, une feuille de route détaillée arrêtant les actions majeures ainsi qu’un calendrier précis afin de permettre le suivi et l’évaluation des progrès. Elle prie en particulier le gouvernement de: i) progresser promptement vers l’alignement du cadre juridique et politique national sur la convention, en coopération avec les partenaires sociaux, notamment en modifiant l’article 6(1) de la loi de 2013 sur l’égalité de genre afin d’inclure en des termes explicites la création d’un environnement de travail hostile dans la définition du harcèlement sexuel et en revoyant l’interprétation du «caractère raisonnable», et de fournir des informations sur tous les faits nouveaux en la matière ainsi que sur les résultats et les recommandations de l’exercice d’évaluation entrepris; ii) donner des détails sur l’initiative prise afin de s’attaquer, en collaboration avec les partenaires sociaux et d’autres parties prenantes concernées, aux défis relatifs à l’accès aux voies de recours juridiques pour les victimes de discrimination dans l’emploi et la profession, y compris le harcèlement sexuel, avec des informations sur les défis identifiés; iii) redoubler d’efforts afin de renforcer les capacités des autorités compétentes, y compris les inspecteurs du travail, pour prévenir, identifier et traiter les cas de discrimination dans l’emploi et la profession, y compris le harcèlement sexuel, ainsi que la connaissance par les travailleuses et les travailleurs des voies de recours existantes, de fournir des informations sur le nombre de cas de harcèlement sexuel dans les secteurs public et privé traités par les tribunaux et la MHRC ou identifiés par les inspecteurs du travail, les réparations accordées aux victimes et les sanctions imposées aux auteurs de ces actes. Le gouvernement est également prié de fournir des informations sur le plan d’action pour la sensibilisation préparé par la MHRC; iv) continuer à promouvoir le dialogue social sur la question du harcèlement sexuel au travail et sur les meilleurs moyens de le prévenir et de s’y attaquer dans la pratique, et de fournir des informations sur toute recommandation formulée par le Conseil consultatif tripartite du travail (TLAC) à cet égard et les mesures prises en conséquence, y compris des informations sur toute initiative prise par le TLAC afin de promouvoir l’adoption d’une politique sur le harcèlement sexuel sur le lieu de travail et les orientations données quant à la manière dont peut être renforcé le rôle du ministère du Travail dans la lutte contre la violence et le harcèlement au travail, ou des informations sur le calendrier prévu pour la discussion de l’adoption de ces orientations; v) fournir des informations sur le degré d’adhésion de la politique de référence pour le harcèlement sexuel sur le lieu de travail élaborée par la MHRC et sur son impact; et vi) continuer à fournir des informations sur les initiatives pertinentes de la Commission des droits de l’homme du Malawi et le Département de la gestion et la mise en valeur des ressources humaines.

La commission encourage aussi le gouvernement à envisager d’entreprendre, en collaboration avec les organisations de travailleurs et d’employeurs, une étude sur les causes sous-jacentes et les facteurs de risque du harcèlement sexuel au travail, en situant le problème dans le contexte plus large de la discrimination et en ciblant plus spécialement les plantations de thé et les vergers de noix de macadamia, afin de concevoir une stratégie appropriée pour s’attaquer aux racines du problème.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.