Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 279, November 1991

1. 270. La Federación de Obreros y Empleados Telefónicos de la República Argentina - Sindicato Buenos Aires (FOETRA) presentó una queja por violación de los derechos sindicales en una comunicación de 16 de abril de 1990. En agosto de 1990, esta organización desistió de la queja considerando que los problemas que la habían motivado se había solucionado. Posteriormente, por comunicación de 10 de septiembre de 1990, la mencionada organización presentó una nueva queja con alegatos de naturaleza similar a los de la anterior. El Gobierno respondió por comunicación de 14 de mayo de 1991.
2. 271. Argentina ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 272. La Federación de Obreros y Empleados Telefónicos de la República Argentina (FOETRA) - Sindicato Buenos Aires alega, en su comunicación de 16 de abril de 1990, que ante un incremento del costo de vida del 466 por ciento aproximadamente en el primer trimestre de 1990 el aumento de las remuneraciones en el sector telefónico fue sólo del 40 por ciento. Por ello, para presionar a la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTEL), que es una empresa del Estado, FOETRA dispuso una huelga de 24 horas en todo el país, el 4 de abril de 1990, y el Sindicato Buenos Aires un paro de dos horas por turno y especialidad, el 5 de abril de 1990. El Sindicato Buenos Aires fue objeto de una exhortación de fecha 2 de abril de 1990 para dejar sin efecto las medidas de acción directa dispuestas, la cual fue recurrida sin que hasta ahora haya recaído resolución. El 10 de abril de 1990, el Ministerio de Trabajo dictó la resolución núm. 208/90, mediante la cual se disponía a peticionar en sede judicial la cancelación de la personería gremial del Sindicato Buenos Aires y denunciar la probable comisión de los delitos tipificados en los artículos 192, 194 y 197 del Código Penal.
2. 273. En agosto de 1990, FOETRA - Sindicato Buenos Aires solicitó el archivo de la queja ya que habiendo desistido el Ministerio de Trabajo del pedido de cancelación de la personería gremial, habían desaparecido las razones que motivaron la queja.
3. 274. En su comunicación de 10 de septiembre de 1990, FOETRA - Sindicato Buenos Aires alega que más de cinco meses después de que presentara su primera queja no ha habido ningún tipo de mejora salarial, con el agravante de que la empresa ENTEL suspendió en este período la realización de horas extraordinarias, lo que implica en la práctica que el sueldo de agosto fuera incluso menor que el cobrado en el mes de marzo. Los reiterados reclamos que se hicieron no fueron escuchados y nuevamente comenzaron los problemas. El Ministerio de Trabajo respondió con intimaciones a dejar sin efecto todo tipo de medidas de acción directa y encuadró el conflicto en el régimen de conciliación obligatoria de la ley núm. 14786. En este marco, la empresa ofreció un aumento que sin satisfacer las expectativas de los trabajadores, fue expresamente aceptado por ellos, pero luego, increíblemente, dicha oferta fue retirada, aduciéndose que no había sido "aceptada" por el Ministerio de Economía, lo que produjo obviamente un recrudecimiento del conflicto (cabe señalar que incluso se llegó a abonar un anticipo sobre dicho aumento, tal como se había acordado, por lo que sin duda hubo principio de ejecución). El Ministerio de Trabajo, por su parte, declaró la "ilegalidad" de la acción de los trabajadores el 28 de agosto de 1990.
4. 275. En este proceso, añade la organización querellante, se produce la resolución del Ministerio de Trabajo núm. 704, de 30 de agosto de 1990, por la que se instruye al servicio jurídico del Ministerio de Trabajo a peticionar en sede judicial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 56 de la ley núm. 23551, la cancelación de la personería gremial de FOETRA - Sindicato Buenos Aires y a radicar denuncia por probable comisión de los delitos tipificados en los artículos 192, 194 y 197 del Código Penal Argentino. Además, en la causa judicial incoada de retiro de la personería gremial se ha solicitado una medida cautelar de suspensión en el cargo del órgano de conducción del Sindicato y la designación de un interventor. Por otra parte, el Ministerio de Trabajo dictó la resolución núm. 711 de 31 de agosto de 1990 por la que: 1) se suspende preventivamente y hasta la finalización de las actuaciones judiciales incoadas la inscripción gremial del Sindicato, y 2) suspender preventivamente sus derechos gremiales y también la retención de los importes que les efectúen los empleadores, en carácter de cuotas de afiliación u otros conceptos, que deban tributar los trabajadores afiliados. Ahora bien, según la legislación, la inscripción gremial implica la automática adquisición de la personería jurídica (artículo 23 de la ley núm. 23551), por lo que con la suspensión de la inscripción gremial quedaría automáticamente suspendida la personería jurídica, sin que sea posible realizar cualquier actividad gremial. Ello representa la muerte civil del Sindicato. Asimismo, la resolución núm. 711 ordena suspender el ejercicio de los derechos emanados de la personería gremial del Sindicato antes de que exista una sentencia que lo autorice.

B. Respuesta del Gobierno

1. 276. El Gobierno declara en su comunicación de 14 de mayo de 1991 que habiendo sido encuadrado el conflicto entre FOETRA - Sindicato Buenos Aires y ENTEL en los términos de la ley núm. 14786 de conciliación obligatoria, existía para las partes la obligación de negociar durante el período previsto por la ley. La actitud de FOETRA - Sindicato Buenos Aires de alejarse de la mesa del diálogo (lo que esta organización sindical reconoce) antes de que concluyera la etapa de conciliación ocasionó un grave perjuicio a la comunidad y cabe calificarla de imprudente y de evidente menosprecio al interés de la sociedad. La circunstancia hipotética de que las partes hayan conformado, pero que una de ellas tenga que supeditar la decisión a otro órgano, no altera ni afecta los plazos de negociación. La ilegitimidad del paro y la correspondiente declaración de ilegalidad por parte del Ministerio de Trabajo no surge en sí misma del hecho de la huelga, sino de la extemporaneidad de la medida frente a los mecanismos de conciliación por cuanto, efectivamente, el artículo 11 de la mencionada ley establece claramente que, vencidos los plazos referidos sin que hubiera sido aceptada una fórmula de conciliación ni suscripto un compromiso arbitral, podrán las partes recurrir a las medidas de acción directa que estimaren convenientes.
2. 277. En este contexto, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social dictó la resolución núm. 704 de fecha 30 de agosto por la que al amparo del artículo 56 de la ley núm. 23551 se dispone que el servicio jurídico permanente de este Ministerio proceda a peticionar en sede judicial la cancelación de la personería gremial acordada a la entidad sindical aquí reclamante, la que se concreta en forma inmediata a través de la promoción de la demanda judicial respectiva, la que quedó radicada - y se encuentra actualmente en trámite - ante la sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo.
3. 278. El Gobierno añade que contemporáneamente con la iniciación de la acción judicial comentada, el mismo 31 de agosto de 1990 el Ministerio de Trabajo dictó la resolución núm. 711/90, por la que se dispuso la suspensión preventiva de la inscripción gremial de la entidad sindical reclamante hasta la finalización de las actuaciones judiciales. Este último acto administrativo se funda en el artículo 56 de la ley núm. 23551 que establece, entre las facultades del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la del otorgamiento de la inscripción gremial; en el artículo 23 del mismo cuerpo legal que asimila la inscripción gremial a la personería jurídica; y en el artículo 48 del Código Civil que establece, en su parte pertinente, que: "La decisión administrativa sobre retiro de personería o intervención de la entidad dará lugar a los recursos previstos en el artículo 45. El juez podrá disponer la suspensión provisional de los efectos de la resolución recurrida". En este sentido, la doctrina nacional por unanimidad ha establecido que el reconocimiento de la personería jurídica depende de un acto administrativo emanado de la autoridad competente para ello - del poder ejecutivo o del poder legislativo -; igualmente, el retiro o cancelación de la personería es función propia del mismo poder que ha intervenido en el nacimiento de la entidad; lo expuesto - claro está - sin perjuicio del debido contralor judicial. Ahora bien, el Ministerio de Trabajo sólo suspendió preventivamente la inscripción gremial, en función del principio del deber de vigilancia que debe tener la autoridad administrativa emisora del acto de otorgamiento de la personería jurídica, a través de una medida precautoria sometida, en última instancia, a lo que determine el poder judicial.
4. 279. El Gobierno indica que la inscripción gremial que se suspendió no implica negar la existencia del ente colectivo, y en tal sentido se ha dicho: "Es posible admitir la subsistencia de la corporación disuelta, no en calidad de persona jurídica sino de simple asociación carente de este carácter (Cfr. Código Civil anotado - Jorge Joaquín Llambias, tomo I, pág. 137, edición 1982). Las simples asociaciones conforme al artículo 46 del Código Civil son sujetos de derecho, no necesitando autorización del Estado para funcionar (Cfr. Obra citada, pág. 124), por lo que pueden en consecuencia adquirir derechos y contraer obligaciones. Por lo tanto, resultan falaces las argumentaciones vertidas por la quejosa en el sentido de que la suspensión de la inscripción gremial signifique la muerte civil de su representada, o que la autoridad administrativa carezca de facultades como para suspender dicha inscripción, puesto que, como se ha visto, los efectos del comentado acto administrativo no pueden tener, y en la práctica no lo han tenido, los alcances de impedir la subsistencia de la organización sindical y el mantenimiento de sus actividades regulares.
5. 280. El Gobierno declara, por otra parte, que pese a la intempestiva actitud adoptada por la organización querellante, las negociaciones colectivas al inicio comentadas continuaron su curso con la federación nacional de los trabajadores telefónicos, y concluyeron satisfactoriamente dando solución definitiva al diferendo entonces planteado. Debe agregarse que como fruto de la política de concertación social en que se encuentra empeñado el Gobierno nacional, se constituyó la Comisión Paritaria de Negociación de la Convención Colectiva de Trabajo de los trabajadores telefónicos para discutir la renovación del texto convencional que vendría a reemplazar al vigente desde el año 1975, con la participación no sólo de la legítima representación sindical, sino de las nuevas empresas privadas prestatarias del servicio telefónico continuadoras de la ex empresa nacional de telecomunicaciones. Esta negociación concluyó recientemente en forma satisfactoria, habiéndose concluido la Convención Colectiva de Trabajo Nacional de la actividad telefónica, la que habrá de regir las condiciones de trabajo de dicho personal a partir del 1.o de mayo de 1991 en adelante.
6. 281. El Gobierno concluye señalando que la circunstancia recién apuntada demuestra que, en este aspecto, la queja presentada ha devenido abstracta; en mérito a ello y a lo expuesto anteriormente, la queja resulta improcedente, por lo que corresponderá su total desestimación.

C. Conclusiones del Comité

1. 282. El Comité toma nota de que la organización querellante desistió de la queja presentada en su comunicación de 16 de abril de 1990. El Comité recuerda que le corresponde decidir al respecto teniendo en cuenta las circunstancias de cada caso. En el presente caso acepta el retiro de la queja en lo que respecta a los alegatos contenidos en esta comunicación. Por consiguiente, el Comité se limitará a formular conclusiones sobre los alegatos contenidos en la comunicación de la organización querellante de fecha 10 de septiembre de 1990.
2. 283. La situación que se le presenta al Comité puede resumirse de la siguiente forma: ante los reclamos de aumento salarial de FOETRA - Sindicato Buenos Aires en vista de la hiperinflación existente en el país, la Empresa Nacional de Telecomunicaciones ofreció un aumento que fue aceptado por los trabajadores, siendo posteriormente retirada dicha oferta al no haber sido aceptada por el Ministerio de Economía; ello dio lugar a acciones de huelga auspiciadas por FOETRA - Sindicato Buenos Aires sin que hubiese concluido el período legal de conciliación obligatoria; la respuesta del Ministerio de Trabajo consistió en dictar las resoluciones núms. 704 y 711, de 30 y 31 de agosto de 1990, respectivamente: la primera de ellas ordena que se solicite a la autoridad judicial la cancelación de la personería gremial de FOETRA - Buenos Aires y se radique denuncia por probable comisión de los delitos tipificados en los artículos 192, 194 y 197 del Código Penal (delitos contra la seguridad de los medios de transporte y de comunicación), solicitándose asimismo una medida cautelar de suspensión en el cargo del órgano de conducción del sindicato con la designación de un interventor; la segunda resolución suspende preventivamente y hasta la finalización de las actuaciones judiciales incoadas la inscripción formal del Sindicato y suspende preventivamente sus derechos gremiales y también la retención de los importes que les efectúen los empleadores, en carácter de cuotas de afiliación u otros conceptos, que deban tributar los trabajadores afiliados.
3. 284. En primer lugar, el Comité desea señalar que los servicios telefónicos pueden ser considerados como servicios esenciales con arreglo a sus principios ya que su interrupción puede poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población; por consiguiente, una restricción grave al derecho de huelga de los trabajadores de este sector o incluso su prohibición podrían ser admisibles desde el punto de vista de los principios de la libertad sindical. No obstante, la legislación argentina permite el ejercicio del derecho de huelga a los trabajadores telefónicos, si bien subordina su licitud al cumplimiento de los plazos previstos para la conciliación. En el presente caso, FOETRA - Sindicato Buenos Aires no respetó dichos plazos y ello dio lugar a una serie de sanciones administrativas graves (suspensión preventiva de la inscripción gremial y de los derechos gremiales incluido el derecho de retención de cotizaciones sindicales en nómina) y a que el Ministerio de Trabajo solicitara a la autoridad judicial la cancelación de la personería gremial y presentara denuncia por la comisión de eventuales delitos.
4. 285. A juicio del Comité, las consecuencias de las resoluciones del Ministerio del Trabajo son excesivamente severas si se tiene en cuenta: 1) que las acciones de huelga de FOETRA - Sindicato Buenos Aires se produjeron cuando el Ministerio de Economía rehusó aceptar una oferta de aumento salarial a los trabajadores telefónicos por la empresa ENTEL en un contexto de hiperinflación nacional, y 2) que la reacción inmediata del Ministerio del Trabajo contra las acciones de huelga a través de la resolución ministerial núm. 704 parece haber puesto fin a tales acciones, que no tuvieron larga duración. El Comité considera que en tales circunstancias no debió recurrirse a las sanciones más severas previstas en la legislación como la cancelación de la personería gremial e incluso la suspensión de la inscripción gremial y la solicitud del nombramiento de un interventor en sustitución de la junta directiva del Sindicato. El Comité considera, por otra parte, que la suspensión por vía administrativa de la inscripción gremial (inscripción ésta que es un requisito necesario para la personería jurídica) y de los derechos gremiales de FOETRA, equivale de jure prácticamente a una suspensión por vía administrativa de FOETRA, contraria al artículo 4 del Convenio núm. 87. El Comité observa, por otra parte, que si bien de jure FOETRA - Sindicato Buenos Aires tiene una existencia jurídica reducida al mínimo, de hecho - según declara el Gobierno - la Federación Nacional de los Trabajadores Telefónicos ha podido proseguir las negociaciones pudiéndose alcanzar una solución definitiva al conflicto colectivo y ha concluido una convención colectiva que empezó a regir a partir del 1.o de mayo de 1991.
5. 286. Teniendo en cuenta los elementos particulares que concurren en este caso y que el conflicto colectivo que dio origen a la presente queja se ha solucionado, así como que la Federación Nacional de los Trabajadores Telefónicos ha concluido una convención colectiva, el Comité pide al Gobierno que, si todavía no lo ha hecho, anule las sanciones administrativas contra el Sindicato FOETRA - Sindicato Buenos Aires y desista de las acciones judiciales que han emprendido contra este Sindicato y sus dirigentes.