Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 278, June 1991

1. 145. La Confédération mondiale des organisations de la profession enseignante (CMOPE) - agissant au nom d'une de ses organisations affiliées, l'Alliance des enseignants engagés (ACT) - a présenté une plainte en violation des droits syndicaux contre le gouvernement des Philippines dans une communication en date du 17 janvier 1991.
2. 146. Le gouvernement a envoyé ses observations sur les allégations dans une communication en date du 14 mars 1991.
3. 147. Les Philippines ont ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de la confédération plaignante

1. 148. Dans sa communication en date du 17 janvier 1991, la CMOPE allègue que les droits syndicaux des enseignants de l'école publique aux Philippines font l'objet de restrictions, ainsi qu'il ressort d'une décision de la Cour suprême rendue le 18 décembre 1990.
2. 149. Les faits motivant l'affaire portée devant la Cour suprême sont les suivants: la Constitution de 1987 dispose que l'Etat doit "accorder la première place dans ses dépenses budgétaires à l'éducation et faire en sorte que l'enseignement attire et retienne une juste proportion des meilleurs talents disponibles, grâce à une rémunération appropriée et à d'autres mesures favorisant l'épanouissement et la satisfaction dans le travail". Se fondant sur cette disposition, les enseignants philippins ont refusé les traitements proposés par les autorités à l'automne 1989 et ont organisé des manifestations pacifiques en novembre 1989. Un accord de médiation a été conclu entre le Département de l'éducation et les organisations d'enseignants intéressées, à savoir l'Alliance des enseignants engagés et l'Association des enseignants de l'école publique de Manille. Malheureusement, la commission spéciale qui était censée assurer cette médiation ne s'est jamais réunie. Toutefois, en juin 1990, le Département des finances a annoncé qu'une somme de 680 millions de pesos avait été allouée au Département de l'éducation afin de verser une indemnité supplémentaire aux enseignants; mais, en juillet 1990, seuls quelques fonctionnaires de l'éducation (directeurs, personnel administratif) avaient perçu cette indemnité. Les dirigeants des organisations nationales affiliées à la CMOPE ont tout d'abord tenté, mais en vain, de rencontrer le Secrétaire d'Etat à l'éducation, puis, devant le refus de dialogue opposé par les autorités, ont décidé d'organiser une manifestation pacifique des enseignants.
3. 150. Selon la confédération plaignante, le 17 septembre 1990, plus de 800 enseignants participaient à cette manifestation. Le Secrétaire d'Etat à l'éducation a réagi en leur enjoignant de reprendre immédiatement le travail, sans quoi ils s'exposeraient à des sanctions administratives, telles que la suspension ou la révocation. Les jours suivants, les médias ont rapporté que 959 enseignants en grève faisaient l'objet de procédures de révocation ou de suspension. La confédération plaignante allègue qu'ils ont été remplacés par du personnel non qualifié - provenant notamment d'autres branches de la fonction publique -, ce qui a soulevé de vives protestations des parents, dont certains ont décidé de ne plus envoyer leurs enfants à l'école.
4. 151. La CMOPE affirme que 884 enseignants ont été révoqués et plus de 2.000 suspendus. L'Alliance des enseignants engagés et l'Association des enseignants de l'école publique de Manille ont introduit un recours devant la Cour suprême des Philippines lui demandant de prendre une ordonnance temporaire de sursis à exécution pour lever les arrêtés de suspension et permettre aux enseignants de reprendre le travail en attendant le jugement définitif qui examinerait le fond des actions de protestation proprement dites. Les défendeurs (le Secrétaire d'Etat à l'éducation et autres) ont repoussé toute proposition de reprise du travail avant que les juges ne se soient prononcés sur le fond de l'affaire.
5. 152. Selon l'arrêt de la Cour suprême motivant le rejet de la requête, les membres des organisations requérantes ont organisé des "actions de masse" du 17 au 19 septembre 1990 - notamment une marche et des rassemblements prolongés - devant le Palais présidendiel et le Département de l'éducation. La Cour a considéré cette action comme un mouvement de grève et, s'appuyant sur sa propre jurisprudence, a estimé que, si les salariés du secteur public se voyaient garantir le droit d'organisation, de saisir le Congrès pour améliorer les modalités et les conditions d'emploi, et même de négocier avec les organismes gouvernementaux compétents pour améliorer les conditions qui ne sont pas fixées par la loi, ils ne bénéficiaient pas pour autant du droit de grève. La Cour suprême a considéré que les enseignants avaient par conséquent agi de manière illégale en ne déférant pas aux ordres de reprise du travail de leurs supérieurs hiérarchiques. En conséquence, les juges ont déclaré que si la Cour devait permettre à ces enseignants de reprendre leur poste à ce stade de la procédure et aux conditions en vigueur avant leur mouvement de grève - comme ils le demandaient dans leur recours -, cela conduirait à annuler toutes les démarches faites par le Secrétaire d'Etat à l'éducation, à entraver l'application des licenciements déjà prononcés, à empêcher l'enregistrement de nouveaux chefs d'accusation, à porter atteinte au pouvoir des défendeurs de s'acquitter de leurs fonctions, et ce serait en outre "dire clairement que le gouvernement et ses organes régulièrement constitués cèdent au chantage et à la contrainte". La Cour a donc rejeté le recours des enseignants, tout en ajoutant que les réclamations des requérants concernant des ajustements de salaire pourraient bien être justifiées.
6. 153. Quatre juges ont toutefois exprimé des opinions divergentes en faveur d'une réintégration temporaire des simples enseignants (par opposition aux dirigeants de l'Alliance des enseignants engagés et de l'Association des enseignants de l'école publique de Manille) en attendant la décision sur le fond. Leurs conclusions se fondaient sur la légitimité de certaines des réclamations des enseignants, notamment celles concernant les retards dans le versement de leurs traitements et indemnités et la suppression des prestations dues de longue date, tout autant que sur un doute quant à la régularité de la procédure ayant conduit aux arrêtés de révocation (il semble que les intéressés n'aient pas été autorisés à présenter une défense lors de la procédure disciplinaire ou à bénéficier du droit d'être entendus), et également sur une réaction de bienveillance dans la mesure où les enseignants se trouvaient depuis trois mois sans travail.
7. 154. La CMOPE allègue que la majorité de la Cour, en refusant de statuer plus avant sur le fond du différend entre les enseignants et les autorités chargées de l'éducation, avait ôté toute chance aux enseignants de voir leurs revendications aboutir. Elle allègue que la décision de la Cour viole l'esprit et la lettre de la convention no 87 et a pour but d'intimider les organisations d'enseignants aux Philippines.

B. Réponse du gouvernement

1. 155. Dans sa communication du 14 mars 1991, le gouvernement réfute les allégations de la CMOPE. Il indique que la convention no 87 garantit le droit de constituer des organisations et de s'y affilier, d'élaborer les statuts et les règlements de ces organisations, qui ne sont pas sujettes à dissolution ou à suspension par voie administrative et qui peuvent s'affilier à des fédérations et à des confédérations, y compris au niveau international, alors que la décision de la Cour suprême porte uniquement sur la question de la légalité d'une grève organisée par des travailleurs de la fonction publique. Bien qu'ils aient déclaré que la grève lancée par les requérants était illégale, les juges ont affirmé que les travailleurs du secteur public jouissent du droit syndical.
2. 156. Par ailleurs, le gouvernement considère qu'on ne saurait voir dans la décision de la Cour suprême une violation de l'esprit des conventions sur la liberté syndicale, car il est un principe reconnu que les travailleurs, les employeurs et leurs organisations doivent respecter le droit national tant que celui-ci ne porte pas atteinte aux garanties énoncées dans la convention no 87. Sur ce point, le gouvernement fait remarquer que la Constitution philippine et l'arrêté présidentiel no 180 garantissent effectivement le droit d'organisation des salariés du service public. Le gouvernement reconnaît que ces dispositions législatives ne garantissent pas le droit de grève, mais il fait valoir que l'absence de ce droit ne peut pas être considérée comme faisant obstacle au droit d'organisation, car les raisons qui motivent cette absence sont dictées par l'intérêt national et par la nécessité d'assurer un service public, considérations primordiales pour un pays en développement dont le fonctionnement démocratique est menacé à la fois par la droite et par la gauche.
3. 157. Le gouvernement signale que le pouvoir législatif a fixé les modalités et les conditions d'emploi dans la fonction publique par des lois et des règlements administratifs et non par des accords de négociation collective; les agents de l'Etat ne sauraient utiliser les mêmes armes que les travailleurs du secteur privé pour obtenir des concessions des employeurs. Mais, pour remplacer la négociation collective, et dans une certaine mesure le droit de grève, la Constitution et l'arrêté présidentiel no 180 instituent un système de règlement des réclamations et des litiges portant sur les modalités et les conditions d'emploi. Par exemple, un Conseil des relations professionnelles du secteur public a été créé pour répondre aux problèmes rencontrés par les fonctionnaires. Le gouvernement ajoute que, dans tous les cas, la jurisprudence de l'OIT a reconnu que le droit de grève pouvait être limité, voire interdit, dans la fonction publique ou dans les services essentiels. Il indique que les Philippines se trouvent à un stade crucial de leur croissance et de leur développement, et que les intérêts du pays et du peuple ne peuvent être bien servis qu'en garantissant le bon fonctionnement des services de l'Etat.
4. 158. Selon le gouvernement, et contrairement à l'interprétation de l'arrêt donnée par la CMOPE, la Cour suprême s'est en fait prononcée sur le fond du différend entre les syndicats d'enseignants et les autorités chargées de l'éducation. Le gouvernement estime que les plaignants ont mal interprété les paragraphes de l'arrêt où la Cour passait en revue tous les arguments pour et contre une délibération sur une question accessoire - fallait-il permettre ou non aux enseignants de reprendre le travail aux conditions en vigueur avant leur protestation de masse? -, alors que la question fondamentale était de savoir s'il fallait prononcer une ordonnance de sursis à exécution contre la décision du Secrétaire d'Etat à l'éducation de suspendre et de révoquer un certain nombre d'enseignants appartenant à l'instruction publique.
5. 159. En outre, le gouvernement signale qu'il était inutile (même si le régime de la Constitution philippine l'avait permis) que la Cour suprême indique aux enseignants un moyen de continuer à faire valoir leurs intérêts puisque les règlements d'application de l'arrêté présidentiel no 180 instituent la négociation collective et un système de règlement des réclamations: l'article II énumère divers domaines qui "peuvent faire l'objet de négociations entre l'employeur et l'organisation d'employés dûment enregistrée", alors que l'article I porte sur le règlement des réclamations présentées selon différentes voies par la Commission de la fonction publique ou le Conseil des relations professionnelles susmentionné. Le gouvernement fournit une copie de la résolution no 90-1185 adoptée récemment par la Commission de la fonction publique concernant la négociation collective, ainsi qu'une liste des 200 syndicats enregistrés dans le secteur public.
6. 160. Le gouvernement fournit aussi une copie du "commentaire" fait par le procureur général lors de l'examen du recours, et dans lequel celui-ci soutient, entre autres, que la procédure engagée contre les enseignants en grève a été tout à fait régulière. Le procureur général indique que les grévistes ont tous été informés individuellement et par écrit des accusations retenues contre eux (faute grave, manquement grave à leurs obligations, refus d'assumer leurs fonctions, grave insubordination et absence non autorisée) et qu'ils disposaient de cinq jours après réception de la notification pour y répondre officiellement. Ils ont aussi reçu les préavis de suspension préventive. Le procureur général fait remarquer que, si les enseignants n'acceptent pas les décisions administratives, ils peuvent introduire un recours auprès de la Commission de la fonction publique, puis interjeter appel.
7. 161. Enfin, le gouvernement reconnaît l'existence d'imperfections et de difficultés, mais il nie qu'elles soient orchestrées ou utilisées par lui pour tenter de violer l'esprit et l'intention des conventions de l'OIT. Au contraire, le gouvernement considère que c'est peut-être l'importance qu'il a attachée aux droits des travailleurs qui a poussé certains secteurs à se croire au-dessus de la loi. Il ajoute que l'Etat a sans nul doute le pouvoir de poursuivre et de sanctionner ceux qui transgressent ses lois.

C. Conclusions du comité

1. 162. Le comité observe que les allégations dans le présent cas portent essentiellement sur les sanctions infligées à près de 3.000 enseignants pour avoir organisé une grève de deux jours dans les établissements scolaires publics sur des questions directement liées à leurs conditions d'emploi. Les parties ne contestent pas les faits: du 17 au 19 septembre 1990, les enseignants ont organisé des marches de protestation et des rassemblements de masse pour demander aux autorités chargées de l'éducation de verser certaines indemnités non payées et d'honorer certaines prestations établies de longue date; en réponse, les autorités scolaires - conformément aux pouvoirs qui leur sont conférés par la loi - ont informé chaque enseignant en grève des charges retenues contre lui et ont ensuite procédé à la suspension de 2.000 d'entre eux et à la révocation de 884 autres. Le comité note que le gouvernement justifie ces mesures en s'appuyant sur l'interdiction des grèves et des actions de protestation dans le secteur public qui figure dans les textes législatifs nationaux et dans la jurisprudence de la Cour suprême.
2. 163. Le motif de la présente plainte réside dans la décision de la Cour suprême rendue le 18 décembre 1990 entérinant l'action engagée par les autorités scolaires. Dans les faits, la Cour a décidé de ne pas faire droit à un recours demandant la levée temporaire des arrêtés de suspension pris par le Secrétaire d'Etat à l'éducation, ce qui aurait permis aux enseignants de reprendre leur poste en attendant l'arrêt définitif de la Cour sur le fond de l'affaire. Les documents à la disposition du comité ne font pas apparaître clairement ce que le recours prévoyait au sujet des enseignants déjà révoqués. De même, bien que l'arrêt exprime certains doutes quant à la régularité des procédures disciplinaires, ce point ne semble pas retenir l'attention de la confédération plaignante. Pour le comité, la question qui se trouve au centre des allégations est de savoir si les autorités ont eu raison, en vertu des principes de l'OIT sur la liberté syndicale, de sanctionner les enseignants du secteur public pour faits de grève.
3. 164. La question étant ainsi formulée, le comité ne peut y répondre que par la négative.
4. 165. Ces dernières années, le comité a été confronté à plusieurs cas concernant la liberté d'action des enseignants, qu'ils soient employés dans le secteur privé ou salariés non titulaires du secteur public, ou encore qu'ils bénéficient du statut de fonctionnaires. Le comité a réitéré sa très ferme position sur la question de savoir si les enseignants devraient pouvoir exercer le droit de grève, et ce dans les termes suivants (272e rapport, cas no 1503 (Pérou), paragr. 116 et 117; 277e rapport, cas no 1528 (Allemagne), paragr. 285):
   • ... Le comité souhaite rappeler qu'il a toujours considéré que le droit de grève est un des droits fondamentaux des travailleurs et de leurs organisations et qu'il constitue un des moyens essentiels dont ils disposent pour promouvoir et pour défendre leurs intérêts professionnels ... Le comité rappelle que le droit de grève ne peut faire l'objet de restrictions, voire d'une interdiction dans la fonction publique, que lorsque les fonctionnaires publics agissent en tant qu'organes de la puissance publique, ou qu'ils exercent leurs responsabilités dans des services essentiels, au sens strict du terme (à savoir des services dont l'interruption risque de mettre en péril la vie, la sécurité ou la santé de la personne dans tout ou partie de la population). En outre, le comité a estimé que les enseignants ne tombaient pas dans la définition des services essentiels ou de la fonction publique exerçant des prérogatives de puissance publique.
5. 166. Le Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, troisième édition, 1985, mentionne aux paragraphes 402 et 404 d'autres cas où le droit de grève des enseignants a été consacré par le comité. La Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations a aussi considéré que l'enseignement n'était pas un service essentiel. (Voir Etude d'ensemble sur la liberté syndicale et la négociation collective, 1983, paragr. 214.) Cette position est d'ailleurs conforme aux autres instruments adoptés sur ce sujet au niveau international, notamment l'article 84 de la recommandation OIT/UNESCO concernant la condition du personnel enseignant de 1966.
6. 167. Le comité souligne qu'il n'est pas lié par les désignations ou statuts particuliers conférés aux enseignants par tel ou tel système national; l'élément décisif pour le comité réside dans le fait de savoir si les salariés exclus du droit de grève travaillent dans un service essentiel ou dans un service public exerçant des prérogatives de puissance publique. Selon la commission d'experts (Etude d'ensemble, 1983, paragr. 214), le principe selon lequel le droit de grève peut être limité perdrait tout son sens si la législation retenait une définition trop extensive de la fonction publique ou des services essentiels.
7. 168. C'est pourquoi, dans le cas présent, tous les arguments du gouvernement (à savoir que les agents de l'Etat ne bénéficient pas du droit de grève parce que leurs modalités et conditions d'emploi sont fixées par la loi, qu'ils peuvent s'adresser au Congrès pour améliorer ces conditions et ont accès à un système de règlement des réclamations; ou que le droit national en vigueur - l'arrêté présidentiel no 180 - ne porte pas atteinte au droit d'organisation parce que les nécessités du service public sont des considérations primordiales pour un pays en développement), dont certains sont repris dans l'arrêt majoritaire de la Cour suprême, n'ont pas convaincu le comité de modifier sa position sur le droit de grève des enseignants. En conséquence, il prie le gouvernement de prendre les dispositions nécessaires pour permettre aux enseignants - sans tenir compte de leur statut particulier de fonctionnaires soumis au droit national - d'exercer le droit de grève, dont le comité note qu'il est accordé aux enseignants du secteur privé.
8. 169. En ce qui concerne les sanctions disciplinaires, le comité note, à la lecture de l'arrêt de la Cour suprême et du "commentaire" du procureur général fournis par le gouvernement, que les procédures se poursuivent pour certains des enseignants sanctionnés, et qu'ils peuvent encore introduire des recours aussi bien contre les révocations que contre les suspensions. Le comité rappelle que le fait d'infliger des sanctions aux fonctionnaires publics en raison de leur participation à une grève n'est pas de nature à favoriser des relations professionnelles harmonieuses. (Recueil, paragr. 437 et 277e rapport, cas no 1528 (Allemagne), paragr. 290.)
9. 170. Il semble qu'à l'heure actuelle les 2.000 enseignants suspendus n'aient toujours pas été réintégrés dans leur poste, et cette sanction prolongée - s'ajoutant aux révocations effectives - ne peut qu'aggraver les préoccupations exprimées dans le paragraphe précédent.
10. 171. En conséquence, le comité demande au gouvernement de prendre des dispositions pour que les autorités chargées de l'éducation reconsidèrent ces mesures et réintègrent les enseignants concernés sans perte de droits. Le comité invite également le gouvernement: i) à le tenir informé de l'issue de tous les recours introduits par les enseignants sanctionnés; ii) à fournir des éclaircissements sur la période de suspension imposée par les arrêtés du Secrétaire d'Etat à l'éducation; et iii) à communiquer des données chiffrées sur la proportion d'enseignants qui ont repris leur poste à l'expiration de la période de suspension.
11. 172. Le comité soumet ce cas à l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations afin qu'elle l'examine dans le contexte de l'application de la convention no 87 ratifiée par les Philippines.