Definitive Report - Report No 194, June 1979

1. 37. Este caso ha sido examinado por el Comité en su reunión de noviembre de 1978, ocasión en la cual sometió ciertas conclusiones al Consejo de Administración en su 208.a reunión (14-17 de noviembre de 1978)3. Por carta de 22 de enero de 1979, la Asociación de Economistas, Sociólogos y Estadísticos envió nuevos alegatos. Por carta de 24 de enero de 1979, seis organizaciones sindicales canadienses apoyaron esta queja. El Gobierno transmitió sus observaciones por carta de 26 de abril de 1979.
2. 38. El Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero no el convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ni el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 39. La queja inicial, de fecha 9 de marzo de 1978, se refería al proyecto de ley C.28 que modifica la ley sobre relaciones de trabajo en el servicio público, el cual, según los querellantes, constituye una violación flagrante del Convenio núm. 87 en la medida en que niega la libertad de asociación a ciertos empleados públicos de alto nivel. En su respuesta, el Gobierno declaraba que el proyecto de ley C.28 no figuraba más en el orden del día del Parlamento por lo cual caducaba el motivo de la queja.
2. 40. Después de tomar nota de la información proporcionada por el Gobierno, el Comité observaba sin embargo que, en virtud del artículo 2 del Convenio núm. 87, ratificado por el Canadá, el derecho de constituir organizaciones y el de afiliarse a las mismas debe ser reconocido a los trabajadores sin distinción alguna, con las únicas excepciones previstas por el Convenio respecto de las fuerzas armadas y la policía.
3. 41. El Comité se refería también al artículo 3 del Convenio núm. 87 que estipula que las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción. Continuaba diciendo el Comité que de esta disposición se desprende que los sindicatos deberían tener el derecho, a través de la negociación colectiva o de cualquier otro medio legal, de procurar mejorar las condiciones de trabajo de aquellos a quienes representan. En su reunión de 1978, la Conferencia Internacional del Trabajo adoptó el convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151). Según el artículo 7 de este Convenio "Deberían adoptarse, de ser necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo, o de cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones." No obstante, el Comité señalaba que, de acuerdo con el artículo 1, la legislación nacional deberá determinar hasta qué punto las garantías previstas en el Convenio núm. 151 se aplicarán a los empleados de alto nivel que, por sus funciones se considera normalmente que ejercen un poder decisorio o desempeñan cargos directivos o a los empleados cuyas obligaciones son de naturaleza altamente confidencial.
4. 42. Teniendo en cuenta estas consideraciones, y ya que el proyecto de ley cuestionado ha sido retirado del orden del día del Parlamento, al aprobar el párrafo 68 del 187.° informe del Comité, el Consejo de Administración decidió que el caso no requería por su parte un examen más detenido.
5. 43. En sus nuevos alegatos de fecha 22 de enero de 1979, los querellantes declaran que el 21 de noviembre de 1978 fue presentado al Parlamento canadiense para primera lectura un nuevo proyecto de ley (C.22) cuyos términos son sustancialmente iguales a los del proyecto C.28, aunque en realidad constituyen una amenaza más grave todavía para los derechos de negociación colectiva de los empleados públicos. En anexo a la carta de los querellantes figura copia del proyecto de ley C.22 de 1978 para enmendar la ley sobre relaciones de trabajo en el servicio público. Los querellantes se refieren en particular, a las cláusulas 1, 4) y 5), del proyecto de ley C.22, que en su opinión excluyen del derecho de negociación colectiva a toda persona que trabaje ... en el Consejo del Tesoro, y que permitiría la exclusión de una persona que:
   • "c) ocupa o ejerce
   • i) cargos ejecutivos o directivos y responsabilidades en relación con la formación, aplicación o administración de políticas o programas gubernamentales, o
   • ii) control efectivo de los empleados;
6. c.1) formula recomendaciones importantes en relación con las funciones descritas en el párrafo c)."
7. 44. Según los querellantes, numerosos empleados gubernamentales, incluidos los que formulan recomendaciones a la dirección, y los administradores de programa, perderían así el derecho de afiliarse libremente a un sindicato a fines de negociación colectiva sobre salarios y condiciones de empleo.
8. 45. Además se refieren los querellantes a una enmienda propuesta como nuevo artículo 19.1 (1) de la ley que prescribe el método destinado a excluir a ciertos empleados del sector público de la negociación colectiva. Sostienen que la enmienda permitiría la exclusión inmediata de los empleados de la negociación colectiva sujeta a revisión de la Comisión de Relaciones de Trabajo en el Servicio Público.
9. 46. Por último, los querellantes afirman que una enmienda propuesta al artículo 68 de la ley suprimiría el derecho de interrogar a las personas que recopilan los datos utilizados en el proceso arbitral.
10. 47. En su respuesta de 26 de abril de 1979, el Gobierno declara que el Parlamento acaba de ser disuelto con miras a las elecciones generales y que por consiguiente el proyecto de ley C.22 ha dejado de existir en el orden del día. Con lo cual desaparecen los motivos de la queja.
11. 48. Pero el Gobierno cita opiniones del presidente del Consejo del Tesoro y del ex presidente de la Comisión de Relaciones de Trabajo en el Servicio Público en el sentido de que ciertas personas pueden encontrarse en un conflicto de intereses en el contexto de las relaciones de trabajo. Según el opinante citado en segundo lugar, la exclusión de tales personas de la negociación colectiva se apoya en que es necesario trazar una frontera entre las personas de la dirección y las personas que no participan en la dirección. Toda la legislación moderna en materia de relaciones de trabajo promulgada en el Canadá y Estados Unidos reconoce la necesidad de distinguir entre las categorías de dirección y las categorías ajenas a la dirección. Según la misma opinión, hay que tener en cuenta también la necesidad de las organizaciones de trabajadores de saber cuáles son las personas a quienes la ley prohíbe interferir con los derechos de los empleados. El Gobierno insiste en que la definición del texto de ley propuesto habla de "tareas ejecutivas o de dirección" y de "control efectivo de los empleados". Asimismo, la referencia a las personas que trabajan en el Consejo del Tesoro es simplemente un reconocimiento de que el Consejo es, por ley, el empleador del servicio público y que cumple la función gracias al trabajo de su personal.
12. 49. El Gobierno añade que el proyecto de ley no tiene por objeto excluir de la negociación colectiva a todas las personas que supervisan el trabajo de otras. En realidad, el artículo 26, 4), de la ley sobre relaciones de trabajo en el servicio público permite concretamente establecer una unidad de negociación con empleados de supervisión; el proyecto de ley C.22 no propone la supresión o la modificación de esta cláusula.
13. 50. Con respecto al procedimiento previsto en el proyecto de ley (sobre la designación de personas excluidas de la respectiva unidad de negociación), el Gobierno recalca que la Comisión de Relaciones de Trabajo en el Servicio Público, organismo independiente semijudicial, conservaría la autoridad para decidir en fin de cuentas toda exclusión propuesta por el empleador. Esto constituye una importante modificación del antiguo proyecto C.28.
14. 51. En cuanto al alegato de que el nuevo proyecto no permitiría interrogar a las personas que recopilan datos respecto del proceso de arbitraje, el Gobierno declara que esto no ha ocurrido nunca en dicho proceso en virtud de la ley. Las partes en arbitraje han tenido siempre libertad para presentar o contradecir todo dato que consideren pertinente, sin ningún tipo de restricción. Las disposiciones del proyecto de ley C.22 no limitan ese derecho en modo alguno. La decisión final en cuanto a la oportunidad o exactitud de los datos presentados por las partes seguirá siendo de responsabilidad de la junta arbitral. De cualquier modo, las organizaciones de trabajadores gozan de libertad para retirarse del proceso de arbitraje si opinan que no es satisfactorio.

B. B. Conclusiones del Comité

1. 52. El Comité toma nota de la información proporcionada por el Gobierno y, en particular, de que el nuevo proyecto de ley no se encuentra más ante al Parlamento. En cuanto a las cuestiones de principio, hace referencia a las observaciones formuladas respecto del anterior proyecto, que figuran en los párrafos 40 y 41 sufra. Pero como las observaciones del Gobierno no parecen excluir la posibilidad de volver a someter el mismo proyecto de enmienda; u otro similar a una próxima sesión del Parlamento, el Comité opina que sería útil formular ciertas observaciones sobre las cuestiones planteadas.
2. 53. Por lo que concierne al alegato relativo a un aspecto particular del procedimiento arbitral, el Comité estima que, como no parece existiera ninguna cuestión de discriminación antisindical, no le corresponde formular una opinión sobre si el interrogatorio debería o no formar parte del procedimiento.
3. 54. En lo tocante a los otros aspectos del ceso, cabe observar que, en virtud de la ley sobre relaciones de trabajo en el servicio público, todo empleado puede afiliarse a una organización de empleados y participar en las actividades licitas de la organización a que se afilie (artículo 6). Ningún empleado que ocupe un puesto directivo o confidencial participará en la formación o administración de una organización de empleados o en la representación de los empleados por tal organización, ni interferirá en esas actividades (artículo 8).
4. 55. En la ley, la expresión "persona encargada de la gestión o de funciones confidenciales" se aplica a toda persona que ocupe un puesto confidencial dependiente del Gobernador General, de un ministro de la corona ... o esté empleada en calidad de asesor jurídico del Ministerio de Justicia. Esta definición incluye también a cualquier otra persona empleada en el servicio público que sea designada como tal por la comisión de Relaciones de Trabajo en el Servicio Público, o por el empleador (a reserva de la decisión de la Comisión en caso de impugnación), como ejerciendo responsabilidades relacionadas con el desarrollo o la puesta en práctica de políticas y programas gubernamentales; o aquellas personas cuyos deberes incluyen la administración de personal o que participan directamente en el proceso de negociación colectiva en representación del empleador; o bien que deben actuar en nombre del empleador en la solución de quejas; o que están empleados en un puesto confidencial cerca de tal persona. El proyecto C.22 estipularía que esa designación por el empleador seria efectiva una vez emitido el dictamen de la Comisión. No obstante, el agente de negociación competente tendría derecho a presentar una objeción ante dicha Comisión, la cual determinaría entonces si la designación ha sido hecha correctamente o no. Una designación incorrecta por parte del empleador perdería efecto en la fecha de la decisión de la Comisión. En cuanto a las demás personas que, en opinión de la Comisión, no deberían figurar en una unidad de negociación por sus funciones individuales y responsabilidades frente al empleador, el proyecto C.22 atribuiría a la Comisión, igual que en la ley actual, el cometido de formular reglamentos de aplicación general sobre la manera en que deben designarse tales personas.
5. 56. Además, el proyecto de ley C.22 enmendaría la ley incluyendo en la definición antes mencionada a toda persona empleada en el Consejo del Tesoro, así como -por designación efectuada por el empleador o la Comisión de Relaciones de Trabajo en el Servicio Público antes indicada- una persona "que ejerza el control efectivo de los empleados" o "formule recomendaciones importantes" a personas que desempeñen funciones ejecutivas, administrativas o de control.
6. 57. Por otra parte, el Gobierno señala que el artículo 26, 4), de la ley, sobre el que no se ha propuesto ninguna enmienda, permite a los empleados de un grupo profesional, cuyas tareas incluyan la supervisión de otros empleados, formar una unidad a fines de negociación colectiva. Pero esta disposición no parece incluir necesariamente algunas de las personas especificadas en el proyecto de ley C.22, tales como aquellas que formulan recomendaciones importantes a la dirección. Además, el proyecto de ley colocaría a todo el personal del Consejo del Tesoro, independientemente de su grado, en la categoría de personas "encargadas de funciones administrativas o confidenciales", ya que este organismo representa al Gobierno, como empleador, en el proceso de negociación.
7. 58. Dado que en el Canadá se reconoce a los empleados públicos el derecho de negociación colectiva, el Comité considera que los principios que figuran en el Convenio núm. 151, aunque este instrumento no haya sido ratificado todavía por el Canadá, ofrecen una orientación particularmente adecuada en los problemas que se están examinando. Por eso el Comité desearía sugerir que, si se prevé una nueva sumisión de las enmiendas propuestas al Parlamento, el Gobierno considere oportuno volver a examinar el proyecto para mantener las exclusiones en 41 previstas dentro de los límites de los contemplados por el articula 1, párrafo 2, de dicho Convenio, o sea los empleados de alto nivel que, por sus funciones, se considera normalmente que poseen poder decisorio o desempeñan cargos directivos o a los empleados cuyas obligaciones son de naturaleza altamente confidencial.
8. 59. Por último, el Comité considera que, en el caso de que el representante de una unidad de negociación objete la designación por el empleador de una persona como "persona encargada de funciones administrativas o confidenciales", se suspenda el efecto de tal designación hasta que se haya pronunciado la Comisión de Relaciones de Trabajo en el Servicio Público, como garantía suplementaria para proteger los derechos sindicales de los empleados públicos.