Interim Report - Report No 119, 1970

1. 77. La queja de la Confederación General de Trabajadores Costarricenses figura en una comunicación de fecha 13 de octubre de 1969 enviada directamente a la OIT y completada con una comunicación de 29 de noviembre del mismo año. La queja y las informaciones complementarias que la apoyan fueron transmitidas al Gobierno, y éste ha enviado sus observaciones al respecto mediante una comunicación de 21 de abril de 1970.
2. 78. Costa Rica ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).
3. 79. La queja consta de varias series de alegatos que a continuación se examinan por separado.

A. A. Alegatos de los querellantes

• Alegato general relativo a la insuficiencia de las normas nacionales en vigor en materia de libertad sindical
  80. 80 Los querellantes alegan que, a pesar de las disposiciones constitucionales y legislativas en la materia adoptadas en el ámbito nacional, no existe en Costa Rica ninguna garantía efectiva « para el desarrollo del movimiento obrero y campesino ».
  81. 81 En su respuesta sobre este aspecto general de la queja, el Gobierno comienza citando el artículo 60 de la Constitución nacional, que garantiza, tanto a los patronos como a los trabajadores, la libertad de asociación con fines sindicales. El Gobierno cita a continuación, entre otros, los artículos 70, 262, 271, 273 y 612 del Código del Trabajo. De este modo, en virtud del artículo 262, « declárase de interés público la Constitución legal de las organizaciones sociales, sindicales o cooperativas, como uno de los medios más eficaces de contribuir al desarrollo y sostenimiento de la cultura popular y de la democracia costarricense »; en virtud del artículo 271, « a nadie se puede obligar a formar parte de un sindicato o ano formar parte de él »; en virtud del artículo 273, por último, « se reconoce a los patronos y a los trabajadores el derecho de formar sindicatos sin autorización previa ». A su vez, el artículo 612 dispone que « toda infracción a una disposición prohibitiva de este Código, de sus reglamentos o de las leyes de trabajo o de previsión social, será sancionada con multa de 90 a 360 colones, que tendrá carácter de arresto inconmutable en caso de reincidencia específica ».
  82. 82 El Gobierno menciona asimismo los artículos 47 y 50 de la ley núm. 1860 de 1955 (enmendada por ley núm. 3095 de 1963), por la que se instituye el Ministerio de Trabajo y Bienestar Social; en dichos artículos se alude a la promoción de las organizaciones sindicales y a la colaboración que dicho Ministerio deberá mantener con ellas.
  83. 83 El Gobierno señala además que las disposiciones de los Convenios internacionales del trabajo núms. 87 y 98 forman parte integrante de la legislación nacional desde la fecha en que dichos instrumentos fueron ratificados por Costa Rica.
  84. 84 El Gobierno declara por último que se ha establecido en Costa Rica un Comité tripartito para el estudio y evaluación periódica del grado de libertad sindical existente en el país, por lo que estima que la organización querellante hubiera actuado mejor sometiendo sus quejas a dicho órgano en lugar de recurrir a la OIT.
  85. 85 En vista de los textos mencionados por el Gobierno, no parece que la legislación nacional, si es aplicada efectivamente en la práctica, pueda ser considerada como inadecuada para asegurar de manera eficaz el libre ejercicio de los derechos sindicales.
  86. 86 No obstante, los querellantes mencionan casos precisos en que, a su juicio, las garantías en vigor han sido violadas o desatendidas. A continuación se examinan estos alegatos específicos.
• Alegatos relativos a la agresión por la fuerza pública de trabajadores sindicados en el Valle de la Estrella
  87. 87 Los querellantes alegan que, sobre todo en las regiones costeras, en las plantaciones de banano y en los campos, las autoridades gubernamentales obstruyen el ejercicio de los derechos sindicales por parte de los trabajadores agrícolas. Más exactamente, los querellantes alegan que en mayo de 1969, en el Valle de la Estrella, un grupo de trabajadores sindicados que se dirigía a las oficinas de la dirección para plantear una reclamación fue atacado con bombas lacrimógenas por fuerzas del Gobierno.
  88. 88 En sus observaciones, el Gobierno no niega haber intervenido en el conflicto del Valle de la Estrella; declara, empero, que con ocasión de dicho conflicto los huelguistas impidieron dirigirse a sus ocupaciones a varios trabajadores que no tenían intención de participar en el movimiento; declara, además, que el movimiento de huelga había sido declarado ilegal por las autoridades judiciales competentes en virtud del artículo 61 de la Constitución y de los artículos 368 y 369, b), del Código del Trabajo. En virtud del artículo 61 de la Constitución, se reconoce el derecho de huelga, salvo en los servicios públicos, siempre que la huelga no vaya acompañada de actos de coerción o de violencia. Por otra parte, el artículo 368 del Código del Trabajo dispone que no será permitida la huelga en los servicios públicos y que las diferencias que en éstos ocurran entre patronos y trabajadores se someterán obligatoriamente al conocimiento y resolución de los tribunales de trabajo. Por último, el artículo 369, b), puntualiza que deberán entenderse por servicios públicos, entre otros, los que desempeñen los trabajadores ocupados en la siembra, cultivo, atención o recolección de productos agrícolas, pecuarios o forestales, lo mismo que en su elaboración, cuando de no realizarse su beneficio de inmediato se deterioren dichos productos.
  89. 89 Al parecer, de acuerdo con las explicaciones suministradas por el Gobierno, se inició en el Valle de la Estrella un movimiento de huelga, que habría sido ilegal por dos motivos diferentes: por una parte, en razón de la coerción ejercida mediante el uso de la fuerza por los huelguistas contra los trabajadores que querían trabajar a fin de impedirles que lo hicieran, lo que, a juicio del Gobierno, justificó su propia intervención; por otra parte, puesto que los participantes en el movimiento eran trabajadores que se ocupan de productos perecederos, se los consideraba como empleados en un servicio público y, como tales, no podían recurrir a la huelga.
  90. 90 Observando que, en virtud del artículo 368 del Código del Trabajo antes mencionado en el párrafo 88, los conflictos que pudieran surgir entre empleadores y trabajadores en los servicios públicos deben someterse obligatoriamente a solución por los tribunales de trabajo, el Comité, antes de formular sus recomendaciones definitivas sobre este aspecto del caso, estima necesario recomendar al Consejo de Administración que ruegue al Gobierno que tenga a bien indicar si los procedimientos previstos por la ley habían sido seguidos antes del comienzo de la huelga y, en caso de que la respuesta sea negativa, los motivos por los cuales no se habían utilizado dichos procedimientos.
• Alegatos relativos a la expulsión de dirigentes sindicales de la zona bananera ocupada por la empresa Tibacan
  91. 91 Los querellantes alegan que algunos dirigentes sindicales fueron expulsados por la policía de la zona que ocupa la empresa bananera extranjera Tibacan.
  92. 92 En su respuesta, el Gobierno indica que las actividades sindicales, como cualesquiera otras ajenas a la ejecución de las labores, no pueden llevarse a cabo durante la jornada de trabajo ni en las propiedades del empleador, salvo con la anuencia expresa o tácita de éste; de ello se deduce que, a falta de dicha anuencia, tales actividades podrían interpretarse como violatorias de las prohibiciones y de las obligaciones que imponen a los trabajadores los artículos 71 y 72 del Código del Trabajo. Por otra parte, la realización de actividades sindicales por personas extrañas a la empresa en las propiedades de la misma puede ser considerada como una violación del principio de inviolabilidad de la propiedad previsto por el artículo 45 de la Constitución. Por consiguiente, toda persona, trátese o no de un dirigente sindical, que entrare en las instalaciones de una empresa podrá ser desalojada de ella a solicitud del empleador por las fuerzas del orden. Es lo que parece haber ocurrido en el caso de que se trata.
  93. 93 El Comité ya ha tenido ocasión de examinar en el pasado la situación particular de los trabajadores de las plantaciones de Costa Rica en lo que concierne al ejercicio de sus actividades sindicales. Había recordado a este respecto la importancia que debe atribuirse al principio enunciado por la Comisión del Trabajo en las Plantaciones, de la OIT, en su primera reunión (Bandung, diciembre de 1950), según el cual los empleadores de los trabajadores de las plantaciones deberían poner a disposición de los sindicatos de éstos servicios que les permitan ejercer sus actividades normales, incluidos locales para oficinas y la libertad de acceso a los mismos. También recordó que, en un caso anterior en que tuvo que examinar alegatos relativos a la oposición de los empleadores de las plantaciones al ejercicio de actividades sindicales en sus propiedades, había señalado que, a su juicio, aunque reconociendo que las plantaciones constituyen una propiedad privada, en caso de que los trabajadores vivan y trabajen en ella, de manera que los representantes sindicales deban entrar en dichas plantaciones para el cumplimiento normal de sus funciones sindicales entre ellos, reviste particular importancia el hecho de que tales representantes puedan entrar libremente en las plantaciones para el ejercicio legal de sus actividades sindicales, a condición de no entorpecer las tareas durante las horas de trabajo y siempre que se adopten precauciones suficientes para la protección de la propiedad. Acerca de esto, el Comité no estima inútil recordar el pronunciamiento administrativo núm. 1772, de 5 de septiembre de 1967, del Ministro de Trabajo de Costa Rica, cuyo texto había sido transmitido a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones y del que el Comité tuvo conocimiento; de dicho pronunciamiento se desprende que, a juicio del Gobierno, los dirigentes sindicales, siempre que no violen la ley nacional, tienen derecho a transitar por los caminos públicos que atraviesan las plantaciones, llegar a sus plazas, entrar en las poblaciones y tratar aquellos asuntos que sean de su interés en los domicilios de los trabajadores, siempre que lo hagan con el consentimiento de ellos y se conduzcan dentro de las normas preceptuadas por el legislador.
  94. 94 Tal como se desprende de los elementos del presente caso, la situación en Costa Rica en lo que respecta al ejercicio de las actividades sindicales de los trabajadores de las plantaciones no parece haberse modificado en relación con los últimos exámenes que de la misma hizo el Comité. Por ello, el Comité considera necesario referirse a las conclusiones expresadas en casos anteriores, recomendando una vez más al Consejo de Administración que recuerde al Gobierno la importancia que asigna a las posibilidades de acceso de los representantes sindicales a las plantaciones para el ejercicio de actividades sindicales lícitas y también al derecho de los trabajadores de las plantaciones de celebrar en ellas reuniones sindicales; también recomienda al Consejo expresar su preocupación por el hecho de que las recomendaciones formuladas anteriormente al Gobierno, acerca de varios casos análogos, no parecen haber llevado a la adopción de medidas concretas a fin de dar efectividad a ese derecho, rogando además al Gobierno que le mantenga informado de las medidas que adopte o prevea adoptar a tales efectos.
• Alegatos relativos a incidentes entre fuerzas del orden y huelguistas en Puerto Limón
  95. 95 Los querellantes alegan que en mayo de 1969 la fuerza pública disparó sus armas contra los trabajadores del muelle de Puerto Limón empeñados en una huelga pacífica para hacer valer sus derechos a la vez ante una empresa extranjera - la Northern Railway Company - y una dependencia del Estado, hecho que ocasionó numerosos heridos, dos de ellos graves.
  96. 96 En sus observaciones, el Gobierno da la versión siguiente de los hechos. Después del traspaso de los muelles de Puerto Limón por su concesionaria, la Northern Railway Company, a la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Ver tiente Atlántica, institución estatal descentralizada, los trabajadores, infringiendo el artículo 37 del Código del Trabajo, rehusaron admitir que se trataba de una sustitución de empleador, pretendiendo que en realidad era una novación contractual, por lo que exigieron el pago de la indemnización legal. Las autoridades ante las que se presentaron estas peticiones rehusaron reconocer el punto de vista de los demandantes, y éstos, por instigación de su sindicato, declararon una huelga, considerada ilegal por los tribunales del trabajo en aplicación de los artículos 368 y 369 del Código del Trabajo ya mencionado. No obstante, esta declaración de ilegalidad, prosigue el Gobierno, los trabajadores continuaron la huelga, impidiendo por la fuerza a los trabajadores que deseaban incorporarse a su trabajo que lo hicieran, y paralizando así todo el tráfico de importación y de exportación del puerto más importante del país. El Gobierno añade que la huelga no fue pacífica, y que los miembros de la Guardia Civil, enviados para mantener el orden, fueron atacados por los huelguistas con palos y piedras.
  97. 97 En base a los elementos de que dispone el Comité, parece que, como resultado de una diferencia de interpretación ocurrida con motivo de la sustitución del empleador de los trabajadores portuarios de Puerto Limón, fue declarada une huelga, calificada como ilegal por las autoridades judiciales del trabajo en aplicación de la ley y que, además, degeneró en actos de violencia.
  98. 98 Parece al Comité que el origen del asunto equivale a un conflicto de derecho, y opina que la solución debería haber dependido de los tribunales competentes. En estas condiciones, el Comité no estima que se trate de una violación de la libertad sindical, y recomienda, por tanto, al Consejo de Administración que decida que este aspecto del caso no requiere por su parte un examen más detenido.
• Alegatos relativos al despido de los trabajadores sindicados de las plantaciones
  99. 99 Los querellantes alegan que, entre otras empresas, la Compañía Bananera de Costa Rica despide a los trabajadores sindicados que rehúsan dimitir de su sindicato, despide a los trabajadores que ejercen cualquier actividad sindical y elimina, por tanto, toda posibilidad de negociación colectiva. Más precisamente, los querellantes alegan que, en junio y julio de 1969, se produjeron despidos masivos en los sectores de Quepos y de Parrita « para desbaratar un movimiento tendiente a lograr algunos beneficios sobre la base de un pliego de peticiones ».
  100. 100 Los querellantes alegan también que los plantadores de banano de la región atlántica despedirían también a activistas sindicales y a los trabajadores sospechosos de estar afiliados a un sindicato « para impedir el desarrollo del movimiento sindical ». Así, en el mes de octubre de 1969, la empresa frutera despidió a cuarenta trabajadores sindicalistas.
  101. 101 En respuesta a estos alegatos, el Gobierno cita las disposiciones pertinentes del Código del Trabajo. El artículo 28 dispone que « en el contrato por tiempo indefinido cada una de las partes puede ponerle término sin justa causa, dando aviso previo a la otra... »; el artículo 29 dispone que « si el contrato de trabajo por tiempo indeterminado concluye por razón de despido injustificado... o por cualquier otro motivo ajeno a la voluntad del trabajador, el empleador deberá pagar a éste un auxilio de cesantía... »; y, por último, en virtud del artículo 85, es motivo de resolución del contrato « la voluntad del empleador ».
  102. 102 Ya se ha visto antes (párrafo 81) que, en virtud del artículo 271 del Código, nadie puede ser obligado a formar parte o no de un sindicato. Conviene mencionar, igualmente, que el artículo 70 del Código prohíbe absolutamente al empleador « obligar a los trabajadores, cualquiera que sea el medio que se adopte, a retirarse de los sindicatos o grupos legales a que pertenezcan, o influir en sus decisiones políticas o convicciones religiosas ».
  103. 103 El Comité comprueba que las disposiciones que se acaban de mencionar se conforman al sentido del artículo 1 del Convenio núm. 98, especialmente a su párrafo 2, apartado b), que dispone que los trabajadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto que tenga por objeto despedir a un trabajador o perjudicarlo en cualquier otra forma a causa de su afiliación sindical o de su participación en actividades sindicales fuera de las horas de trabajo o, con el consentimiento del empleador, durante las horas de trabajo.
  104. 104 Por el contrario, tomadas en conjunto, las disposiciones que se mencionan en el párrafo 101 permiten en la práctica a los empleadores, a condición de que paguen la indemnización prevista por la ley en todos los casos de despido injustificado, despedir a un trabajador, incluso si el motivo real es su afiliación a un sindicato o su actividad sindical.
  105. 105 A juicio del Comité, parecería que, como alegan los querellantes, en ciertos casos, habida cuenta de estas disposiciones, la legislación nacional no parece conceder una protección suficiente contra los actos de discriminación antisindical mencionados en el Convenio núm. 98, ratificado por Costa Rica.
  106. 106 Es cierto que el Gobierno menciona en su respuesta a la comisión tripartita ante la cual estima que la organización querellante debería haber formulado una queja (véase párrafo 84 anterior). No obstante, en vista de las atribuciones de esta comisión, tal como se desprende del decreto núm. 5, de 2 de marzo de 1967, no parece al Comité que este organismo esté habilitado a hacer otra cosa que examinar y evaluar periódicamente el grado de libertad sindical existente en el país, ni, por consiguiente, que pueda reparar los perjuicios que hayan llegado a sufrir los trabajadores, especialmente en forma de despidos, a causa de su afiliación a un sindicato o de sus actividades sindicales.
  107. 107 En estas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración, por una parte, que invite al Gobierno a adoptar todas las medidas apropiadas para dispensar protección adecuada a todos los trabajadores contra los actos de discriminación antisindical, como lo prevé el Convenio núm. 98, ratificado por Costa Rica, rogándole que mantenga al corriente al Consejo de Administración de las medidas que haya tomado o se proponga tomar en tal sentido y, por otra parte, que señale lo que precede a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.
• Alegatos relativos al despido de trabajadores de la fábrica de lencería Luxform
  108. 108 Los querellantes alegan que, a semejanza de los plantadores, los industriales recurren también al despido para boicotear el desarrollo sindical. Los querellantes declaran, que todos recurren en general a diversos medios de persuasión para obtener de los trabajadores que se retiren del sindicato o no se afilien al mismo y, en el caso más reciente, que se ha producido en la fábrica de lencería Luxform en marzo de 1969, la dirección ha preferido despedir a todos los trabajadores sindicados pagándoles las indemnizaciones previstas, antes que tolerar su organización, y esto con la aprobación del Ministerio de Trabajo.
  109. 109 En sus observaciones, el Gobierno afirma que lo ocurrido en la fábrica Luxform no tiene nada que ver con las medidas antes indicadas. En efecto, declara, al tropezar el empleador con la negativa reiterada de un grupo de trabajadoras a cumplir instrucciones específicas de la dirección sobre el cumplimiento de las labores encomendadas, se produjeron rozamientos entre ese grupo de trabajadoras y el empleador. Mientras tanto, intervino el sindicato al que estaban afiliadas las trabajadoras en cuestión. Por su parte, el Ministerio de Trabajo intervino para intentar conciliar los diferentes puntos de vista. El Gobierno declara que fueron las mismas trabajadoras las que decidieron dejar la empresa - algunas ya habían encontrado empleo en otras empresas - con la complacencia de la Confederación General de Trabajadores Costarricenses, y no con la del Ministerio, como alegan los querellantes.
  110. 110 De las explicaciones proporcionadas por el Gobierno parece deducirse que, con motivo de un conflicto en la empresa Luxform, un grupo de trabajadoras decidió abandonar la fábrica; también parece que esta decisión fue tomada por las trabajadoras por su propia voluntad, y que no dejaron su empleo como consecuencia de un despido.
  111. 111 En estas condiciones, el Comité, estimando que los querellantes no han aportado la prueba de que haya habido en este caso un atentado a los derechos sindicales, recomienda al Consejo de Administración que decida que este aspecto del caso no requiere un examen más detenido.
• Alegatos relativos a las amenazas de represión de que sería objeto el movimiento obrero y campesino
  112. 112 Los querellantes alegan que, ante el descontento creciente que suscitan entre los obreros y los campesinos las malas condiciones de vida y de trabajo, el Gobierno de Costa Rica, en lugar de tomar medidas concretas para asegurar negociaciones normales entre los patronos y los trabajadores, se dispondría a reprimir el movimiento obrero y campesino « con la mayor violencia ».
  113. 113 En sus observaciones sobre este aspecto del caso, el Gobierno se refiere de nuevo a los textos constitucionales y legislativos a que se hace referencia en los párrafos 81 y 82 anteriores y al hecho de que las disposiciones de los Convenios núms. 87 y 98 están incorporadas en la legislación nacional; considera, además, que el conjunto de este cuerpo legislativo es capaz de ofrecer todas las garantías necesarias al movimiento sindical del país.
  114. 114 El Gobierno declara además que, lejos de reprimir el movimiento obrero y campesino, las autoridades del país han formulado recomendaciones y han promulgado leyes destinadas a promover su desarrollo. A este respecto cita la ley núm. 4179, de 21 de agosto de 1968, y la ley núm. 4351, de 11 de julio de 1969, que establecen el Banco Popular de Desarrollo y tienden a promover las asociaciones cooperativas. Entre los objetivos que persigue la primera de estas leyes figuran la protección económica y la salvaguardia del bienestar de los trabajadores en general, así como la expansión del sindicalismo y del movimiento cooperativo.
  115. 115 El Comité, habiendo tomado nota de las observaciones del Gobierno sobre este aspecto del caso y comprobando que los querellantes no han formulado alegatos precisos sino que se han limitado a expresar temores acerca del futuro, considera que carecería de objeto proseguir su examen y recomienda al Consejo de Administración que así lo decida.
• Alegatos relativos a medidas contra el Sr. Juan Rafael Solis Barboza, secretario de prensa de la organización querellante, por iniciativa de las autoridades costarricenses
  116. 116 Se alega que en junio de 1966 el Sr. Juan Rafael Solís Barboza, secretario de prensa de la organización querellante (y uno de los firmantes de la queja), debía asistir a una reunión sindical en Santiago de Chile; cuando se presentó en el aeropuerto de El Coco - prosiguen los querellantes -, las autoridades costarricenses informaron a la Interpol de Santiago para que interrogara al Sr. Solís a su llegada.
  117. 117 Sobre este aspecto del caso, el Gobierno explica que en lo que se refiere al control ejercido por la policía sobre los militantes pertenecientes a diversos partidos políticos extremistas, la Convención Panamericana de La Habana de 1928, ratificada por Costa Rica al mismo tiempo que por las demás repúblicas americanas, otorga a las autoridades de inmigración de todos los países signatarios amplios poderes en cuanto a la entrada o negativa de entrada de extranjeros susceptibles de poner en peligro el orden público, poderes que incluyen la verificación del objeto de las visitas efectuadas al país.
  118. 118 Los querellantes no alegan que se haya impedido al Sr. Solís Barboza salir del territorio de Costa Rica para asistir en Chile a una reunión sindical; alegan simplemente que las autoridades costarricenses habrían prevenido a las autoridades chilenas de la llegada a Chile del interesado.
  119. 119 Al parecer, esta medida de las autoridades costarricenses habría sido adoptada dentro del marco de los acuerdos recíprocos que se derivan de la citada Convención Panamericana de La Habana; por otra parte, parecería que las autoridades chilenas se han limitado, a su vez, a verificar el objetivo de la visita del Sr. Solís Barboza; el Comité observa que tampoco se alega que a la persona de que se trata se le haya negado la entrada en Chile o la participación en la reunión sindical prevista.
  120. 120 En estas condiciones y considerando que los querellantes no han aportado pruebas de que en el caso de que se trata el ejercicio de los derechos sindicales haya sido vulnerado, el Comité recomienda al Consejo de Administración que decida que este aspecto de la queja no requiere de su parte un examen más detenido.