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Observation (CEACR) - adopted 2023, published 112nd ILC session (2024)

Ukraine

Protection of Wages Convention, 1949 (No. 95) (Ratification: 1961)
Minimum Wage Fixing Convention, 1970 (No. 131) (Ratification: 2006)
Protection of Workers' Claims (Employer's Insolvency) Convention, 1992 (No. 173) (Ratification: 2006)

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Afin de fournir une vue d’ensemble des questions relatives à l’application des conventions ratifiées en matière de salaires, la commission estime qu’il convient d’examiner la convention no 131 (salaires minima) et les conventions nos 95 et 173 (protection du salaire) dans un même commentaire.
La commission prend note des observations de la Confédération des syndicats libres de l’Ukraine (KVPU), reçues le 31 août 2023.
La commission est consciente de la situation extrêmement difficile que connaît le pays depuis le 24 février 2022.
Nouveaux développements en matière de législation. La commission note que le gouvernement se réfère dans son rapport à plusieurs projets de lois qui apportent des modifications à la législation en vigueur dans le domaine du travail, susceptibles d’avoir un impact sur l’application des conventions sur les salaires. Le gouvernement indique que l’examen des projets de lois concernant le règlement des problèmes en matière de rémunération a été suspendu en raison de la situation difficile dans le pays. Dans ses observations, la KVPU indique que plusieurs dispositions des projets de lois visant à régir les questions relatives aux salaires ne sont pas conformes à la convention. Elle indique aussi que le projet de loi sur le travail ne tient pas compte des recommandations techniques fournies précédemment par le Bureau. Tout en reconnaissant la situation difficile dans le pays, la commission prie le gouvernement de faire part de ses commentaires à ce sujet. La commission réitère l’espoir que, dans le cadre du processus de révision de la législation sur les salaires en vigueur, ses commentaires seront pris en considération et que les prescriptions des conventions sur les salaires seront pleinement respectées. La commission rappelle au gouvernement qu’il peut se prévaloir de l’assistance technique du BIT à cet égard. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur tous nouveaux développements au sujet de sa réforme de la législation du travail, notamment en transmettant une copie de toutes modifications apportées à la législation du travail régissant les questions salariales, une fois qu’elles seront adoptées.
Article 3 de la convention no 131. Critères de détermination du niveau du salaire minimum. Dans ses commentaires précédents, la commission avait pris note des observations de la KVPU et de la FPU qui se déclarent préoccupées par le fait que, le gouvernement, en fixant le salaire minimum ne tient pas compte d’une série de facteurs. La commission avait demandé à ce propos au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour veiller à ce que, aussi bien les besoins des travailleurs et de leurs familles que les facteurs d’ordre économique soient pris en considération pour la détermination du niveau des salaires minima. Le gouvernement n’a pas répondu à la demande antérieure de la commission et réitère qu’il a élaboré un projet de loi portant modification de certaines dispositions législatives de l’Ukraine relatives à la rémunération, visant à améliorer la procédure de détermination du salaire minimum. Le gouvernement fournit des informations sur le salaire minimum fixé pour 2022 et 2023 et ses ajustements en rapport avec le budget de l’État pour ces années, soulignant l’impact de la loi martiale sur ces décisions. Il indique que le budget de l’État pour 2023 confie au Conseil des ministres le soin de réexaminer la question de l’augmentation des dépenses, y compris du salaire minimum pour 2023, après l’abolition de la loi martiale. Dans ses observations, la KVPU indique que le projet de loi no 3515 visant à modifier certaines dispositions législatives de l’Ukraine concernant les questions de formation du minimum de subsistance et la création de conditions nécessaires pour le relever, n’est pas conforme à l’article 3 de la convention, vu qu’il écarte la condition que le salaire minimum ne descende pas en deçà du minimum de subsistance pour les individus valides, supprime les garanties pour la détermination du salaire minimum des salariés dans les entités financées par le budget de l’État et considère les «capacités financières du budget de l’État» comme un critère pour la fixation du salaire minimum. Tout en notant les informations fournies par le gouvernement concernant l’impact de la loi martiale, la commission prie néanmoins le gouvernement de faire part de ses commentaires à ce sujet. La commission réitère sa demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour veiller à ce que, autant qu’il sera possible et approprié, compte tenu de la pratique et des conditions nationales, aussi bien les besoins des travailleurs et de leur famille,que les facteurs d’ordre économique,soient pris en considération pour déterminer le niveau des salaires minima, comme prévu à l’article 3 de la convention. Elle prie le gouvernement de communiquer des informations à ce propos, notamment sur le progrès réalisé en matière d’adoption du projet de loi en question.
Article 4, paragraphe 2. Pleine consultation des organisations d’employeurs et de travailleurs. La commission note que le gouvernement n’a pas fourni d’informations sur les consultations tripartites menées à l’occasion de la fixation du salaire minimum pour 2022 et 2023. Le gouvernement indique qu’en mai 2023, le ministère de l’Économie d’Ukraine a organisé une réunion de la Commission mixte de travail en vue d’élaborer des propositions pour la fixation du salaire minimum pour 2024. Selon le gouvernement, les employeurs, les syndicats et le Comité exécutif ont exprimé des perspectives et des propositions divergentes, mettant l’accent sur les différents facteurs économiques, politiques ainsi que les facteurs liés à la loi martiale. La commission note que le gouvernement n’a pas fourni d’informations sur le fait de savoir si les participants sont parvenus à un résultat final ou à un accord au sujet du salaire minimum pour 2024. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations spécifiques et détaillées sur la teneur et l’issue des consultations tripartites qui se sont tenues à l’occasion des révisions du salaire minimum pour 2022 et 2023 mentionnées par le gouvernement, ainsi qu’à l’occasion de futures révisions. En ce qui concerne le salaire minimum pour 2024, la commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur l’issue des consultations visées par le gouvernement.
Article 5. Contrôle de l’application de la loi. Dans ses commentaires antérieurs, la commission avait pris note des observations de la KVPU concernant l’absence d’inspections adéquates et la procédure compliquée pour les autoriser. Elle avait demandé au gouvernement de prendre les mesures appropriées afin d’assurer l’application effective de toutes les dispositions relatives aux salaires minima. La commission note que le gouvernement ne fournit pas d’informations à ce propos. Le gouvernement indique que le travail du Service du travail concernant le contrôle de l’application du salaire minimum par les employeurs a été affecté par la situation qui prévaut dans le pays depuis le 24 février 2022. La commission note à ce propos que le régime de la loi martiale a imposé une série de restrictions à l’égard des activités de l’inspection du travail, lesquelles sont examinées, en même temps que les observations pertinentes de la KVPU, dans ses commentaires au titre de la convention (no 81) sur l’inspection du travail, 1947, et de la convention (no 129) sur l’inspection du travail (agriculture), 1969. En conséquence, la commission renvoie le gouvernement à ses commentaires adoptés en 2023 sur l’application de la convention no 81 et de la convention no 129.
Article 12 de la convention n° 95. Situation des arriérés de salaires dans le pays. La commission examine depuis plusieurs années la situation des arriérés de salaires dans le pays et avait précédemment noté, avec une profonde préoccupation les montants croissants d’arriérés de salaires. Le gouvernement indique à ce propos, que la suppression des d’arriérés de salaires reste une de ses principales priorités. Il fournit des informations sur une série d’initiatives pertinentes. Cependant, la commission note avec une profonde préoccupation que, selon les statistiques transmises par le gouvernement, le montant des arriérés de salaires dans le pays a continué à augmenter entre 2021 et 2023. Le gouvernement indique que cette augmentation est due principalement à la situation économique difficile et aux actions militaires qui ont lieu sur le sol de l’Ukraine, ce qui a un effet, notamment, sur le fonctionnement des entreprises. La KVPU continue à ce propos à se référer aux problèmes de longue date concernant le règlement des arriérés de salaires, indiquant qu’il s’agit là d’un des problèmes sociaux et en matière de travail les plus graves, qui a encore été exacerbé par la situation actuelle. Elle mentionne le projet de loi no 9510 visant à modifier certaines lois d’Ukraine concernant le renforcement de la protection des créances des travailleurs en matière de paiement des arriérés de salaires, notamment en cas d’insolvabilité de l’employeur, dans le but de garantir les droits des salariés de recevoir leurs salaires en totalité et en temps voulu. Elle indique cependant qu’il est proposé que ce projet de loi n’entre en vigueur que le 1er janvier 2025, ce qui a pour effet de prolonger l’insécurité des travailleurs jusqu’à cette date. La commission prie le gouvernement de faire part de ses commentaires à ce sujet et de fournir des informations sur tous nouveaux développements pertinents en matière de législation.
La commission examinera l’application de l’article 12 dans la pratique, en relation avec trois éléments essentiels: 1) un contrôle efficace; 2) des sanctions appropriées; et 3) des voies de recours pour le préjudice subi, y compris une indemnisation des pertes causées par le paiement tardif (voir Étude d’ensemble de 2003 sur la protection du salaire, paragr. 368).
En ce qui concerne le contrôle efficace, en réponse à la demande antérieure de la commission, le gouvernement fournit des informations détaillées sur la situation des arriérés de salaires, notamment sur leur importance et leur accumulation dans des régions et des entreprises spécifiques, et le nombre de travailleurs concernés. La commission note que le contrôle des arriérés de salaires est assuré uniquement par le Service du travail sur la base des informations opérationnelles des administrations militaires régionales et des autorités exécutives centrales concernant la situation de l’acquittement des arriérés de salaires dans les entreprises. Le gouvernement indique dans ce contexte qu’il a adopté la décision no 1037 du 16 septembre 2022 concernant l’introduction d’un contrôle spécial de l’acquittement des arriérés de salaires par les entreprises, les institutions et les organisations. Selon cette décision, d’autres organismes exécutifs centraux ainsi que les administrations régionales, la ville de Kiev et les administrations de district, de même que les autres entités chargées de la gestion des propriétés publiques, sont tenus d’assurer un contrôle spécial de l’acquittement des arriérés de salaires dans les entreprises, les institutions et les organisations qui relèvent de leur compétence ou qui sont situés sur leur territoire. Ceci est en sus du travail des commissions temporaires sur l’acquittement des arriérés de salaires et le contrôle des informations sur les arriérés de salaires soumises sous forme électronique par les entreprises, les institutions et les organisations. Dans ses observations, la KVPU indique que le Service de statistiques de l’État d’Ukraine a arrêté la publication d’informations statistiques sur les arriérés de salaires depuis le 24 février 2022. La commission prie le gouvernement de faire part de ses commentaires à ce sujet. La commission prie le gouvernement de continuer à communiquer des informations sur le nombre de travailleurs concernés et l’ampleur desarriérés de salaires. La commission renvoie le gouvernement à ses commentaires au titre des conventions nos 81 et 129 et le prie de prendre les mesures nécessaires pour assurer un contrôle efficace du paiement régulier des salaires dans le pays et d’indiquer les résultats à ce sujet.
En ce qui concerne l’application de sanctions appropriées, le gouvernement réitère qu’il élabore actuellement un projet de modification de la législation en vigueur en vue de renforcer la protection des droits des travailleurs au paiement de leur salaire en temps voulu. Dans ses observations, la KVPU indique que l’actuel projet de loi sur le travail n’a pas révisé le montant des sanctions applicables en cas de retard dans le paiement du salaire, comme réclamé par la KVPU. La commission prie le gouvernement de faire part de ses commentaires à ce sujet et se réfère à ses commentaires à ce sujet au titre des conventions nos 81 et 129. La commission prie le gouvernement de poursuivre ses efforts en vue d’aggraver les sanctions prévues dans la législation nationale et d’assurer pleinement l’application des prescriptions de la convention, et d’indiquer les mesures prises à ce propos ainsi que leur impact, et notamment le montant des sanctions infligées aux contrevenants, en précisant si une baisse quelconque du nombre de travailleurs touchés par la question des arriérés dans le paiement de leurs salaires a été relevée.
En ce qui concerne les voies de recours pour le préjudice subi, le gouvernement n’a pas fourni d’informations sur le nombre d’entreprises qui ont versé les arriérés de salaires au cours de la période couverte par le rapport. Le gouvernement indique à ce propos que la collecte des informations opérationnelles sur la situation de l’acquittement des arriérés de salaires, en particulier en ce qui concerne les entreprises privées, a été compliquée en raison de la loi martiale. Il indique que la loi sur la protection des intérêts des entités qui fournissent les informations et autres documents au cours de la période d’application de la loi martiale ou de la situation de guerre prévoit la possibilité pour les entreprises de soumettre des informations sur le paiement des salaires, dans les trois mois qui suivent l’abolition de la loi martiale ou la fin de la situation de guerre. Le gouvernement se réfère à nouveau au travail des commissions temporaires sur le paiement des salaires, lequel comporte des avertissements à adresser aux chefs d’entreprises au sujet des sanctions disciplinaires. La commission note que le groupe de travail interdépartemental sur l’acquittement des arriérés de salaires (soutien financier), établi en octobre 2020, a été réactivé en mai 2023 et se réunit sur une base hebdomadaire. Par ailleurs, la commission note, d’après l’indication du gouvernement, que celui-ci a élaboré un projet de loi visant à augmenter le montant de l’indemnisation pour retard dans le paiement du salaire. Dans ses observations, la KVPU réitère que le mécanisme de réparation prévu dans la législation actuelle, n’indemnise pas les travailleurs de manière adéquate pour toutes les pertes subies du fait des arriérés de salaires. Elle souligne la nécessité d’apporter des modifications à la législation, de manière à aggraver la responsabilité de l’employeur en cas de retard dans le paiement des salaires, à assurer une protection juridique adéquate du droit du salarié de recevoir en temps voulu la rémunération de son travail, et à garantir la réception de manière prioritaire des salaires dus par les salariés, en même temps qu’une réparation pécuniaire adéquate pour les préjudices subis du fait de la violation des délais de paiement, sans compter toutes réclamations pécuniaires de la part des salariés en cas d’insolvabilité de l’employeur. La commission prie le gouvernement de faire part de ses commentaires à ce sujet et de poursuivre ses efforts pour trouver une solution à la situation persistante des arriérés de salaires.
La pratique du «salaire dans des enveloppes». La commission note avec regret que le gouvernement ne fournit toujours pas les informations pertinentes. En l’absence de réponse de la part du gouvernement sur cette question, la commission prie à nouveau le gouvernement de communiquer des informations sur le progrès réalisé concernant la suppression de la pratique du « salaire dans des enveloppes », selon laquelle les travailleurs sont contraints d’accepter que le paiement de leurs salaires ne soit pas déclaré.
Articles 5 à 8 de la convention no 173. Créances salariales protégées par un privilège. La commission note depuis plusieurs années que l’article 2 (4) du Code de la procédure de faillite exclut les entreprises publiques de son application, et avait prié le gouvernement de préciser comment les créances des travailleurs sont protégées dans le cas d’entreprises publiques. La commission note avec regret que le gouvernement n’a pas fourni d’informations à ce sujet. La commission prie à nouveau le gouvernement de préciser comment les créances des travailleurs sont protégées dans le cas d’entreprises publiques, compte tenu du fait que l’article 2 (4) du Code de la procédure de faillite exclut les entreprises publiques de son application.
Dans ses commentaires antérieurs, la commission avait noté que le gouvernement élaborait des projets de modifications de la législation pour renforcer la protection des créances de travailleurs concernant le paiement des arriérés de salaires en cas d’insolvabilité de l’employeur, ainsi qu’un projet de loi prévoyant la protection des créances des travailleurs avec l’assistance d’une institution de garant. La commission prend note à ce propos de l’indication du gouvernement selon laquelle aucun nouveau développement n’est intervenu à ce propos en raison de la loi martiale. Le gouvernement mentionne une augmentation de la proportion d’entreprises qui ont fait faillite et qui sont en liquidation, et dont les salariés n’ont pas reçu les paiements qui leur étaient dus, en raison de l’insuffisance des biens en liquidation. Dans ses observations de 2023, la KVPU indique que les salariés des entreprises qui ont fait faillite et qui sont en liquidation sont les plus mal protégés, bien que la loi prévoie la protection de leurs créances en matière de salaires. Selon la KVPU, la protection des salariés au moyen d’un privilège n’est pas garantie dans la pratique, vu qu’en cas d’insuffisance des biens en liquidation, les créances concernant les arriérés de salaires sont déclarées acquittées, même si elles ne sont pas effectivement payées. C’est ce que prévoit l’article 64 (7) du Code de la faillite, qui indique que les créances qui ne sont pas acquittées en raison d’une insuffisance des biens restants sont considérées comme éteintes. La KVPU souligne à ce propos la nécessité de créer une institution de garant pour satisfaire aux créances des salariés en cas d’insolvabilité de l’employeur. La commission prie le gouvernement de faire part de ses commentaires au sujet de ces observations. Elle prie le gouvernement de la tenir informée de tous nouveaux développements en matière de législation visant à renforcer la protection des créances des travailleurs concernant le paiement des arriérés de salaires en cas d’insolvabilité de l’employeur, notamment grâce à la création d’une institution de garant.
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