Definitive Report - Report No 265, June 1989

Case No 1431 (Indonesia) - Complaint date: 15-DEC-87 - Closed

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INTRODUCTION
A. Examen antérieur du cas
C. Conclusions du comité
Recommandation du comité

104. Le comité a déjà examiné le présent cas et a soumis des
- conclusions
- intérimaires au Conseil d'administration qui les a approuvées à
sa 241e
- session, novembre 1988. (Voir 259e rapport, paragr. 679-708.)
- Le gouvernement
- a envoyé de nouvelles observations sur le cas dans une
- communication en date
du 16 février 1989.
105. L'Indonésie n'a pas ratifié la convention (no 87) sur la
- liberté
- syndicale et la protection du droit syndical, 1948; en revanche,
- elle a
- ratifié la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de
- négociation
- collective, 1949.

A. Examen antérieur du cas

106. A sa réunion de novembre 1988, le comité avait noté
que le présent cas
avait pour objet une allégation générale de restriction des
droits syndicaux
en Indonésie, émanant de la Confédération internationale des
syndicats libres
(CISL) et fondée sur une critique précise des éléments
suivants de la
législation sur les relations professionnelles: 1) le déni du droit
de
constituer des syndicats opposé à tous les fonctionnaires,
enseignants et
personnels d'entreprises appartenant à l'Etat ou contrôlées par
celui-ci; 2)
l'insuffisance de la protection contre la discrimination et
l'ingérence
antisyndicales contraires aux articles 1 et 2 de la convention
no 98; 3) les
restrictions à la négociation collective contraires à l'article 4 de
la
convention no 98; 4) les restrictions à l'exercice du droit de
grève.
107. Pour ce qui est de la première allégation qui concerne
spécifiquement
les fonctionnaires, le comité avait pris note de la réponse du
gouvernement
selon laquelle, puisque les conditions d'emploi des salariés du
secteur public
sont fixées par une législation spéciale, la conclusion de
conventions
collectives dans le cadre du mandat des syndicats n'a pas lieu
d'intervenir,
ainsi que du fait que le gouvernement a fait état de la seule
association de
fonctionnaires, la KORPRI, et du rôle de négociation qu'elle
joue entre les
fonctionnaires et leur employeur, l'Etat. Tout en notant
l'affirmation
générale du gouvernement selon laquelle les principes de la
liberté syndicale
sont inscrits dans la législation indonésienne, le comité avait
regretté que
celui-ci n'eût pas fourni de renseignements détaillés sur la
KORPRI, et en
particulier sur le rôle influent que les autorités y joueraient,
comme en
témoigne la désignation du ministre des Affaires intérieures aux
fonctions de
président du conseil central de la KORPRI.
108. En ce qui concerne le déni du droit de s'organiser en
syndicats dont il
était allégué que les salariés des sociétés appartenant à l'Etat
ou contrôlées
par lui avaient été victimes, le comité avait une fois de plus
noté
l'affirmation générale du gouvernement selon laquelle la liberté
d'association
existe, mais il avait aussi noté l'impossibilité dans laquelle
semblaient se
trouver toutes les associations constituées de poursuivre des
objectifs
syndicaux.
109. En ce qui concerne les articles 1 et 2 de la convention
no 98, le
comité avait noté que la Commission d'experts pour
l'application des
conventions et recommandations demandait, depuis des
années, au gouvernement
de renforcer les dispositions législatives visant la discrimination
antisyndicale, de façon à protéger les travailleurs lors du
recrutement et en
cours d'emploi contre des actes préjudiciables des employeurs
et contre
l'ingérence des organisations d'employeurs dans la création
d'organisations de
travailleurs. Tout en notant la réfutation générale de ces
lacunes par le
gouvernement, et la référence faite par celui-ci à la philosophie
du Pancasila
qui sous-tend les relations professionnelles, le comité avait
réitéré la
demande de la commission d'experts tendant à ce que des
dispositions plus
précises soient adoptées en vue d'assurer la pleine
observation des articles 1
et 2 de la convention no 98.
110. Pour ce qui est des restrictions dont il était allégué
qu'elles étaient
apportées à la négociation collective, le comité avait noté que
le
gouvernement avait fourni certaines statistiques relatives aux
conventions
collectives du travail et aux règlements d'entreprise.
Néanmoins, il avait
observé que - bien que la KORPRI puisse en principe
participer à des
négociations - le gouvernement avait clairement déclaré que
des conventions
collectives n'avaient pas lieu d'être dans le secteur public. Le
comité avait
rappelé qu'aux termes de l'article 6 de la convention no 98
seuls les
fonctionnaires publics commis à l'administration de l'Etat ne
sont pas visés
par les dispositions de la convention.
111. Enfin, pour ce qui est des allégations concernant les
restrictions au
droit de grève, le comité avait noté avec préoccupation la très
longue liste
de services et d'industries non essentiels énumérés dans la
Décision
présidentielle no 123 de 1963 et dans lesquels la grève est
interdite (y
compris des organismes administrés par l'Etat tels que des
hôtels
touristiques, des grands magasins et le parc de loisirs d'Ancol).
Tout en
notant l'affirmation du gouvernement qui avait déclaré que
l'interruption de
ces services pourrait porter préjudice à la vie des personnes et
que la grève
ne devrait être utilisée qu'en dernier recours, le comité avait
rappelé le
principe selon lequel la grève ne peut être restreinte, voire
interdite, que
dans les services essentiels au sens strict du terme,
c'est-à-dire les
services dont l'interruption mettrait en danger, dans l'ensemble
ou une partie
de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne.
112. Sur ce même point, le comité avait noté que le
gouvernement n'avait
formulé aucun commentaire précis sur l'allégation de la CISL
selon laquelle la
loi no 22 de 1957 sur le règlement des différends du travail
établit un
système d'arbitrage obligatoire qui rend la grève impossible en
pratique,
hormis le fait qu'il avait déclaré que la grève ne devrait être
utilisée qu'en
dernier recours. Le comité avait rappelé sa position en ce qui
concerne les
procédures de conciliation et d'arbitrage qui ne sont pas
convenues par les
deux parties aux différends de travail, à savoir que l'imposition
par voie
législative de l'arbitrage obligatoire à la place du droit de grève
pour
résoudre les conflits du travail ne peut se justifier que dans
certaines
circonstances, et notamment dans les services essentiels au
sens strict du
terme (à savoir les services dont l'interruption pourrait mettre en
danger la
vie, la sécurité ou la santé de la personne, dans l'ensemble ou
une partie de
la population).
113. Sur la base des conclusions du comité résumées
ci-dessus, le Conseil
d'administration avait approuvé les recommandations
intérimaires suivantes:
a) En ce qui concerne l'interdiction du droit de s'organiser en
syndicats
qui, selon les allégations, s'appliquerait aux fonctionnaires et à
tous les
agents publics travaillant dans les entreprises appartenant à
l'Etat ou
contrôlées par lui ainsi qu'aux enseignants, le comité rappelle
que tous les
travailleurs, sans distinction d'aucune sorte, devraient jouir du
droit de
constituer des organisations pour promouvoir et défendre leurs
intérêts.
b) Le comité prie le gouvernement de fournir de plus amples
informations au
sujet des activités de la KORPRI (l'association des
fonctionnaires), de la
PGRI (l'association des enseignants) et de toute autre
association créée pour
les agents publics et parapublics afin de protéger leurs intérêts,
par exemple
dans les domaines de la négociation collective ou des
procédures de
réclamation.
c) Le comité prie le gouvernement de revoir la situation de
monopole légal
qui fait de la KORPRI la seule association de fonctionnaires,
de façon à
permettre aux fonctionnaires de s'affilier aux organisations de
leur choix.
d) Le comité réitère les observations de la Commission
d'experts pour
l'application des conventions et recommandations au sujet des
lacunes de la
législation en ce qui concerne la pleine application des articles
1 et 2 de la
convention no 98 et à propos des limites mises à la
négociation collective,
qui sont incompatibles avec l'article 4 de ladite convention; il
porte ces
aspects du présent cas à l'attention de la commission
d'experts.
e) Le comité prie le gouvernement de prendre des mesures
en vue de modifier
la décision présidentielle no 123 de 1963 qui contient une liste
trop longue
de services considérés comme essentiels et dans lesquels la
grève est
interdite, mais qui débordent la définition des services
essentiels donnée par
le comité.
f) Le comité prie le gouvernement de fournir des
observations plus
détaillées au sujet de l'allégation selon laquelle la loi no 22 de
1957 sur le
règlement des conflits du travail crée un système d'arbitrage
obligatoire qui
rend en fait la grève impossible.
B. Nouvelles observations du gouvernement
114. Dans une lettre en date du 16 février 1989, le
gouvernement répète que
l'Indonésie respecte pleinement la liberté syndicale et la
négociation
collective des questions de travail, puisque l'une et l'autre sont
entérinées
dans la Constitution et dans d'autres textes législatifs. Il
demande qu'il
soit pleinement tenu compte du fait que l'Indonésie "progresse
actuellement
vers l'instauration du régime le plus approprié" à l'application
de ces
droits, tout particulièrement parce que, l'expérience historique
le montre,
une liberté d'expression qui n'était pas assortie d'une
responsabilité pleine
et entière a débouché sur des problèmes gigantesques ayant
mis en danger
l'intégrité de l'Indonésie en tant qu'Etat.
115. Abordant les recommandations précises faites par le
comité en novembre
1988, le gouvernement explique que, pour ce qui est du droit
des
fonctionnaires ou des agents des entreprises publiques de
s'organiser en
syndicat, il assure pleinement à chaque citoyen le droit
d'organisation, à
savoir d'adhérer ou non à n'importe quelle organisation, y
compris un
syndicat. Malgré cela, toutefois, tout fonctionnaire ou agent
d'une entreprise
publique doit respecter le règlement en vigueur, dont une des
exigences est
d'adhérer à la KORPRI ("Korps Pegawai Republik Indonesia"
ou corps des
fonctionnaires). Le gouvernement déclare que ceux qui ne
désirent pas
s'affilier à la KORPRI doivent renoncer à être fonctionnaires ou
agents d'une
entreprise publique. Le droit de choisir librement d'être membre
d'un service
public ou d'une entreprise d'Etat est un droit fondamental de
l'homme dont
jouit chaque citoyen et qui est hautement apprécié en
Indonésie. Le
gouvernement explique que la KORPRI est un "corps" et ne
saurait être
considérée comme étant une organisation de travailleurs ou un
syndicat, alors
que l'Association des enseignants de la République
d'Indonésie (PGRI) est une
organisation professionnelle qui vise à développer l'éducation,
à accroître le
professionnalisme des enseignants et à mettre au point des
méthodes favorisant
un meilleur développement de l'instruction. D'après le
gouvernement, les
membres de la PGRI peuvent aussi adhérer à la KORPRI, tout
comme les membres
de la KORPRI s'affilier à la PGRI. De même, on trouve des
membres de la
Fédération panindonésienne des travailleurs (SPSI) parmi les
adhérents de la
KORPRI et de la PGRI. Bien que la KORPRI et la PGRI ne
soient pas des
syndicats en tant que tels, ils ont pour principale obligation et
responsabilité de protéger leurs membres, conformément à la
décision no
Kep.50/K-X/PP/84 du conseil central de la KORPRI sur la
structure
organisationnelle et les procédures de fonctionnement. Le
conseil central de
la KORPRI et son secrétariat à tous les niveaux régionaux ont
mis sur pied le
bureau des relations professionnelles qui a pour mission de
donner des
conseils, de renforcer les relations entre salariés et de régler
tout
différend surgissant parmi les membres de la KORPRI dans
toutes les
entreprises publiques appartenant aux gouvernements central
et régionaux. La
KORPRI a aussi créé un bureau d'assistance judiciaire (en se
fondant sur la
décision susmentionnée de 1984) à qui il incombe d'exercer
les efforts et les
activités nécessaires pour assurer aux membres de la KORPRI
l'assistance
judiciaire dont ils ont besoin. De très nombreux différends ont
été réglés de
façon satisfaisante par le Bureau des relations professionnelles
de la KORPRI.
116. Pour ce qui est de la situation particulière des
enseignants, le
gouvernement déclare que la PGRI protège les droits et les
intérêts de ses
membres contre tout traitement injuste de la part de leurs
supérieurs en
recourant au principe de la compréhension mutuelle
(fraternité). Il se sert de
cette méthode parce que la plupart des maîtres, directeurs,
inspecteurs et
fonctionnaires du Département de l'éducation et de la culture
sont membres de
la PGRI. Il y a eu des cas où des directeurs d'écoles
élémentaires et un
membre du conseil de la PGRI à Java-Ouest ont été
rétrogradés par le principal
bureau provincial du Département de l'éducation et de la
culture; ces cas ont
été réglés par la PGRI, les intéressés ayant été réintégrés dans
leur grade et
leur emploi antérieurs. Le bureau d'assistance judiciaire de la
PGRI
intervient toujours dans de tels cas de traitement injuste,
d'inéquité, de
violence, etc.
117. Etant donné que ces deux organisations ne sont pas
des organisations de
travailleurs ni des syndicats, le gouvernement déclare qu'il est
impossible de
négocier ou de conclure des conventions collectives du travail
visant les
membres de la KORPRI et de la PGRI. Les conditions de
travail et de
rémunération des fonctionnaires sont régies par une
réglementation
gouvernementale, et les agents des entreprises publiques sont
assujettis à des
réglementations gouvernementales ou à des décrets
ministériels ou aux textes
législatifs expressément émis pour l'entreprise considérée.
Néanmoins, le
gouvernement fait observer que, lors de la formulation des
règlements
d'entreprise des établissements publics, les représentants de la
KORPRI de
l'établissement considéré interviennent eux aussi dans les
débats. En outre,
il souligne que de nombreux salariés d'entreprises qui
appartiennent
intégralement ou en partie à l'Etat sont membres de syndicats.
Par exemple,
l'accord général sur le travail qui a été signé, d'une part, par
les
plantations de Sumatra et, d'autre part, par la Fédération
panindonésienne des
travailleurs (principal syndicat du secteur privé) dans la
province de
Sumatra-Nord porte sur des questions du travail dans les
plantations
appartenant à l'Etat. En outre, d'après le gouvernement, si un
salarié désire
démissionner de la KORPRI et adhérer à un syndicat, il a le
droit de le faire
dans les entreprises qui appartiennent pleinement ou
partiellement au
gouvernement. Ainsi, les travailleurs de PT. Semen Cibinong
se sont organisés
en syndicat.
118. Pour ce qui est de l'observation faite par la Commission
d'experts pour
l'application des conventions et recommandations, en
particulier concernant
les articles 1 et 2 de la convention no 98, le gouvernement
déclare qu'il
donne effet à ces dispositions sauf pour les fonctionnaires de
l'Etat ou les
agents d'entreprises appartenant à l'Etat qui ont décidé par
eux-mêmes
d'adhérer à la KORPRI. Le gouvernement ajoute qu'il respecte
pleinement
l'article 4 de la convention no 98 et que de nombreux efforts
ont été déployés
pour promouvoir la négociation collective et encourager les
syndicats et les
employeurs à négocier volontairement les conditions de travail
et d'emploi.
Parmi ces efforts, il cite la publication du décret ministériel no
01/MEN/1985
sur les procédures à respecter pour conclure des conventions
collectives du
travail; d'autres efforts ont aussi été faits pour mieux diffuser
des
connaissances et des informations favorisant un recours élargi
aux conventions
collectives du travail au niveau de l'entreprise. En fait, déclare
le
gouvernement, la multiplication des conventions collectives du
travail au
niveau de l'entreprise est un des objectifs prioritaires du
développement
national dans le domaine des politiques de l'emploi.
119. En ce qui concerne le décret présidentiel no 123 de
1963, que le comité
estime être de nature à entraver le droit de grève des
syndicats, le
gouvernement fait observer qu'il a été adopté il y a plus de
vingt-cinq ans et
qu'il n'est plus adapté à la situation actuelle de la société. Le
gouvernement
indique que le décret établissait des listes détaillées
d'organismes
gouvernementaux, d'entreprises publiques et de projets de
développement
considérés alors comme vitaux; à l'heure actuelle, toutefois,
bon nombre de
ces organismes d'Etat, entreprises publiques et projets de
développement
n'excercent plus d'activité. Le nombre des travailleurs occupés
dans les
domaines énumérés dans ce décret ne s'élève qu'à environ
170.000 personnes. De
toute façon, déclare le gouvernement, des relations
professionnelles fondées
sur l'esprit de fraternité ne sauraient envisager la grève comme
un impératif
urgent.
120. Enfin, le gouvernement fait observer que le droit de
grève est
pleinement garanti par la loi no 22 de 1957 et par la loi no 14
de 1969 qui
mettent clairement sur pied les procédures applicables en cas
de grève. En
fait, des grèves se produisent continuellement, bien qu'elles
aient diminué de
façon marquée au cours des ans. D'après le gouvernement,
les données
enregistrées concernant les grèves ayant eu lieu au cours des
quatre dernières
années sont les suivantes: en 1985, 78 grèves; en 1986, 73
grèves; en 1987, 37
grèves; en 1988, 36 grèves. Ces données prouvent qu'il y a
toujours des
grèves, bien que la paix sociale se soit notablement renforcée.
La tendance en
matière de grève va nettement dans le sens d'un déclin grâce
à la pratique du
dialogue mené pour aboutir à un consensus. L'existence de
moyens permettant de
résoudre efficacement les conflits s'est révélée extrêmement
utile. Le
gouvernement maintient que l'arbitrage obligatoire n'oblige pas
les parties en
conflit à aboutir à un règlement par la contrainte mais qu'il est
plutôt un
moyen de trouver une solution à l'amiable sur la base des
règlements et des
pratiques en vigueur. Dans le cadre du système actuel, les
parties à un
différend bipartite négocient entre elles pour aboutir à un
accord; si elles
n'y parviennent pas malgré l'aide d'un conciliateur officiel, le
différend
peut être porté devant une mission régionale ou nationale de
règlement des
conflits du travail.

C. Conclusions du comité

121. Sur le premier point, le comité observe avec regret que,
- bien que le
- gouvernement ait, à plusieurs reprises, fait état de textes
- garantissant le
- droit de tous les citoyens d'adhérer ou non à une organisation
- quelle qu'elle
- soit, y compris un syndicat, il n'en ressort pas moins de la
- déclaration
- clairement énoncée du gouvernement qu'une très grande
- partie de la
  - main-d'oeuvre de l'Indonésie ne jouit pas de la liberté de
- constituer une
- organisation de travailleurs de son choix ou d'y adhérer. Les
- travailleurs en
- cause sont les fonctionnaires de l'Etat, et le gouvernement
- indique que ces
- personnes ne peuvent adhérer qu'à la KORPRI, organisation
- "qui ne saurait être
- considérée comme une organisation de travailleurs ou un
- syndicat" et dont le
- nom, traduit en français, est "corps des fonctionnaires". Par
- ailleurs, le
- comité relève que, selon le gouvernement, les employés
- d'entreprises publiques
- appartenant à l'Etat ou contrôlées par celui-ci ne jouissent pas
- de la liberté
- syndicale.
122. Le comité note que les textes mentionnés par le
- gouvernement sont
- libellés en termes très généraux. Ainsi, la Constitution de 1945
- prévoit, en
- son article 28, que "la liberté d'association et de réunion, la
- liberté
- d'exprimer ses pensées et de publier des écrits, et autres
- libertés de ce
- genre feront l'objet d'un texte législatif"; la loi no 14 de 1969
- portant
- dispositions de base relatives à la main-d'oeuvre déclare en
- son article 11
- que: "1) Tout travailleur a le droit de créer un syndicat de
- travailleurs ou
- de s'affilier à un tel syndicat. 2) Un syndicat de travailleurs sera
- créé de
- façon démocratique" et, en son article 12: "Un syndicat de
- travailleurs a le
- droit de conclure une convention du travail avec un
- employeur" (le mot
- "employeur" s'entendant, selon le texte explicatif qui
- accompagne la loi no
14, d'entités publiques ou privées); et le règlement ministériel
- no
PER-01/MEN/1975 sur l'enregistrement des organisations de
- travailleurs
- stipule, en son article 2, que "les organisations de travailleurs
- pouvant se
- faire enregistrer au Département de la main-d'oeuvre (...) sont
- celles qui
- prennent la forme d'une fédération de syndicats, au sens que
- lui donne
- l'article 1 c) ci-dessus, représentée dans au moins 20
- provinces et ayant un
- effectif d'au moins 15 syndicats au sens de l'article 1 b)
  - ci-dessus";
- l'article 1 définit les divers types d'organisations de la manière
- suivante:
  - a) une organisation de travailleurs s'entend d'une
- organisation créée
- volontairement par et pour des travailleurs en tant que syndicat
- ou fédération
- de syndicats;
  - b) un syndicat s'entend d'une organisation créée
- volontairement par et pour
- des travailleurs; il comprend des unités à l'oeuvre dans un
- domaine d'activité
- industrielle et relevant d'un organisme central;
  - c) une fédération de syndicats s'entend d'une organisation
- de travailleurs
- ayant pour membres des syndicats au sens du paragraphe b)
  - ci-dessus. (Il
- ressort de l'observation la plus récente (1989) formulée par la
- Commission
- d'Expert pour l'application des Conventions et
- Recommandations au titre de la
- Convention no. 98 que le règlement ministériel no
PER-01/MEN/1975 a été
- remplacé par un règlement ministériel de 1987 qui, semble-t-il,
- change les
- procédures d'enregistrement mais non les définitions.)
123. Il apparaît donc clairement qu'il n'y a pas d'interdiction
- visant
- expressément la syndicalisation des fonctionnaires et autres
- agents publics
- dans les textes législatifs auxquels le gouvernement se réfère
- et dont le
- comité dispose. Néanmoins, dans la pratique, la situation
- semble, selon les
- termes mêmes du gouvernement, être tout à fait différente, et il
- s'ensuit
- qu'il y a violation du principe fondamental de la liberté
- syndicale selon
- lequel tous les travailleurs - sans distinction d'aucune sorte -
- doivent avoir
- le droit de constituer des organisations de leur choix et de s'y
- affilier.
124. Laissant de côté pour le moment la question de
- l'adhésion obligatoire à
- la KORPRI, le comité se doit maintenant d'examiner la nature
- des organisations
- de travailleurs qui existent en Indonésie pour les fonctionnaires
- de l'Etat,
- qu'elles soient dénommées "corps" ou "association", à la
- lumière des décisions
- qu'il a prises dans des cas semblables dans le passé. Dans un
- cas, le comité a
- décidé que l'enregistrement d'une association de
- fonctionnaires en tant que
- société, conformément à la loi sur les sociétés du pays en
- cause, ne
- garantissait pas aux travailleurs intéressés le droit d'être
- représentés par
- un organisme pour promouvoir et défendre leurs intérêts
- professionnels. (Voir
230e rapport, cas no 1189 (Kenya), paragr. 679-688.) Dans un
- autre cas, où un
- gouvernement avait privé une catégorie particulière d'agents
- civils du droit
- d'adhérer à un syndicat dont elle jouissait précédemment, le
- comité a estimé
- que la possibilité qui était offerte à ces fonctionnaires d'adhérer
- à "une
- association de personnel du service" devant être agréée par
- le directeur de
- l'établissement employeur ne satisfaisait pas à l'exigence selon
- laquelle les
- travailleurs doivent pouvoir, sans autorisation préalable,
- constituer des
- organisations de leur choix et s'y affilier. (Voir 234e rapport, cas
no 1261
- (Royaume-Uni), paragr. 343-371.)
125. Dans le présent cas, le comité note que, d'après ses
- statuts, la KORPRI
- exerce les fonctions ou activités suivantes:
  - a) encourager et mettre en train la modernisation par des
- activités et des
- efforts constructifs;
  - b) motiver les services publics pour qu'ils améliorent leur
- rendement;
  - c) présenter des conseils et des recommandations au
- gouvernement concernant
- toutes les questions se rapportant aux objectifs et aux
- principales tâches de
- la KORPRI;
  - d) adapter, analyser et faire connaître les intérêts de ses
- membres compte
- tenu des règlements et politiques gouvernementaux;
  - e) déployer des efforts et organiser des activités tendant à
- l'accroissement et au maintien du bien-être matériel et spirituel
- de ses
- membres et de leurs familles. Le comité note aussi la
- description que le
- gouvernement a donnée du Bureau des relations
- professionnelles et du Bureau
- d'assistance judiciaire de la KORPRI qui semblent parvenir
- avec succès à
- régler les différends en général plutôt que les différends du
- travail, tels
- que les cas de licenciement injustifié. En outre, il ressort des
- renseignements dont dispose le comité que, pendant la
- célébration de son 17e
- anniversaire, la KORPRI a exercé des activités parmi
- lesquelles on peut citer
- des visites à des hôpitaux et à des orphelinats, des collectes
- de sang, des
- conférences sur la planification familiale et la toxicomanie, des
- concours de
- sport et de chant. (Voir Indonesian Observer du 24 novembre
1988. ) Le comité
- en conclut que la KORPRI ne satisfait pas aux exigences du
- principe selon
- lequel tous les travailleurs doivent avoir le droit de constituer
- des
- organisations de leur choix et de s'y affilier pour défendre leurs
- intérêts
- professionnels.
126. En ce qui concerne les autres organisations de
- fonctionnaires qui
- existent, par exemple, pour les enseignants, le comité note que
- le
- gouvernement décrit la PGRI comme étant "une organisation
- professionnelle" qui
- n'est "pas un syndicat en tant que tel". D'après les
- informations dont il
- dispose, le comité relève que les objectifs de la PGRI tels que
- les énoncent
- ses statuts sont les suivants:
  - a) concrétiser les idéaux de la Proclamation d'indépendance
- de la
- République d'Indonésie du 17 août 1945;
  - b) participer activement au développement national
- indonésien, tout
- particulièrement dans les domaines de l'éducation et de la
- culture, en
- contribuant à l'élaboration et à la gestion des programmes
- éducatifs et
- culturels en conformité de la politique du gouvernement;
  - c) améliorer l'attitude, la qualité et les activités de la
- profession
- enseignante et trouver les moyens d'améliorer le bien-être de
- ses membres. La
- description que le gouvernement donne des activités de la
- PGRI montre que
- cette association d'enseignants vise à développer l'éducation,
- à accroître le
- professionnalisme des enseignants et à mettre au point des
- méthodes favorisant
- un meilleur développement de l'instruction. En conséquence,
- le comité estime
- que la PGRI ne remplit pas totalement les fonctions d'une
- organisation
- syndicale visant à promouvoir et à défendre les intérêts de ses
- mandants.
127. Abordant la situation de monopole dont jouit la KORPRI
- à l'égard de
- tous les fonctionnaires de l'Etat (en vertu du décret présidentiel
no 82 de
1971), le comité note que les nouvelles informations fournies
- par le
- gouvernement, selon lesquelles les fonctionnaires peuvent
- s'affilier à
- d'autres associations mais doivent, s'ils choisissent de travailler
- dans la
- fonction publique, adhérer à la KORPRI, ne changent pas la
- position qu'il
- avait adoptée lors de son examen antérieur du présent cas. En
- novembre 1988,
- le comité a clairement fait observer que "une situation dans
- laquelle un
- individu se voit refuser toute possibilité de choix entre
- différentes
- organisations, la législation n'autorisant l'existence que d'une
- seule
- organisation dans sa branche professionnelle, est incompatible
- avec les
- principes de la liberté syndicale" (paragr. 701). Les organes de
- contrôle de
- l'OIT ont reconnu que, si les travailleurs et les employeurs ont,
- en général,
- avantage à éviter une multiplication du nombre des
- organisations concurrentes,
- l'unicité syndicale imposée par la loi est en contradiction avec
- le principe
- du libre choix des organisations de travailleurs et d'employeurs.
- (Voir à cet
- égard Etude d'ensemble sur la liberté syndicale et la
- négociation collective,
1983, paragr. 136-138.)
128. Le comité souhaite une fois de plus demander au
- gouvernement de
- réexaminer le décret présidentiel no 82 de 1971 de manière à
- permettre la
- constitution d'organisations chargées de représenter les
- intérêts
- professionnels des fonctionnaires en dehors de la structure
- établie, ce qui
- n'empêche pas la KORPRI de continuer à jouer le rôle social
- qu'elle remplit
- actuellement.
129. Deuxièmement, en ce qui concerne l'article 4 de la
- convention no 98 et
- le rôle de négociation limité que peuvent jouer les
- organisations de
- travailleurs existantes pour les fonctionnaires et les agents des
- établissements publics, le comité prend note des nouvelles
- informations
- données par le gouvernement pour décrire comment les
- conditions d'emploi sont
- fixées dans le secteur public. Le comité ne peut que regretter
- que ces
- renseignements confirment ce qu'il avait précédemment
- compris, à savoir que
- tant la législation que la pratique ne sont pas en harmonie
- avec la convention
- sur ce point. Etant donné qu'une partie si importante de la
- population
- salariée (plus de la moitié d'après les allégations de la CISL) est
- ainsi
- privée du droit de négocier collectivement, le comité prie
- instamment le
- gouvernement de réexaminer sa législation de manière à
- reconnaître le droit de
- négociation collective aux fonctionnaires non commis à
- l'administration de
- l'Etat (en conformité des articles 4 et 6 de la convention no
98). Lors de ce
- réexamen, le gouvernement devrait tenir spécialement compte
- de la
- jurisprudence du comité selon laquelle les enseignants, le
- personnel
- administratif des services nationaux d'éducation, le personnel
- des
- établissements nationaux de radio et de télévision, le
- personnel des services
- des postes et télécommunications et, d'une manière plus
- générale, le personnel
- des entreprises nationalisées devraient jouir du droit de
- négocier
- collectivement consacré par l'article 4 de la convention. (Voir
- Recueil de
- décisions, 1985, paragr. 599-602 et 597.)
130. Sur un point connexe le comité relève que, dans
- l'observation la plus
- récente qu'elle a faite concernant l'article 4 de la convention,
- la commission
- d'experts a maintenu ses critiques concernant le niveau
- auquel les syndicats
- du secteur privé peuvent négocier (seules les fédérations
- enregistrées peuvent
- négocier et, pour être enregistrées, une fédération doit réunir
- au moins 15
- organisations syndicales dans au moins 20 provinces). Elle a,
- par ailleurs,
- noté l'assurance donnée par le gouvernement selon laquelle la
- législation en
- question avait été abrogée et remplacée. Le comité veut croire
- que le
- gouvernement réexaminera la situation en matière de
- négociation en liaison
- avec les critiques actuelles formulées par la comission
- d'experts et que le
- réexamen traitera aussi du droit des fonctionnaires de négocier
- tel qu'il est
- exposé au paragraphe précédent.
131. Troisièmement, en ce qui concerne les articles 1 et 2 de
- la convention
no 98, le comité note que, contrairement à la déclaration du
- gouvernement
- selon laquelle les membres de la KORPRI ne seraient pas
- protégés par ces
- articles, la lettre circulaire no Ed.1/DP/1978 du 22 février
1978 étend
- expressément la protection législative aux salariés des
- entreprises
- appartenant à l'Etat ou contrôlées par lui. Le comité note aussi
- que la
- commission d'experts, dans son observation la plus récente, a
- à nouveau prié
- le gouvernement d'adopter une protection législative plus
- précise contre tous
- les actes de discrimination antisyndicale (article 1) et contre
- tous actes
- d'ingérence de la part des employeurs et de leurs organisations
- (article 2).
- Etant donné qu'il ressort clairement de l'observation de la
- commission
- d'experts qu'il existe déjà un ensemble de textes législatifs
- couvrant
- plusieurs aspects de ces articles, ce qui, à son tour, signifie
- que des
- adjonctions législatives relativement simples pourraient suffire,
- le comité
- estime que cet aspect du cas devrait être suivi par la
- commission d'experts.
132. Quatrièmement, le comité note que le gouvernement
- reconnaît que le
- décret présidentiel no 123 de 1963 (qui contient une liste
- beaucoup trop
- longue des entreprises et des services dans lesquels la grève
- est interdite)
- est désuet et qu'il ne s'applique actuellement qu'à environ
170. 000 personnes.
- En conséquence, le gouvernement ne devrait avoir aucun mal
- à abroger ce texte,
- ou tout au moins à modifier la liste des services de manière
- que les grèves ne
- soient interdites que dans les services essentiels au sens strict
- du terme, à
- savoir ceux dont l'interruption mettrait en danger, dans
- l'ensemble ou une
- partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la
- personne. (Voir
- Recueil de décisions, paragr. 394, et Etude d'ensemble,
- paragr. 214.)
133. Enfin, le comité a attentivement examiné les nouvelles
- informations
- fournies par le gouvernement sur l'impact de la loi no 22 de
1957, sur
- l'incidence des grèves et sur les dispositions de la loi
  - elle-même. Il en
- ressort que le système en vigueur en vue du règlement des
- différends du
- travail suit un des deux schémas suivants:
1) Si le différend n'est pas soumis à arbitrage, les deux
- parties au
- conflit ou l'une d'entre elles demandent par écrit l'aide d'un
- conciliateur
- officiel pour régler le différend; si celui-ci n'y parvient pas, il
- saisit du
- différend une commission régionale tripartite de règlement des
- conflits; sa
- décision (qui est obligatoire et exécutoire par la procédure
- judiciaire
- normale applicable aux jugements civils) peut faire l'objet, de la
- part de
- l'une ou de l'autre des parties, d'un recours auprès de la
- Commission
- centrale tripartite de règlement des conflits du travail dont les
- décisions
- sont obligatoires et exécutoires si elles n'ont pas été annulées
- ou suspendues
- par le ministre du Travail pour le motif "qu'une telle mesure est
- nécessaire
- pour le maintien de l'ordre public ou la protection des intérêts
- de l'Etat".
2) Les deux parties au conflit peuvent le soumettre à
- arbitrage soit
- volontairement, soit sur recommandation d'un conciliateur ou
- d'une commission
- régionale de règlement des conflits; une fois "légalisée"
- (entérinée) par la
- Commission centrale tripartite pour le règlement des conflits, la
- sentence
- arbitrale peut être exécutée de la même manière qu'une
- décision de la
- commission centrale et ne saurait faire l'objet d'un réexamen.
- Une enquête
- peut avoir lieu en tant que procédure subsidiaire dans le cadre
- de
- l'arbitrage.
134. Le comité note à cet égard que les articles 13 et 14 de
- la loi no 14 de
1969 prévoient respectivement ce qui suit: "L'exercice du droit
- de grève, de
- manifestation et de lock-out sera déterminé par une
- réglementation
- législative"; "Les normes relatives à la cessation de la relation
- d'emploi et
- au règlement des différends du travail seront déterminées par
- voie de
- réglementation législative". Aux termes de l'article 6 de la loi no
22 de 1957
- sur le règlement des différends du travail, si l'une des parties se
- propose de
- prendre des mesures (lock-out ou grève) à l'encontre de
- l'autre, cette
- dernière et le président de la commission régionale doivent être
- avisés par
- écrit de son intention (l'avis devant préciser notamment
- l'absence de
- coopération pendant deux semaines de négociations menées
- avec la participation
- du conciliateur); le président de la commission régionale doit
- envoyer un avis
- de réception de la notification dans un délai de sept jours; les
- mesures
- envisagées ne peuvent intervenir que lorsque la partie
- intéressée a reçu cette
- confirmation écrite de la réception de la notification. En outre,
- d'après
- l'article 23 de la loi, il est interdit à l'employeur et aux
- travailleurs de
- prendre des mesures constituant des représailles (ou ayant
- l'apparence de
- représailles) en corrélation avec le différend ou au cours de la
- procédure
- engagée en vue de son règlement.
135. Au vu de l'exposé susmentionné, le comité conclut
- qu'une action directe
- ne peut intervenir qu'après l'échec de consultations bipartites
- et information
- de la commission régionale. Le délai total peut aller jusqu'à
- atteindre trois
- semaines, voire plus si les lenteurs administratives retardent la
- délivrance
- de la notification et sa remise effective entre les mains du
- président de la
- commission régionale. Toute mesure ayant pour objet
- d'essayer de circonvenir
- cette procédure rend passible d'une sanction de trois mois
- d'emprisonnement ou
- d'une amende. En outre, le comité reconnaît que les parties
- risquent de voir
- un accord de conciliation révoqué par le ministre ou de se voir
- imposer un
- règlement insatisfaisant par le biais d'un arbitrage obligatoire
- contre lequel
- elles ne peuvent pas recourir.
136. De l'avis du comité, malgré les critères énoncés dans la
- loi sur ces
- deux derniers points, cette situation est criticable. Dans le
- premier cas,
- l'article 17 prévoit que le ministre ne peut décider
- discrétionnairement de
- révoquer un règlement négocié qu'après consultation des
- ministres dont les
- départements sont représentés à la Commission centrale
- tripartite de règlement
- des conflits, mais le fait demeure qu'il a toute latitude à cet
- égard, en
- dernière analyse, si une telle mesure est nécessaire pour le
- maintien de
- l'ordre public ou la protection des intérêts nationaux. Ce
- pouvoir
- discrétionnaire est trop large. Deuxièmement, l'article 19 3)
- prévoit que,
- dans le cadre de la procédure d'arbitrage, il appartient aux
- parties
- elles-mêmes de se mettre d'accord sur la désignation de
- l'arbitre ou sur la
- composition du conseil d'arbitrage, mais cela ne change rien
- au fait qu'un
- arbitrage, sans possibilité d'appel, peut être imposé aux parties
- qui ne
- peuvent alors recourir à la grève. Le comité rappelle qu'il
- n'admet de
- restrictions au droit de grève qu'à l'égard des fonctionnaires
- agissant en
- tant qu'organes de la puissance publique, ou dans les services
- essentiels au
- sens strict du terme (à savoir ceux dont l'interruption mettrait en
- danger
- dans l'ensemble ou dans une partie de la population la vie, la
- sécurité ou la
- santé de la personne), ou dans les cas de crise nationale
- aiguë. Tout en
- prenant dûment note du fait que, dans le présent cas, les
- grèves sont
- théoriquement possibles au début de la phase de conciliation
- et ont
- apparemment lieu, en pratique, le comité demande au
- gouvernement de réexaminer
- la législation en question afin d'assurer que les organisations
- de
- travailleurs puissent jouir du droit de recourir à la grève, comme
- moyen de
- promouvoir et de défendre les intérêts de leurs mandants.

Recommandation du comité

137. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le
- Conseil
- d'administration à approuver les recommandations suivantes:
  - a) Le comité estime que le gouvernement devrait réexaminer
- la situation des
- fonctionnaires de l'Etat de manière à garantir, dans la pratique,
- à ces
- travailleurs - tout comme aux travailleurs du secteur privé et
- aux agents
- des entreprises publiques - le droit de constituer des
- organisations de leur
- choix et de s'y affilier.
  - b) En particulier, le comité demande à nouveau au
- gouvernement de
- réexaminer le décret présidentiel no 82 de 1971, afin de
- permettre aux
- fonctionnaires de constituer des organisations pour représenter
- leurs intérêts
- professionnels en dehors de la structure existante (la
- KORPRI), qui ne joue
- qu'un rôle essentiellement social.
  - c) Regrettant les divergences qui existent entre l'article 4 de
- la
- convention no 98 et la législation et la pratique en matière de
- négociation
- collective - en particulier les limites mises aux négociations
- dans le secteur
- public et le niveau auquel les syndicats du secteur privé
- peuvent négocier
- collectivement -, le comité veut croire que le gouvernement
- réexaminera la
- situation en matière de négociation en liaison avec les
- critiques actuelles
- formulées par la commission d'experts puisque l'article 6 de la
- convention ne
- permet d'exclure de son bénéfice que les fonctionnaires
- commis à
- l'administration de l'Etat.
  - d) Le comité prie le gouvernement de prendre des mesures
- pour révoquer ou
- modifier le décret présidentiel no 123 de 1963 qui, de l'aveu
- même du
- gouvernement, n'est plus adapté à la situation actuelle en
- Indonésie.
  - e) Le comité prie le gouvernement de réexaminer le système
- d'arbitrage
- obligatoire mis en place par la loi no 22 de 1957, et ceci
- notamment en
- rapport avec le problème du recours à la grève.
  - f) Le comité attire l'attention de la Commission d'experts pour
- l'application des conventions et recommandations sur ce cas.