Observation (CEACR) - adopted 2023, published 112nd ILC session (2024)

Employment Policy Convention, 1964 (No. 122) - Mozambique (Ratification: 1996)

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La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI), recibidas el 1.º de septiembre de 2021. Toma nota asimismo de las observaciones de la Organización Internacional de Empleadores (OIE), recibidas el 8 de septiembre de 2021. Además, la Comisión toma nota de las observaciones de la Organización de Trabajadores de Mozambique (OTM), recibidas el 1.º de septiembre de 2023. La Comisión pide al Gobierno que comunique sus comentarios al respecto.

Artículos 1 y 2 del Convenio. Formulación y aplicación de una política y programas activos de empleo. La Comisión toma nota con interés de la serie de medidas adoptadas por el Gobierno para aplicar los objetivos del Convenio. Recuerda que, tras recibir asistencia técnica de la OIT, Mozambique desarrolló su primera Política Nacional de Empleo (PNE), titulada «Promover más y mejores empleos para los mozambiqueños», adoptada en octubre de 2016. La PNE se elaboró mediante un proceso de consulta con los interlocutores sociales y se centra en ocho pilares: desarrollo de los recursos humanos; creación de empleo; armonización y priorización de las políticas sectoriales; promoción del trabajo decente, productivo y sostenible; mejora del sistema de información sobre el mercado de trabajo; salud y seguridad en el trabajo; fortalecimiento de la cooperación internacional; y cuestiones transversales. La PNE apunta a estimular la creación de nuevos empleos, promover el emprendimiento y el desarrollo sostenible para reducir la pobreza y contribuir al desarrollo económico y social del país y al bienestar de la población. En enero de 2018, se lanzó un Plan de Acción (PAPE 2018-2022) para implementar la PNE. El PAPE 20182022 se revisó posteriormente para alinearlo más estrechamente con el Programa Quinquenal 2020-2024 del Gobierno. Fue reemplazado en mayo de 2021 por un nuevo Plan de Acción para la Implementación de la NEP (PAPE 2021-2024). La Comisión toma nota de los importantes desafíos a los que se enfrenta el país, que incluyen altas tasas de pobreza, bajos niveles de educación y formación, así como una concentración de la mano de obra en la agricultura de subsistencia y en empresas informales de baja productividad, caracterizadas por altos niveles de vulnerabilidad individual y familiar, particularmente en la mitad norte del país. La Comisión toma nota, además, de la información comunicada por el Gobierno con respecto a las repercusiones socioeconómicas negativas de la pandemia de COVID-19. Según datos de 2020 del Instituto Nacional de Estadística (INE), el 90,4 por ciento de las empresas de Mozambique se vieron afectadas por la pandemia, lo que provocó la suspensión de actividades, la reducción de la jornada laboral y la suspensión o rescisión de contratos y el cierre de empresas, afectando a más de tres millones de trabajadores de la economía. El Gobierno adoptó una serie de medidas sociales, económicas, monetarias y financieras para responder a la pandemia. También proporciona información sobre una serie de políticas aplicadas para promover el empleo, en el marco del PAPE 20212024, entre las que se encuentran la Política y Estrategia Industrial (PEI) (20162025), cuyos principales objetivos son aumentar la producción industrial, atraer inversiones y generar empleo, centrándose en las microempresas y las pequeñas y medianas empresas; la Política y Estrategia Comercial (PEC), que se dirige a estimular el comercio de bienes y servicios para responder a las necesidades del mercado interior; la Estrategia Nacional de Exportación (ENE) 2018-2022, para apoyar el proceso de industrialización y crear nuevos puestos de trabajo; la Estrategia Nacional de Energía (2018-2030); la política y estrategia de normalización y la política y estrategia de calidad; y la estrategia para el desarrollo de las pequeñas y medianas empresas en Mozambique 2007-2022. Esta última estrategia tiene el objetivo, entre otras cosas, de mejorar el entorno empresarial, aumentar la capacidad de las MIPYME y mejorar su acceso a los servicios y mercados financieros. Por último, el Gobierno se refiere a la adopción del Plan de acción para la mejora del entorno empresarial (PAMAN) 20192021, que se elaboró mediante amplias consultas con el sector privado y la sociedad civil. La Comisión toma nota de las observaciones de la OTM, que subraya la importancia de la PNE y del PAPE 2021-2024 para las organizaciones de trabajadores. No obstante, la OTM opina que las medidas adoptadas en virtud del artículo 5.3.1 de la PNE para mejorar el empleo y el trabajo decente en el sector de la agricultura y la pesca son insuficientes, y añade que en la mayoría de los casos los niveles de ingresos son bajos y los trabajadores de este sector no tienen acceso a la protección social. El OTM observa además que deben tomarse medidas más enérgicas para hacer frente a los niveles de desempleo en el país, así como para promover la transición de la economía informal a la economía formal. Además, respecto al crecimiento del empleo, la organización de trabajadores indica que, de los puestos de trabajo registrados en el segundo trimestre de 2023, el 76,5 por ciento de los mismos son temporales, siendo solo el 23,5 por ciento empleos fijos. De los empleos temporales, el 22,5 por ciento son estacionales y el 77,5 por ciento son eventuales. La OTM sostiene que el empleo precario ha aumentado en el país, mientras que el objetivo en el marco de la PNE es promover la creación de trabajo decente, productivo y sostenible (PNE, sección 5.4). La Comisión pide al Gobierno que proporcione información detallada, incluidos datos estadísticos desglosados por sexo, edad y sector económico, sobre el impacto de las iniciativas tomadas en el marco de la Política Nacional de Empleo y su Plan de Acción 2021-2024, así como en el marco de las mencionadas estrategias, en la creación de oportunidades para que las mujeres y los hombres accedan a un empleo pleno, productivo y libremente elegido y a un trabajo decente. La Comisión pide asimismo al Gobierno que facilite información sobre las medidas adoptadas o previstas para reducir el empleo precario y promover la transición del empleo informal al formal, de conformidad con la Recomendación sobre la transición de la economía informal a la economía formal, 2015 (núm. 204). A este respecto, la Comisión considera que las políticas de empleo desempeñan efectivamente un papel significativo en la promoción de las transiciones de la economía informal a la economía formal, abordando los factores que impulsan a las personas y a las empresas a operar de manera informal, lo que conduce a mercados de trabajo más inclusivos, productivos y resilientes, al tiempo que brindan un apoyo específico para facilitar el proceso de transición. Por lo tanto, la Comisión pide al Gobierno proporcionar información sobre las medidas específicas adoptadas para abordar los múltiples desafíos propios del trabajo en la economía informal, indicando en particular si las medidas adoptadas o previstas han incluido algunas de las siguientes mejores prácticas observadas a escala internacional: i) reducir la carga administrativa y los trámites burocráticos; ii) reforzar y ampliar la protección social como medio para afiliar a las empresas y a sus trabajadores; iii) promover el acceso a la financiación y a los servicios de desarrollo empresarial, incluido el acceso al crédito y a la formación, ya que a menudo las empresas informales carecen de ellos; iv) mejorar los servicios de colocación e intermediación en el mercado laboral y de desarrollo de competencias; v) sensibilizar y promover la formalización; vi) adaptar las políticas a sectores y ocupaciones específicos, ya que la economía informal no es monolítica, y los patrones de informalización varían según los sectores y las ocupaciones; vii) promover el diálogo y la colaboración entre todas las partes interesadas pertinentes para una formulación y aplicación eficaces de las políticas, y viii) supervisar y evaluar los efectos de las políticas, ya que esto es crucial para evaluar la eficacia de las políticas en la promoción de la transición de la informalidad a la formalidad. La Comisión también pide al Gobierno que siga comunicando información detallada y actualizada, incluidos datos estadísticos desglosados por sexo y edad, sobre las tasas de informalidad en el país.

Artículo 2, a). Recopilación y utilización de la información sobre el mercado de trabajo. La Comisión toma nota de la información facilitada por el Gobierno con respecto al tamaño y a la composición de la población económicamente activa. El Gobierno indica que, según la Encuesta de Presupuestos Familiares elaborada por la INE para el periodo 2019-2020, la tasa global de desempleo descendió del 21,7 por ciento en 2019, al 17,1 por ciento en 2020, alcanzando el subempleo el 12,5 por ciento. Añade que, a finales de 2020, un total de 184 477 desempleados estaban registrados en los Centros de Empleo del INEP (Instituto Nacional de Empleo), el 26 por ciento de los cuales eran mujeres. El Gobierno informa de la creación de 2 495 nuevos puestos de trabajo creados por 196 nuevas empresas industriales, entre microempresas, pequeñas, medianas y grandes empresas. Sin embargo, el Gobierno indica que, según los datos recopilados por el INE, la economía nacional se contrajo un 3,25 por ciento en el segundo trimestre en comparación con el segundo trimestre de 2020. Añade que el bajo ritmo de crecimiento económico hace cada vez más difícil aliviar la pobreza y reducir el desempleo en el país. También señala que los empleos asalariados formales constituyen alrededor del 17 por ciento del empleo en Mozambique, señalando que cerca del 80 por ciento de la economía en Mozambique es informal. En sus observaciones, la CSI expresa la opinión de que es necesario adoptar medidas enérgicas dirigidas a construir una economía rica en empleo, promover la inversión para generar empleo decente, estable y duradero y aliviar la pobreza. Además, el diseño y la aplicación de dichas medidas deben basarse en un análisis en profundidad de la composición de la mano de obra, el empleo y el mercado de trabajo en el país. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre las medidas adoptadas para reforzar el sistema de información sobre el mercado de trabajo y que indique la manera en que se utiliza la información recopilada para fundamentar el diseño y la aplicación de la política del empleo y las medidas activas del mercado de trabajo. También pide al Gobierno que facilite información actualizada, incluidos datos estadísticos desglosados por edad, sexo y sector económico, sobre la situación actual del empleo en el país, incluidas las tendencias del empleo, el desempleo y el subempleo visible en el país.

Empleo de los jóvenes. La Comisión toma nota de que la PNE establece objetivos específicos para el empleo de los jóvenes. El Gobierno informa de que, en 2021, los jóvenes constituían aproximadamente dos tercios de la población activa nacional, que ascendía a 15 787 223 personas. Añade que alrededor del 21 por ciento de los jóvenes que residen en zonas urbanas están desempleados, mientras que en las zonas urbanas periféricas y en las zonas rurales, los jóvenes se dedican a actividades poco productivas. El Gobierno indica que tiene la intención de aumentar las oportunidades de empleo formal, incluso mediante la promoción del espíritu empresarial. A partir de 2021, el programa EMPREGA (Emplear) financia un concurso de planes de negocio, a través del cual 3 500 empresas jóvenes recibirán asistencia técnica para preparar planes de negocio con miras a la creación o la ampliación de sus actividades empresariales. El Gobierno también se refiere a la creación de un Fondo de Apoyo a las Iniciativas de los Jóvenes (FAIJ), ejecutado por el Instituto Nacional de la Juventud, que brinda apoyo material y financiero a las iniciativas empresariales de los jóvenes en diferentes ámbitos, como la agricultura, la agroindustria, la pesca, el turismo, las artes y la cultura, el embalaje y la innovación tecnológica. El programa del FAIJ «Mi kit, mi trabajo» (Meu kit, meu emprego), apoya el empleo por cuenta propia juvenil, mediante la asignación de kits a los jóvenes (como kits de fabricación de ladrillos y kits de instalación eléctrica). El Gobierno también lanzó el Premio Juventud Creativa, que reconoce a los jóvenes cuyas acciones repercuten en el desarrollo de la comunidad, incluso a través de actividades empresariales. En sus observaciones, la OIE toma nota de que la PNE pide la promoción del espíritu empresarial de los jóvenes a través de programas de formación en las zonas rurales y urbanas, así como a un mayor acceso al crédito, inversiones en formación dirigidas a los jóvenes y un mayor número de periodos de prácticas disponibles para los jóvenes. La Comisión también toma nota de la adopción, en junio de 2020, del Plan de Acción para la Implementación de la Política de Juventud 2014-2023 (PAIPJ de 2020), que apunta a abordar los principales retos a los que se enfrentan los jóvenes, incluido el acceso a la educación y al empleo. Los principales objetivos del PAIPJ de 2020 incluyen la mejora de la calidad de vida de los adolescentes y los jóvenes adultos, a través de la promoción de su acceso a la educación, la salud, el empleo, la vivienda, así como la prevención de los matrimonios forzados y los embarazos precoces. En sus observaciones, la CSI toma nota de las declaraciones del Gobierno en la discusión de la Conferencia Internacional del Trabajo, en 2021, según las cuales había puesto en marcha programas para fomentar las prácticas y los periodos de prácticas en determinados sectores, como el sector bancario, así como programas para promover el empleo por cuenta propia. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información detallada actualizada, incluidos datos estadísticos desglosados por edad, sexo y zona urbana/rural, sobre la naturaleza y el impacto de las políticas y los programas desarrollados y aplicados por el Gobierno para promover el pleno empleo, productivo y libremente elegido y el trabajo decente para los jóvenes de ambos sexos en todo el país. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que comunique información adicional detallada sobre el contenido, el alcance y el impacto de las medidas adoptadas para promover el espíritu empresarial de los jóvenes, incluida información sobre los programas de formación y desarrollo empresarial y su impacto en la creación de empleo y un mayor acceso a oportunidades de empleo decente y sostenible para los jóvenes de ambos sexos.

Empleo de las mujeres. La Comisión recuerda que la PNE establece líneas de acción específicas destinadas a promover la igualdad de género en los programas de desarrollo económico y social, entre las que se encuentran: promover el empleo de las mujeres, incluso en ocupaciones tradicionalmente masculinas; dar prioridad a la educación y la formación profesional para promover la igualdad de oportunidades de empleo, tanto para las mujeres como para los hombres; y eliminar la discriminación de género en el acceso al empleo. En su memoria, el Gobierno también hace referencia al Programa Quinquenal del Gobierno 2020-2024, que incluye la promoción de la igualdad de género en el desarrollo económico, social, político y cultural. La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno sobre una serie de medidas destinadas a promover la igualdad de género, entre las que se encuentran: la formación de 3 340 mujeres en iniciativa empresarial y gestión de negocios (135 por ciento de la meta anual de 2 542), 64 proyectos de generación de ingresos financiados por el FAIJ, en los que las mujeres representan el 28 por ciento de los beneficiarios, 741 kits asignados para el autoempleo en las áreas de mecánica automotriz, costura e instalaciones eléctricas, en beneficio de 499 mujeres (más del 67 por ciento de las beneficiarias), y la formación de 14 asociaciones de mujeres en el uso de técnicas de agro-procesamiento en dos provincias: Gaza y Sofala. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información actualizada sobre la naturaleza, el alcance y el impacto de las medidas activas del mercado de trabajo, incluidas las medidas de orientación profesional, educación y formación adoptadas para facilitar el acceso de las mujeres a un empleo sostenible y duradero y a un trabajo decente, en particular para las mujeres pertenecientes a grupos desfavorecidos, como las mujeres con discapacidad o las que viven en zonas rurales.

Educación y orientación y formación profesionales. La Comisión toma nota de que el acceso a la enseñanza secundaria en el país es limitado y que las tasas de finalización siguen siendo muy bajas, del 13 por ciento. En sus observaciones, la OIE señala que la adecuación de la educación y la formación profesional a las necesidades del mercado laboral es también muy baja. En este contexto, la OIE sugiere que las políticas y los programas de educación técnica y formación profesional se definan y apliquen en estrecha consulta con las organizaciones de empleadores. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que la ampliación del acceso a la educación básica para todos los mozambiqueños es un elemento central de su estrategia de reducción de la pobreza, con el objetivo de aumentar el acceso a oportunidades de empleo sostenible. A tal fin, el Gobierno ha introducido reformas en el sistema educativo nacional, en particular en el ámbito de la enseñanza y la formación profesional técnica. El Gobierno informa que se ha producido un aumento de las inversiones en educación primaria y secundaria general, centrándose en promover una mayor integración de las niñas, aumentar el equilibrio de género en las escuelas y permitir que más niñas asistan a cursos técnicos. El Gobierno proporciona información adicional sobre las medidas adoptadas para reducir las tasas de abandono escolar, aumentar la calidad y la pertinencia de la educación, en particular mediante el fortalecimiento de la formación del profesorado, y promover el acceso a la educación superior. Con respecto a la enseñanza superior y la formación profesional, el Gobierno indica que el número de estudiantes matriculados en la universidad aumentó en un 6 por ciento de 2019 a 2020, y el número de los matriculados en la enseñanza técnica aumentó en un 5 por ciento durante el mismo periodo. En 2020, 209 839 personas participaron en la formación profesional, el 61,7 por ciento en centros privados de formación profesional y el resto en centros públicos, incluidas las unidades móviles utilizadas en las zonas rurales. La Comisión observa que alrededor de un tercio de los graduados (33,6 por ciento) eran mujeres. El Gobierno también proporcionó 3 008 prácticas preprofesionales durante este periodo, en las áreas de contabilidad, fontanería y minería. Añade que 1 174 mujeres se beneficiaron de estas prácticas. La Comisión pide al Gobierno que transmita información actualizada sobre la naturaleza, el alcance y el impacto de las medidas adoptadas para proporcionar una educación, una orientación profesional y una formación de calidad, en particular sobre el impacto de estas medidas en la creación de empleo y la colocación en el empleo, tanto para las mujeres como para los hombres, especialmente los pertenecientes a grupos desfavorecidos.

Artículo 3. Consultas con los interlocutores sociales. Consultas con los representantes de las personas afectadas por las medidas a adoptar. La Comisión recuerda que la PNE fue examinada y debatida en el seno de la Comisión Consultiva de Trabajo (LAC) tripartita en mayo de 2016, antes de su adopción. Asimismo, toma nota con interés de que el Plan de Acción para la Implementación de la PNE (PAPE 2021-2024) fue debatido en la LAC con la participación de los interlocutores sociales antes de su adopción. Sin embargo, la Comisión toma nota de las observaciones de la OTM, en las que se indica que, si bien el PNE se elaboró con la participación activa de los interlocutores sociales en 2016, las organizaciones de trabajadores no han participado efectivamente en su aplicación. En sus observaciones, la CSI recuerda que la LAC y el Observatorio del Desarrollo son los organismos encargados del seguimiento de la PNE. No obstante, señala que, en la discusión de la Conferencia Internacional del Trabajo de junio de 2021 sobre la aplicación del Convenio por parte de Mozambique, el Gobierno no facilitó ninguna información sobre la participación de los interlocutores sociales en estas dos instituciones. La CSI considera que, para que la PNE tenga éxito, debe incluir plenamente a los interlocutores sociales en su diseño, aplicación y revisión, y pide que se establezcan mecanismos sólidos a este respecto. La Comisión pide al Gobierno que comunique información detallada y actualizada sobre la manera y el grado en que se consulta a los interlocutores sociales en la aplicación de la Política Nacional de Empleo, su Plan de Acción 2021-2024 y todas las demás políticas de empleo y medidas activas del mercado de trabajo. Además, la Comisión pide al Gobierno que facilite información sobre las consultas celebradas con los representantes de los grupos afectados por las medidas que han de adoptarse, como lo exige el artículo 3 del Convenio.