Definitive Report - Report No 256, June 1988

1. 39. La Confederación Mundial de Organizaciones Profesionales de la Enseñanza (CMOPE), por medio de una comunicación de 8 de diciembre de 1986, presentó una queja contra el Gobierno del Reino Unido en la que se señalaban presuntas infracciones de los derechos sindicales. Por medio de una comunicación de 22 de enero de 1987, la CMOPE transmitió nuevas informaciones relacionadas con la queja en nombre del Sindicato Nacional de Inglaterra, Gales e Irlanda del Norte afiliado a ella, la Asociación de Maestros y Maestras Ayudantes. El Sindicato Nacional del Personal Docente (NUT), por medio de una comunicación de 9 de diciembre de 1986, presentó también una queja contra el Gobierno por presunta violación de los derechos sindicales, y en una posterior comunicación de 13 de marzo de 1987 transmitió nuevas informaciones relativas a la queja. Otra queja fue presentada por la Asociación de Autoridades Metropolitanas (AMA) a travís de una comunicación de 11 de diciembre de 1986, transmitiendo posteriormente, ella misma u otra organización en su nombre, información adicional en sendas comunicaciones de 14 de enero y 24 de marzo de 1987. El Congreso de Sindicatos Británicos (TUC), actuando en nombre del Sindicato Nacional de Personal Docente y la Asociación Nacional de Maestros de Escuela/Sindicato de Maestras (NAS/UWT), transmitió asimismo una queja por medio de una comunicación de 20 de enero de 1987. En una comunicación de 5 de marzo de 1987, el Secretariado Profesional Internacional de la Enseñanza (SPIE) expresó su apoyo a la queja presentada por el TUC. La Asociación de Consejos de los Condados (ACC) transmitió asimismo, por medio de una comunicación de 29 de abril de 1987, una serie de alegatos por violación de los derechos sindicales en el Reino Unido. Mediante comunicación de 23 de octubre de 1987, el Gobierno transmitió sus observaciones en respuesta a los alegatos formulados en las quejas anteriormente mencionadas.
2. 40. El Comité ha aplazado el examen del presente caso en varias ocasiones y por última vez, en su reunión de febrero de 1988, en que indicó que lo examinaría en la presente reunión, a la luz de los comentarios de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.
3. 41. El Reino Unido ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de los querellantes

1. 42. En su comunicación de 8 de diciembre de 1986, la CMOPE declara que el Gobierno del Reino Unido había presentado ante el Parlamento un proyecto de ley para derogar la ley sobre la remuneración del personal docente de 1965, con el fin de adoptar una serie de medidas temporales respecto de la remuneración y otras condiciones de empleo de los maestros de escuela (proyecto de ley sobre la remuneración y condiciones del personal docente de 1986). La CMOPE declaraba que en la nueva ley propuesta se preví la adopción de una serie de medidas temporales hasta el 31 de marzo de 1990, si bien éstas podrían prorrogarse un año más de mediar una simple orden del Secretario de Estado. La ley, que trata sobre los maestros de escuela en Inglaterra y el País de Gales, no afecta al personal docente de otros niveles de educación que podrán seguir negociando y suscribiendo acuerdos sobre sus salarios y condiciones de trabajo a travís de sus sindicatos representativos. Por lo que se refiere a los maestros de enseñanza primaria y secundaria, en la ley se trata de suprimir cualquier posibilidad real de que participen en la determinación de las condiciones de empleo. La CMOPE alegaba que, en realidad, las negociaciones se verían sustituidas por la facultad conferida al Secretario de Estado para fijar unilateralmente, por medio de una orden, los salarios y condiciones de trabajo de los maestros de escuela. Un comité asesor mantendría informado al Secretario de Estado y le haría recomendaciones al respecto. Ahora bien, el Secretario de Estado presidiría el comité y, por medio de una orden, podría dictar o no medidas para que se aplicasen las recomendaciones del comité. El hecho de que se consultara a los empleadores y los sindicatos del personal docente no quería decir que las decisiones del Secretario de Estado se vieran influidas por ello. Según la legislación propuesta, el Secretario de Estado podría incluso dictar órdenes hasta octubre de 1987 sin que mediase recomendación alguna del comité asesor. Mientras la legislación no entrase en vigor podrían también adoptarse medidas retroactivas hasta el l. de abril de 1986. La CMOPE señalaba que la composición del comité asesor no estaba en absoluto definida y que no había ninguna indicación de que en el comité figurasen representantes de las partes interesadas; asimismo, el reducido número de miembros del comité (entre 5 y 9) , haría imposible que todos los sindicatos se hallasen representados. A juicio de la CMOPE, tales medidas constituían una flagrante violación del artículo 4 del Convenio núm. 98 y del artículo 7 del Convenio núm. 151.
2. 43. En su posterior comunicación de 22 de enero de 1987, la CMOPE transmite nuevas informaciones en nombre de su sindicato afiliado nacional, la Asociación de Maestros y Maestras Ayudantes (AMMA). Según afirma dicha Asociación, la propuesta ley sobre remuneración y condiciones del personal docente de 1987 constituiría, en el caso de ser adoptada, una violación de ciertos convenios internacionales del trabajo ratificados por el Reino Unido. Según explica la AMMA, en el Reino Unido los maestros son contratados por las autoridades de educación locales que tienen derechos y obligaciones exclusivos sobre la prestación de servicios de educación pública. De acuerdo con la AMMA, la ley propuesta viene a reemplazar los mecanismos establecidos por la ley sobre remuneración del personal docente de 1965 para revisar y negociar cambios en la remuneración atribuida al personal docente por las autoridades de educación locales. Según dicha Asociación, la ley de 1965 hacía recaer en el Secretario de Estado para la Educación la responsabilidad de la creación de unos comités (conocidos por el nombre de comités Burnham), integrados por un presidente independiente, varias personas nombradas por el Secretario de Estado y representantes de las asociaciones de educación locales y de las organizaciones del personal docente. Al describir el sistema de negociación de los niveles salariales en los comités Burnham, la AMMA señala que el sistema en vigor sólo atribuye un papel limitado al Secretario de Estado a la hora de fijar los salarios. Este no puede intervenir directamente en el proceso de negociación, y la intervención ministerial directa es contemplada por la ley sólo si se produjera un conflicto en el seno del comité que justificase la mediación. En tal caso, el Secretario de Estado puede dictar un fallo arbitral, si bien se requiere previamente la resolución afirmativa de ambas cámaras del Parlamento. A la inversa, si se llega a un acuerdo en el seno del comité, el Secretario de Estado debe aceptarlo y ponerlo en práctica. En esencia, pues, la ley de 1965 respeta el principio de la negociación colectiva voluntaria.
3. 44. A juicio de la AMMA, la ley sobre la remuneración del personal docente de 1965 debería revocarse en virtud de la cláusula l de la propuesta ley sobre remuneración y condiciones del personal docente de 1987. En lugar del Comité Burnham habría un comité asesor, cuyos miembros serían nombrados por el Secretario de Estado a su libre arbitrio y discreción. Dicho comité examinaría e informaría al Secretario de Estado en aquellas cuestiones relativas a la remuneración y otras condiciones de empleo de los maestros de escuela en Inglaterra y el País de Gales sobre las que aquíl pudiera precisar consulta. El Secretario de Estado, por su parte, no estaba obligado a consultar al comité en ningún momento. La participación de las autoridades de educación locales y de los sindicatos del personal docente en la fase consultiva se limitaría a que el comité asesor les diera una "oportunidad razonable" para presentar pruebas y aclaraciones sobre las cuestiones que les remitía el Secretario de Estado. En segundo lugar, en virtud de la cláusula 3 i)del proyecto de ley, el Secretario de Estado debía consultar a las autoridades locales y a los sindicatos del personal docente antes de tomar ninguna medida tras recibir el informe del comité asesor.
4. 45. El Secretario de Estado podía aceptar, variar o rechazar de plano cualquier recomendación hecha por el comité asesor y tomar las medidas que estimase más convenientes. Cualquier orden del Secretario de Estado que se apartase materialmente del consejo del comité asesor debía aprobarse por resolución de ambas cámaras del Parlamento.
5. 46. Según la ley propuesta, el Secretario de Estado se convierte en el árbitro final de los conflictos sobre remuneración y condiciones de trabajo del personal docente, siempre que medie la aprobación parlamentaria. Por medio de una orden, podía obligar a que las autoridades de educación locales impusiesen al personal docente en sus contratos de empleo unas condiciones de servicio que él determinará de modo unilateral. La cláusula 4 (iii) c)de la ley propuesta autoriza que algunas cuestiones especificadas por el Secretario de Estado queden en manos de los sindicatos y de las autoridades de educación locales.
6. 47. Según alega la AMMA, el proyecto de ley pondría fin a la representación directa del personal docente a travís de sus sindicatos por lo que se refiere a su remuneración y condiciones de servicio durante tres años como mínimo. Asimismo, denegaría a los maestros el acceso a un comité que se creó para ocuparse exclusivamente de las cuestiones relativas al personal docente.
7. 48. En su comunicación de 9 de diciembre de 1986, el Sindicato Nacional del Personal Docente (NUT) señala que en Inglaterra y el País de Gales hay seis organizaciones independientes del profesorado, de las cuales dos sólo representan a directores de escuela. Durante 1985 y 1986, en Inglaterra y el País de Gales se desencadenó un importante conflicto laboral con los empleadores de educación local, de los que hay un total de 104, sobre los niveles salariales de los maestros y sus condiciones de servicio. El NUT, la mayor organización del profesorado en Inglaterra y el País de Gales, desempeñó un papel fundamental en el conflicto. A mediados de noviembre de 1986 se llegó a un acuerdo provisional que fue firmado por cuatro de los seis representantes de organizaciones del profesorado de Inglaterra y el País de Gales, que representaban en total a más de 300 000 maestros. Según el NUT, en los últimos años el procedimiento previsto en la ley sobre la remuneración del personal docente de 1965 se había desacreditado por su inoperancia y unos meses antes se había hecho una propuesta para sustituir la estructura existente por otra. El artículo 7 del acuerdo provisional a que se llegó en noviembre recogía los términos del acuerdo suscrito entre el personal docente y las autoridades de educación locales sobre la nueva estructura para negociar la remuneración y las condiciones de servicio. Según el NUT, el Gobierno de la nación debía participar en el sistema de financiación de las administraciones locales, reconociéndose a los representantes gubernamentales la participación en la estructura negociadora de acuerdo con lo dispuesto por la ley de 1965. El NUT añadía que el Gobierno había asistido en calidad de observador a las negociaciones que se habían celebrado.
8. 49. Según el NUT, poco antes de iniciarse la ronda final de negociaciones en la que se llegó al acuerdo provisional, el Secretario de Estado para la Educación y Ciencia amenazó con tomar las medidas legales necesarias para imponer una resolución que pusiese fin al conflicto. Dicha intención fue reafirmada durante la ronda final de negociaciones por el Secretario de Estado, que insistió en que cualquier acuerdo que se alcanzase debería satisfacer las demandas del Gobierno. Al final, no obstante, se alcanzó un acuerdo provisional.
9. 50. El NUT añade que el Gobierno presentó, el 28 de noviembre de 1986, un proyecto de ley ante la Cámara de los Comunes para que se derogase la ley de 1965 y se sustituyera por una serie de medidas que facultasen al Secretario de Estado para dictar una resolución sobre el reciente conflicto e imponer una estructura y niveles de remuneración, así como condiciones de servicio, al personal docente de Inglaterra y el País de Gales sin que se requiriese negociación alguna ni el acuerdo de los maestros o sus representantes.
10. 51. En una posterior comunicación de 13 de marzo de 1987, el NUT señala que el proyecto de ley sobre remuneración y condiciones de empleo del personal docente se había adoptado finalmente y que a su paso por el Parlamento sólo se efectuaron ligeras enmiendas, siendo sus principales consecuencias las mismas que se preveían en el proyecto de ley en su forma original. El NUT añadía que el Secretario de Estado había publicado asimismo un proyecto de orden conforme al artículo 3 de la ley, por el que trataba de imponer de forma unilateral unas nuevas estructuras salariales y escalas salariales para los maestros de enseñanza primaria y secundaria en Inglaterra y el País de Gales, así como nuevas condiciones de empleo. El proyecto de orden fue publicado el 2 de marzo de 1987 y el Secretario de Estado sólo autorizó su consulta hasta el 23 de marzo de 1987, tal como se requiere en virtud del artículo 3(7) de la ley. El NUT señala que, junto con otras organizaciones del personal docente, se dirigió por escrito al Secretario de Estado para que se restableciesen plenos derechos de negociación con el fin de que ésta pudiera celebrarse con anterioridad a la fecha de resolución de los niveles de remuneración, en abril de 1988. Según añade, se habían convocado ya huelgas en protesta por la supresión de los derechos de negociación y la imposición de las condiciones de empleo.
11. 52. El NUT declara que los términos de la orden, por lo que se refiere a la remuneración del personal docente, se hallaban completamente en desacuerdo con el convenio colectivo suscrito en noviembre de 1986. Las condiciones de empleo de la orden propuesta diferían también sustancialmente del convenio suscrito en 1986. El NUT precisaba ciertos detalles sobre el desacuerdo que, a juicio suyo, había entre el proyecto de orden y el convenio previamente negociado.
12. 53. La Asociación de Autoridades Metropolitanas (AMA) señala, en una comunicación de 11 de diciembre de 1986, que representa a un total de 56 autoridades de educación locales en Inglaterra y es una asociación de empleadores. En cuanto al proyecto de ley sobre remuneración y condiciones del personal docente presentado ante el Parlamento por el Gobierno del Reino Unido, la AMA señala que en el caso de aplicarse el mismo desaparecerían las actuales medidas por las que los maestros y sus empleadores, las autoridades de educación locales, negociaban voluntariamente las condiciones de empleo del personal docente en virtud de una serie de mecanismos establecidos, unos de carácter legal y otros de mutuo acuerdo. La AMA añadía que los derechos del personal docente y sus empleadores se verían, en caso de aprobarse el proyecto de ley, muy reducidos y que, en el futuro, éstos sólo tendrían una oportunidad razonable de presentar pruebas y aclaraciones ante un consejo asesor, siendo sólo consultados por el Secretario de Estado sobre los informes que le elevase el comité. A juicio de la AMA, dicha legislación era abiertamente contraria a las obligaciones contraídas por el Gobierno según los convenios del trabajo internacionales.
13. 54. El Congreso de Sindicatos Británicos (TUC), en una comunicación de 20 de enero de 1987, amparado en la autoridad que le confieren el Sindicato Nacional de Personal Docente y la Asociación Nacional de Maestros de Escuela/Sindicato de Maestras, alega que las disposiciones contempladas en el proyecto de ley sobre remuneración y condiciones del personal docente eran contrarias a los compromisos internacionales suscritos por el Gobierno del Reino Unido y amenaza con ejercer el derecho a negociar colectivamente. Por medio de la legislación propuesta, el Gobierno trataba de prescindir de los mecanismos existentes para negociar todo lo relativo a la remuneración del personal docente al atribuir al Secretario de Estado la facultad de imponer unilateralmente sus decisiones en materia de remuneración y otras condiciones de servicio. Según añadía el TUC, esta acción sólo podía agravar aún más la situación que atravesaban las relaciones laborales y quebrar la moral del personal docente. De acuerdo con el proyecto de ley, el Gobierno podría adoptar distintos niveles de remuneración para el personal docente de las distintas áreas de Inglaterra y el País de Gales. Tales medidas serían de todo punto incompatibles con la negociación voluntaria. El TUC adjuntaba una copia de las propuestas que había hecho al Secretario de Estado para que participase en un consejo mixto nacional que, a juicio del sindicato, debería crearse para determinar tanto las cuestiones relativas a la remuneración como las condiciones de servicio.
14. 55. La Asociación de Consejos de los Condados (ACC) señala, en su comunicación de 29 de abril de 1987, que representaba los intereses de un total de 46 consejos de condados en Inglaterra y el País de Gales y que era la entidad empleadora de todo el personal docente que trabajaba en el sistema de educación de los condados de Inglaterra y el País de Gales. La ACC se lamentaba de que la ley sobre la remuneración y condiciones del personal docente de 1987, que entró en vigor el 2 de marzo de 1987, pusiera fin a los mecanismos existentes para la negociación conjunta de la remuneración entre el personal docente y sus empleadores. La ACC señalaba asimismo los diversos aspectos de la ley que, a su juicio, eran incompatibles con los convenios de la OIT vigentes en la materia.

B. Respuesta del Gobierno

1. 56. En la respuesta remitida a la OIT el 23 de octubre de 1987, el Gobierno del Reino Unido explica que la ley sobre remuneración y condiciones del personal docente de 1987 se aplica a los maestros de las escuelas de Inglaterra y el País de Gales. Los maestros están empleados bien por las entidades locales o por los directores de las escuelas (por lo general, escuelas pertenecientes a la Iglesia), si bien en ambos casos están retribuidas por las entidades locales. El Gobierno central aporta alrededor de un 47 por ciento de los fondos de las entidades locales por medio de subvenciones. El Secretario de Estado para la Educación y Ciencia tiene, en virtud de la ley de educación de 1944, el deber de promover la educación de los habitantes de Inglaterra y el País de Gales y de fomentar el desarrollo progresivo de las instituciones dedicadas a tal fin, a la vez que asegurar la ejecución eficaz de la política nacional para prestar unos servicios educativos diversificados y globales en las distintas esferas de su competencia. Los sistemas de administración educativa independientes y las estructuras escolares vigentes en Escocia e Irlanda del Norte, al igual que los mecanismos de negociación vigentes en Escocia e Irlanda del Norte, han seguido manteniendo su validez. El personal docente de Inglaterra y el País de Gales se halla representado por seis grandes sindicatos y varios más pequeños, los cuales, dados los fines y objetivos distintos que persiguen, compiten entre sí para captar el mayor número posible de profesionales de la enseñanza, mientras que en Escocia un solo sindicato representa a más del 8O por ciento del personal docente.
2. 57. Los mecanismos de negociación legales que regían hasta ahora para determinar la remuneración de los maestros fueron establecidos por la ley sobre la remuneración del personal docente de 1965. En virtud de la misma, el Secretario de Estado para la Educación y Ciencia debía crear uno o más comités (conocidos por el nombre de comités Burnham), en los que se hallaban representados la dirección y el personal docente, para examinar todo lo relativo a la remuneración cuando lo estimasen oportuno o el Secretario de Estado les encargase de hacerlo. Cuando el comité hacía una recomendación, el Secretario de Estado debía dar curso legal a la misma, aun si la estimaba inaceptable. Una vez promulgados los niveles de remuneración revisados y publicada la orden, tenían carácter coercitivo para las autoridades de educación locales. En general, el Secretario de Estado no podía modificar las recomendaciones formuladas por el comité ni dictar una orden a falta de las mismas.
3. 58. Cuando no se lograba alcanzar un acuerdo, el Secretario de Estado tenía que tomar medidas para proceder al arbitraje tras consultar a los distintos organismos representados en el comité. A tenor de la ley de 1965, el Secretario de Estado debía dar curso legal a cualquier fallo arbitral como si fuesen recomendaciones del comité Burnham, a menos que ambas cámaras del Parlamento estimasen que la situación económica del país impedía que se aplicasen las recomendaciones de los mediadores, en cuyo caso el Secretario de Estado debía determinar, tras consultar con el comité Burnham pertinente, quí cambios, en caso de haberlos, debían introducirse en la remuneración del personal docente y dictar una orden en consecuencia.
4. 59. En la práctica, ni las entidades locales ni los maestros podían ignorar las opiniones del Secretario de Estado, en especial por lo que respecta a las implicaciones financieras, pues el Gobierno era el responsable de la planificación del gasto público en general y sufragaba directamente casi la mitad de los salarios percibidos por los maestros por medio de subvenciones concedidas a las entidades locales. Así pues, dentro del grupo de gestión económica del comité Burnham, rigió entre 1965 y julio de 1985 un acuerdo voluntario en virtud del cual no podía hacerse ninguna oferta de remuneración a la que se opusiese el Secretario de Estado alegando el costo total que la misma entrañaba. La votación en el seno del comité Burnham observaba ciertos mecanismos, en virtud de los cuales cualquier oferta de remuneración al personal docente a la que se opusiese el Secretario de Estado tenía todas las probabilidades de ser rechazada por el grupo de gestión económica.
5. 60. El comité Burnham negociaba sólo sobre aquellas cuestiones que hacían referencia a la remuneración. Otras condiciones de servicio eran negociadas directamente entre los empleadores y el personal docente en otro comité de carácter no reglamentario.
6. 61. El Gobierno facilita una información detallada sobre las negociaciones en materia de remuneración que se celebraron en 1985 y 1986 y explica las principales dificultades que hubieron de salvarse para llegar a un acuerdo mediante el recurso a los mecanismos vigentes. Con estas dificultades como telón de fondo, el 28 de noviembre de 1986, el Secretario de Estado para la Educación y Ciencia presentó un proyecto de ley ante el Parlamento con el fin de poder aplicar sus propias propuestas en materia de estructura salarial revisada y nuevas obligaciones contractuales, siempre que las mismas fueran aceptadas por el Parlamento. En el proyecto de ley se suprimía asimismo el comité Burnham y se disponía la creación de un comité asesor provisional par que elevase recomendaciones al Secretario de Estado en materia de remuneración y otras condiciones de empleo del personal docente. El Secretario de Estado, empero, no cerraba la puerta a una solución negociada y señalaba que estaba dispuesto a reunirse con las autoridades locales y los sindicatos para debatir la situación.
7. 62. Ahora bien, prosigue el Gobierno, toda esperanza de llegar a una solución negociada desapareció al no ratificar el acuerdo dos de los cuatro sindicatos que lo firmaron el 21 de noviembre de 1986, tras consultar a sus afiliados. Así pues, el acuerdo condicional suscrito entre las autoridades locales y los sindicatos contaba con el apoyo de sólo dos de los seis sindicatos.
8. 63. El Gobierno señala que el proyecto de ley, tras superar las distintas instancias parlamentarias, entró en vigor el 2 de marzo de 1987, anunciando seguidamente el Secretario de Estado que pensaba hacer uso de las nuevas facultades que se le conferían para dictar una resolución y proponer nuevas condiciones de empleo. La principal medida al respecto consistía en aumentar los sueldos del personal docente en un 8,2 por ciento de media, a partir del 1. de enero de 1987, con un incremento adicional del 8,2 por ciento a partir del 1. de octubre del mismo año. Además, en la resolución se preveía la introducción de incentivos durante un período de tres años a partir de octubre de 1987. Por lo que se refiere a otras condiciones de empleo, el Secretario de Estado enunciaba una serie de obligaciones, especificaba las horas lectivas e imponía la obligación de cubrir las ausencias de los compañeros hasta un máximo de tres días, medidas todas ellas que se recogerían en el contrato de trabajo.
9. 64. El Secretario de Estado publicó un proyecto de orden en marzo en el que se recogía la primera fase del aumento salarial y las nuevas obligaciones contractuales acordadas tras las consultas celebradas con los sindicatos y las asociaciones municipales tal como se requería en la ley. En las consultas participaron cuatro de los seis sindicatos, junto con representantes de las asociaciones municipales y las iglesias, y como resultado de las mismas se introdujeron 34 enmiendas en el proyecto de orden, que finalmente entró en vigor el 30 de abril de 1987. El 5 de mayo de ese mismo año la orden se debatió en la Cámara de los Comunes, no prosperando una moción presentada para derogar la misma.
10. 65. El Gobierno explica que los dos sindicatos mayores, el NUT y la NAS/UWT, siguieron convocando huelgas, si bien ahora el fundamento de las mismas era la supresión de los mecanismos negociadores. Hasta el 10 de junio de 1987 siguió convocándose una serie de huelgas de media jornada de duración en determinadas zonas del país, tras lo que el NUT suspendió sus acciones, si bien la NAS/UWT convocó varias huelgas en 36 municipios en las dos últimas semanas del trimestre de verano.
11. 66. El 26 de junio de 1987, el Secretario de Estado publicó un segundo proyecto de orden y un proyecto de documento para sustituir al documento Burnham en el que se recogía todo lo relativo a la remuneración del personal docente bajo el antiguo sistema. Tras efectuar nuevas consultas, se hicieron en total unos doscientos cambios al proyecto de documento y, el 6 de agosto de 1987, se publicó un documento definitivo. En esta ocasión participaron en las consultas todos los principales sindicatos del personal docente. El 6 de agosto se dictó asimismo una orden para aplicar las medidas recogidas en el documento, la cual entró en vigor el 1. de octubre de 1987.
12. 67. El 22 de julio de 1987, el Gobierno dio a conocer los miembros integrantes del Comité asesor provisional sobre remuneración y condiciones del personal docente escolar. El cargo de presidente recayó en el vicecanciller del Instituto de Tecnología Cranfield, y entre sus miembros se encontraban dos antiguos maestros, así como el recientemente jubilado secretario general adjunto del TUC. A juicio del Gobierno, con tales nombramientos quedaba satisfecho el compromiso contraído por el Gobierno de nombrar un comité integrado por personas de carácter independiente.
13. 68. El Gobierno arguye que las dificultades que se encontraron en 1985 y 1986 fueron la demostración final del fracaso de unos mecanismos que estaban ya desacreditados. Estaba claro que en adelante los mecanismos Burnham no valían para alcanzar soluciones negociadas que fuesen aceptables para todas las partes interesadas: maestros, autoridades municipales y Gobierno.
14. 69. El acuerdo condicional que finalmente se suscribió entre los representantes municipales y cuatro de los seis sindicatos (si bien, al final sólo fue ratificado por dos) no alcanzó los objetivos que el Gobierno se proponía en una serie de cuestiones fundamentales. En particular, en la estructura salarial propuesta, apenas se contemplaba la atribución de primas a factores como la aptitud profesional, los conocimientos y la responsabilidad. Asimismo, se reducían los diferenciales de remuneración existentes y el valor de las primas, en concepto de responsabilidad, era demasiado pequeño respecto del valor máximo de la escala salarial de los maestros de entrada. En suma, el acuerdo condicional a que finalmente se llegó tras seis meses de arduas negociaciones, incluida la asistencia del Servicio Asesor de Arbitraje y Conciliación, no tomó suficientemente en cuenta la necesidad de contar con un cuerpo docente más calificado y promover la calidad de la educación, ni la contribución del Gobierno para sufragar la remuneración de los maestros. Tampoco satisfacía las demandas de la mayoría de los sindicatos del personal docente, incluidos los de los directores, responsables de la administración de los establecimientos escolares.
15. 70. Los mecanismos Burnham tenían varios defectos importantes. Uno de ellos era la restricción de las negociaciones tan sólo al tema de la remuneración, quedando la discusión de otras condiciones en manos de un organismo voluntario. Era, pues, imposible considerar la remuneración y otras condiciones de empleo dentro de un mismo organismo, algo prácticamente excepcional en todo el ámbito de las negociaciones del servicio público. Además, el Gobierno no ejercía ninguna influencia en materia de remuneración por lo que se refiere a las condiciones del personal docente, pues no se hallaba representado en el organismo voluntario y desde julio de 1985 el Secretario de Estado apenas influía en la determinación de la remuneración. A juicio del Gobierno, esta situación no era coherente con las responsabilidades legales del Secretario de Estado en materia de educación escolar; además, tampoco estimaba justo que el contribuyente y el Gobierno no jugaran un papel al respecto si bien debían sufragar la mitad de los gastos.
16. 71. Las mismas autoridades locales habían reconocido que los mecanismos Burnham eran estructuralmente deficientes, por lo que habían pedido su sustitución. El secretario del Consejo asesor sobre condiciones y servicios municipales había escrito, en febrero de 1986, al Secretario de Estado para la Educación, exponiéndole una serie de críticas sobre los mecanismos Burnham. Algunos sindicatos del personal docente habían reconocido públicamente también que las medidas Burnham no eran satisfactorias. El incumplimiento generalizado de dichas medidas y la necesidad de su sustitución eran igualmente reconocidos por organismos como la Comisión de Intervención Independiente que, en un informe, demostraba que la labor del comité Burnham había sido menos satisfactoria que la desarrollada por otros organismos de negociación municipales y reclamaba la sustitución del comité y el organismo voluntario por otra estructura.
17. 72. Además de los defectos estructurales señalados, las partes no habían conseguido negociar en los últimos años ningún acuerdo sobre remuneración mediante el recurso a dichos mecanismos; según el Gobierno, la principal razón de que no lo lograran era la división existente entre los representantes de los sindicatos del personal docente y los representantes de las autoridades municipales. La representación del profesorado en el grupo de trabajo del personal docente del Comité Burnham se hallaba fragmentada entre seis sindicatos. Con anterioridad a 1985 el Sindicato Nacional del Personal Docente se sirvió de su voto mayoritario para imponer sus puntos de vista a expensas de los otros sindicatos, pero al perder la mayoría se hizo muy difícil para los sindicatos representados la posibilidad de llegar a un acuerdo que fuese aceptable para la mayoría, de ahí que incluso el acuerdo suscrito en noviembre de 1986 por las entidades locales y los representantes de cuatro de los seis sindicatos fuese al final ratificado sólo por dos de éstos. A juicio del Gobierno, el enfrentamiento entre los sindicatos restringía mucho las posibilidades de alcanzar un consenso en materia de requisitos de remuneración y condiciones de servicio que se juzgaban necesarios. Las divisiones políticas existentes entre los representantes municipales dificultaban asimismo la posibilidad de alcanzar un acuerdo entre las partes.
18. 73. El Gobierno creía, al igual que la mayoría de los sindicatos y autoridades locales, que no era posible limitarse a reformar los mecanismos de negociación Burnham. Las negociaciones mantenidas durante los seis meses anteriores mostraron que las deficiencias inherentes a los mecanismos Burnham, su limitación al campo de las negociaciones en materia de remuneración y las divisiones insalvables existentes entre los sindicatos, hacían necesario su sustitución. A juicio del Gobierno no le quedaba más alternativa que legislar con el fin de adoptar nuevas medidas provisionales para determinar la remuneración y condiciones del personal docente. Los nuevos mecanismos negociadores de carácter voluntario que se propusieron, provisionalmente aceptados por las autoridades locales y los sindicatos, tropezaron con una serie de inconvenientes que el Gobierno estimó harían imposible cualquier intento de alcanzar una solución aceptable para todas las partes. En particular, dichos mecanismos excluían toda posibilidad de que el Gobierno pudiera desempeñar un papel activo, si bien financiaba casi la mitad de los gastos municipales, incluidos los salarios del personal docente. No había garantías de que las nuevas medidas de carácter voluntario propuestas fuesen aceptables para la mayoría de los maestros, y tampoco había motivos para creer que las diferencias y divisiones existentes entre los representantes del profesorado se conciliarían mejor en un marco voluntario que a travís de la legalidad de los mecanismos Burnham.
19. 74. Según el Gobierno, debían introducirse sin demora cambios radicales. En la ley de 1987 se preveía la creación temporal de un comité asesor reglamentario, en cuyo caso se derogaría la ley de remuneración del personal docente de 1965 y desaparecerían los comités Burnham. La remuneración del personal docente seguiría determinándose y abonándose por las autoridades de educación locales, de acuerdo con las escalas salariales y otras disposiciones en vigor antes de la aprobación de la ley, hasta su sustitución por las disposiciones recogidas en la nueva ley en el caso de los maestros de escuela o convenidas entre los profesores y sus empleadores en el de los maestros en educación avanzada. El Gobierno señala que la ley perderá su vigencia en 1990, a menos que la misma se prorrogue por una resolución afirmativa de ambas cámaras del Parlamento.
20. 75. La ley hace recaer sobre el Secretario de Estado para la Educación y Ciencia, la obligación de nombrar un comité asesor provisional sobre remuneración y condiciones de los maestros de escuela que sustituya a los mecanismos hasta entonces vigentes. El comité tendrá entre cinco y nueve miembros, incluido el presidente. El comité deberá efectuar consultas antes de informar sobre cualesquiera cuestiones relacionadas con la remuneración y otras condiciones de empleo de los maestros de escuela que le remita el Secretario de Estado, y sus informes deberán publicarse. Prevía consulta a las partes interesadas, el Secretario de Estado puede aplicar las recomendaciones. La orden del Secretario de Estado debe ser votada por ambas cámaras del Parlamento, recayendo sobre las autoridades locales la obligación legal de remunerar al profesorado de acuerdo con las escalas y demás disposiciones recogidas en la orden. Cualesquiera disposiciones sobre otras condiciones de empleo deberán observarse en cuanto se recojan en los contratos. Según el Gobierno hasta el 1. de octubre de 1987, el Secretario de Estado para la Educación y Ciencia podía dictar órdenes sin necesidad de que mediase un informe del comité asesor provisional, siempre que se emitiese una resolución negativa por ambas cámaras del Parlamento tras consultar a las partes interesadas.
21. 76. Después del 1. de octubre de 1987, el Secretario de Estado podrá remitir las cuestiones relativas a la remuneración y condiciones de empleo del personal docente al comité asesor provisional. El Secretario de Estado podrá dar orientaciones sobre las cuestiones objeto de examen por parte del comité, pudiendo incluirse entre las mismas el estudio de la financiación y otros problemas de interés para las deliberaciones del comité. A instancias del Secretario de Estado, el comité asesor provisional escuchará a todas las partes interesadas, y las entidades locales, los sindicatos, las iglesias y el personal docente podrán exponer sus pruebas y aclaraciones respecto de todas las cuestiones objeto de consideración. El Secretario de Estado es libre de aceptar, modificar o rechazar las recomendaciones que le haga el comité. Ahora bien, antes de tomar una decisión, el Secretario de Estado debe consultar a los sindicatos y autoridades locales para conocer sus puntos de vista. Tras efectuar dichas consultas, el Secretario de Estado tiene la facultad legal de aplicar sus decisiones, siempre que medie la aprobación de ambas cámaras del Parlamento.
22. 77. Tal como se ha señalado anteriormente, en el período que va hasta el 1. de octubre de 1987 el Secretario de Estado tenía la facultad de modificar la remuneración y condiciones de empleo sin necesidad de requerir el asesoramiento del comité asesor provisional, siempre que mediase una resolución negativa de ambas cámaras del Parlamento. Durante dicho período, el Secretario de Estado dictó dos órdenes. A todo lo largo del proceso de consulta de la primera orden participaron cuatro de los seis sindicatos consultados, así como representantes de asociaciones municipales e iglesias. El resultado de tales consultas fue la introdución de treinta y cuatro cambios en el proyecto de orden. Por lo que se refiere a las consultas efectuadas con ocasión de la segunda orden, participaron los seis sindicatos existentes y se introdujeron unos doscientos cambios en el proyecto de documento.
23. 78. El Gobierno ha resaltado en repetidas ocasiones la naturaleza temporal del comité asesor provisional.
24. 79. Por último, el Gobierno estima que si se considera que el Convenio núm. 98 es aplicable en tal caso no cabe hablar tampoco de una violación del artículo 4. Como los antiguos procedimientos han fracasado y las huelgas prolongadas han provocado una quiebra en el sistema de educación, el Gobierno se ha visto forzado a adoptar nuevas medidas. Así pues, según el Gobierno, las circunstancias justificaban la adopción de medidas excepcionales durante un período razonable, de conformidad con los principios del Comité en la materia.

C. Conclusiones del Comité

1. 80. El Comité observa que todas las quejas del presente caso tienen que ver con la presunta infracción de diversas normas y principios recogidos en los Convenios núms. 98 y 151, ambos ratificados por el Reino Unido. Los alegatos se refieren a la infracción de uno de los dos Convenios o de ambos.
2. 81. El Comité examinará el presente caso a la luz, sobre todo, de los derechos y obligaciones enunciados en los convenios internacionales del trabajo y otros instrumentos que se han adoptado en esta esfera, así como de los principios enunciados por los órganos de control de la OIT en la materia. Tal como indicó en su reunión de febrero de 1988, el Comité toma sobre todo en consideración los comentarios formulados en su reunión de marzo de .
3. 82. La única categoría de trabajadores en cuestión en el presente caso es la formada por los profesores empleados por las autoridades locales en Inglaterra y el País de Gales. A juicio del Comité, dichos trabajadores no son funcionarios públicos dependientes de la administración del Estado, por lo que entran en el campo de aplicación del Convenio núm. 98 y, en particular, de su artículo 4 en el que se dispone que "deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo". El Gobierno, en sus comunicaciones, acepta dicho punto de vista.
4. 83. El Convenio núm. 151, fue adoptado por la Conferencia Internacional del Trabajo para garantizar la protección del derecho de organización de los empleados públicos en general, definidos como "todas las personas empleadas por la administración pública", comprendidas las categorías (a excepción de la policía y las fuerzas armadas) que se hallaban excluidas del campo de aplicación del Convenio núm. 98 (artículo 6). A juicio del Comité, está claro que el Convenio núm. 151, y en particular su artículo 7, según el cual "deberán adoptarse, de ser necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo, de cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones", es aplicable a la categoría de trabajadores de que se trata en el caso presente, algo que el Gobierno del Reino Unido tampoco impugna en sus comunicaciones.
5. 84. El Comité observa que, en su respuesta, el Gobierno estima que el asunto es competencia del Convenio núm. 151. Considera, en efecto, que las disposiciones específicas del Convenio núm. 151 han sobrepasado a las del Convenio núm. 98. En opinión del Gobierno, el artículo 4 del Convenio núm. 98 es más adecuado para describir los mecanismos de negociación voluntaria en el sector privado, mientras que el artículo 7 del Convenio núm. 151 se ajusta más a la descripción de los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en el sector público. Al referirse al párrafo 1 del artículo 1 del Convenio núm. 151, según el cual el presente Convenio se aplica a las personas empleadas por la administración pública "en la medida en que no le sean aplicables disposiciones más favorables de otros convenios internacionales del trabajo", el Gobierno estima que el artículo 7 del Convenio núm. 151 no es menos favorable que el Convenio núm. 98.
6. 85. El Comité estima, por su parte, que el párrafo 1 del artículo 1 del Convenio núm. 151 implica que los derechos garantizados en el Convenio núm. 98 no pueden denegarse o limitarse por una simple referencia al Convenio núm. 151. En el caso de un país como el Reino Unido que ha ratificado ambos Convenios y de un sector de actividad como la enseñanza pública en que ambos Convenios son aplicables conviene, pues, determinar si el artículo 4 del Convenio núm. 98 contiene disposiciones más favorables a los trabajadores que el artículo 7 del Convenio núm. 151. ofrece disposiciones más favorables, pues incluye la noción del recurso voluntario a la negociación y la autonomía de las partes en ella. Debería entonces aplicarse de preferencia dicho artículo con respecto al artículo 7, que incita a los poderes públicos a estimular y fomentar la negociación colectiva ya por procedimientos que permitan dicha negociación ya por cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de sus condiciones de empleo. Por tanto, la cuestión que se plantea en el presente caso al Comité es examinar si los nuevos procedimientos enunciados en la ley de 1987 sobre las remuneraciones y condiciones de empleo del personal docente son compatibles o no con el artículo 4 del Convenio núm. 98.
7. 86. A este respecto, el Comité observa que según lo dispuesto por la nueva ley, compete al Secretario de Estado constituir una comisión consultiva interina integrada por cinco a nueve miembros, comprendido el Presidente. Compete asimismo a dicha comisión, cuando es convocada por el Secretario de Estado, consultar a todas las partes interesadas o recabar pruebas suministradas por las mismas antes de formular sus propias recomendaciones independientes. El Secretario de Estado es libre de aceptar, modificar o rechazar la opinión que le eleva la Comisión. No obstante, y de conformidad con la ley, debe consultar a los sindicatos y las autoridades locales para conocer sus puntos de vista antes de decidir si aceptará o no las recomendaciones formuladas por la Comisión.
8. 87. Si bien nota que las partes interesadas, y en particular las organizaciones de personal docente, son consultadas en dos ocasiones (por la comisión consultiva y por el Secretario de Estado), el Comité se ve obligado a señalar empero que el Secretario de Estado es libre al emitir su decisión final y que, por tanto, el sistema no puede considerarse como un procedimiento de negociación voluntaria por medio de convenios colectivos, tal como prescribe el artículo 4 del Convenio núm. 98. El Comité observa por otro lado que la nueva legislación expira el 31 de marzo de 1990, si bien podrá renovarse de año en año por simple orden del Secretario de Estado, por lo que podría extenderse más allá de un período que pudiera calificarse de razonable. En tales condiciones, el Comité no puede por menos de concluir, al igual que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, que la legislación no es conforme con el Convenio núm. 98.
9. 88. Por último, el Comité observa que, a travís de sus alegatos, el Gobierno ha subrayado la naturaleza temporal del comité asesor provisional y su intención de crear mecanismos permanentes tras las consultas efectuadas con todas las partes interesadas. Con el fin de que sirva de base para dichas consultas, el Gobierno ha publicado un documento consultivo en el que se recogen una serie de propuestas para medidas nuevas y permanentes en materia de determinación de la remuneración y condiciones de trabajo del personal docente, pidiendo que se responda a dicho documento consultivo antes del 29 de enero de 1988. Al Comité no se le ha pedido que examine las propuestas recogidas en dicho documento consultivo. Sólo le cabe expresar la confianza en que las consultas en curso y las discusiones sobre un sistema permanente permitirán al Gobierno introducir las modificaciones legislativas necesarias para garantizar la aplicación del aspecto fundamental del Convenio núm. 98, que es el principio de la negociación voluntaria de los contratos colectivos de trabajo. La Comisión solicita al Gobierno se sirva mantenerla informada de cualquier acontecimiento que se produzca en este sentido.